桐庐县投资项目“三全四制”服务模式创新——以政府更加有为实现投资项目“最多跑一次、最多100天”

□杭州市发改委体改处 桐庐县政府

投资项目“一站式服务、三全四制模式”是基层地方政府按照“聚智聚力、主动实践，集成推进、靶向攻坚”理念，围绕问题导向、目标导向探索实践改革的有效举措。此项改革集相对集中行政许可权的行政审批局模式、行政服务中心和投资主管部门牵头抓总等优点于一身，但又合理地规避了各自短板和不足，具备基层首创的典型经验做法

习近平总书记在十九届三中全会上强调，要努力实现让群众办事“只进一扇门”“最多跑一次”。桐庐县紧紧围绕省委省政府“最多跑一次、最多100天”改革要求，聚焦投资项目审批这一最难攻克的“堡垒”，在全省首创投资项目“一站式”服务中心，通过创建“三全四制”服务管理模式，有效破解了投资项目“审批不协同、部门成藩篱，审批环节多、中介不可控，审批负载重、事后难监管”等难题。

主要做法

按照“外部流程内部化、内部绩效外部化”理念，桐庐县投资项目“一站式”服务中心作为县政府授权、专注于投资项目审批改革的实体运行机构，统筹全县投资项目的“健康体检”、标准地打造、事项集成审批、联合中介改革、信息化集成等五大职能。中心由分管产业副县长兼任主任，发改、国土、住建、审改等四个部门分管领导任副主任，其中发改局分管局长兼常务副主任，牵头“一站式”服务中心日常工作。中心下设受理代办部、项目保障部、审批服务部，全力攻坚投资项目“最多跑一次”改革。

“一站式”服务中心按照“投资项目全进入、涉审事项全委托、服务项目全生命周期”要求进行组建，即实行“一个笼子管理”，全县所有投资项目，不论企业投资还是政府投资项目的前期技术把关以及项目审批服务，均由“一站式”服务中心全权负责；“一个口子对外”，全县17个部门所有投资涉审的事项权力集中委托到中心，部门审批相关公章全部移交到中心，各首席专员及相关人员全部由中心统一分工；“一家负责到底”，从项目招商谈判开始至不动产权证核发，项目全生命周期代办、审批、协调等服务全部由“一站式”服务中心牵头统筹，切实做到一个平台议事、决策、审批，项目全生命周期牵头、协调、监督，率先实现投资建设项目政务服务“一网、一门、一次”的改革目标。

标准地出让制。一个项目能否快速推进，关键在前期。这里面除了企业前期项目谋划是否充分外，问题矛盾往往出现在项目供地后的各部门事项审批标准、流程等，这对项目审批能否实现“最多跑一次”非常关键，而“标准地”作为政府事前定标准的载体，极具操作性。打造什么样的“标准地”，桐庐的做法是在完成相关区域评价的基础上，明确项目建设指标、投资强度、单位排放指标、单位能耗指标、亩均税收等，打造“九通一平一围墙”的高标准净地+技术包（含项目用地一次性报批指导单）+免费的蓝图底图、宗地图、界址表等数据包，确保企业拿到桐庐版的“标准地”后，直接开展地勘和设计，事项咨询一次不用跑。

联合中介制。实施联合中介是破解当前投资项目有多少审批事项就需要多少份中介报告的有效举措。“一站式”服务中心的设立和一次性报批指导单为联合中介编制一份综合中介报告奠基础。采取“1+3+N”联合中介，一是考虑到设计中介是工程建设中用时最长、技术要求最高、责任最大、费用最多的中介，因此以设计中介为主体的联合中介，能够确保联合中介主体责任的承担；二是工程咨询、环保评价、水保评价三类中介是一般工程建设审批中的重要组成，相对固定有助于联合中介发挥作用；三是节能评估、日照分析、地勘测绘、防洪评价、稳定风险评估、水资源论证、招标代理、造价咨询、工程监理等中介服务，一般作为部分项目涉审事项或者报批支撑材料，可由设计中介结合自身条件随机组合。在培育联合中介实现“一次委托、一个报告和一家负责”的过程中，应综合考虑联合中介承担技术性代办、日常技术检查责任的条件和能力，政府应重点考虑如何加强中介行业协会培育和激发联合中介的干事创业激情。

联审会议审批制。部门事项全委托“一站式”服务中心后，根据部门委托事项多少派驻人员，其中每个部门必须明确一名首席专员。首席专员一方面参与中心项目前期筛选、审批事项标准提供和承诺审批后的档案归集等工作，另一方面按照部门职能，监督中心的权力行使，并具有事项审批的否决权。实际操作中，按照一般项目网上并联审批，遇到复杂项目（网上易退件项目）由“一站式”服务中心审批服务部及时组织资料复核，然后召开首席专员项目联审会，由各首席专员充分发表意见建议，并按照“民主集中”原则明确结论，原则上联审会通过当天完成相关证照批复，如遇到把握不定的事项，可在三天的静默期内征询所属部门书面意见（否决结论需主要领导签字）。

企业承诺制。对于新增“标准地”和存量建设项目，经“一站式”服务中心前期服务后，企业只需通过政府委托的第三方图审机构进行施工图联审即可承诺发证。在操作中，桐庐县围绕一般企业投资项目中介委托时间30天+施工图审和集体会审12天展开时效跟踪和流程优化（其他项目最多100天），能快则快。为确保企业承诺、项目联审无障碍，“一站式”服务中心在属地乡镇（平台）招商项目筛选时重点把牢生态、规划、用地等红线关，在“标准地”供地时明确事项审批权，对需报上级审批事项提前介入、全力争取，确保时间可控。

除了“三全四制模式”外，“一站式”服务中心按照大统筹的要求，跟踪督办各部门的区域评价、企业承诺制、标准地、2.0平台4个100%、施工图联审、网上中介超市、竣工测验合一等审批改革推进，并基于桐庐实际开展项目前期筛选、信息化集成、事中事后监管等改革创新推进。

主要成效和经验

自中心组建运行以来，实际已受办各阶段报审事项766个，其中审批事项532个，单事项办理提速90%以上，办结率98%以上；前期协调服务事项159个；协调历史遗留问题75个。对所有新供地产业项目实施“标准地”，已为40个项目（45宗地）落实了标准地的现场踏勘验收和项目联审，并有32宗“标准地”挂牌出让，28宗已摘牌。已率先培育8家中介联合体，有40个项目按照一个综合报告要求进行编制。通过“1+1”服务代办，督办协调105个项目，并先后为县内乡镇（街道）领导、代办员和各类中介开展业务培训十余批次。从已落地的28宗“标准地”节点推进情况看，基本实现一般工业投资项目审批只跑一次，最多42天（包括中介服务），企业对桐庐“最多跑一次”改革的实现率、满意率均达到100%。

投资项目“一站式服务、三全四制模式”是基层地方政府按照“聚智聚力、主动实践，集成推进、靶向攻坚”理念，围绕问题导向、目标导向探索实践改革的有效举措。从一段时间的运行情况看，此项改革集相对集中行政许可权的行政审批局模式、行政服务中心和投资主管部门牵头抓总等优点于一身，但又合理地规避了各自短板和不足，具备基层首创的典型经验做法。其复制推广作用与意义在于：

有助于加速投资项目审批改革攻坚。投资项目审批权及相关改革由分管产业副县长牵头，并专设县政府实体运行机构负责。一方面打破了各部门标准制定、项目审批和批后监管于一体的投资审批事项管理模式；另一方面从“一件事标准化”和“让市场起决定性作用”角度，高位重新审视各部门投资相关管理的协同性和改革的科学性，这为投资领域“卡尔多式改进”创造了条件。围绕企业投资“最多跑一次、最多100天”目标倒逼，通过“一站式”服务中心“三全四制”模式的流程优化，将进一步加速投资项目审批改革攻坚突破。

有助于撬动投资领域的前期服务优化。投资项目审批提速提效能否实现，关键在政府的标准是否公开、透明。“一站式”服务中心积极探索在每个项目审批前，制定个性化的指导单、技术包，在大量实践中发现各部门存在政策标准严重缺失，却长期得不到解决的问题，甚至由于部门各自为政所导致的供地项目无法审批、无法开工等尴尬。中心成立后，按照投资项目全进入、服务项目全生命周期要求，可以在审批中发现各类问题和矛盾，并及时督促相关部门优化前期服务的规范、标准，如提交中央深改组第三次会议研究的浙江建议，大部分是桐庐的投资事项法律法规修改建议。

有助于倒逼部门加强事中事后监管。过去，一个部门涉及投资项目审批和监管的往往就是同一个科室。“一站式”服务中心成立后把各部门的事项审批权力全部集中行使，利用“部门否决权”机制最大程度简化审批手续的同时，又不转移部门的“谁主管谁监管、谁审批谁监管”监管责任，倒逼部门切实加强事中事后监管，避免监管缺位导致的结果失当情况发生。另外，实行事中事后监管将为我国投资领域如代建制、EPC总承包、BT制、PPP模式以及全过程工程咨询等改革增加更多机会。