宏观税负简析及财税改革建议

浙江省体改研究会副会长、

浙江省信息化与经济社会发展研究中心首席专家、研究员

分税制改革已过去了21年，当前应以企业减负为主旨，通盘研究税收及财政体制改革问题

1997年，分税制改革全面实施。这虽解决了中央财政占比较少的窘境，但宏观税负由此持续上升。2017年，我国一般公共预算收入占GDP的20.9%，比最低的1995年上升10.7个百分点。不过，这仅是税负的一部分，另较大一块是政府性基金，2017年，政府性基金收入6.1万亿元、社保基金收入6.6万亿元。三者总计30.0万亿元，占GDP的比重为36.3%。一般认为，这就是所谓的大口径的宏观税负。

有些学者认为，这一宏观税负并不高。按照这些学者提供的数据，2010年，美国宏观税负为29.1%、英国为38.6%、法国为49.6%、瑞典为50.1%。中国的宏观税负高于美国，但低于英法、瑞典等。这种不考虑税负的纵向上升，直接与发达国家比较，本身就不甚合理，其结论更是值得商榷。

首先是中国宏观税负已相当于或略高于OECD国家平均水平。根据日本统计局的数据，2015年，OECD国家平均税收占GDP比重为34.0%，这一数据口径大致与本文计算的中国宏观税负相同。2016年，中国的一般预算收入、政府性基金收入和社保基金收入，三块合计占GDP的34.5%，比OECD国家2015年税收占GDP的平均比重高0.5个百分点；2017年则已比OECD国家2015年平均高2.3个百分点。日本统计局提供的2015年OECD的35个国家的税收占GDP比重数据中，有19个国家低于中国2016年的水平，最低的墨西哥为16.2%。

其次是宏观税负占居民收入比重较高。美英等发达国家居民收入占GDP比重一般都在60%左右，日本2015年为49.4%，中国2016年为44.1%、2017年为43.5%。以此计算，宏观税负占居民收入的比重，美英大致50%左右，日本2015年为62.1%，中国2016年为78.2%、2017年为83.4%。发展中国家资本收益挤占居民收入或许较难避免，但政府收入过高则进一步挤占居民收入。

第三是较少比例的人口承担较高比例的税负。中国低生产力和低生活水平的乡村居民仍占41.5%，这部分人口的纳税水平大大低于城镇人口。也就是说与美英等国比较，税基在经济社会中的份额相对较小，而花钱则是全体人口共同来花，这至少就理论而言是如此。这也导致表面看似乎宏观税负大致相当于或略高于发达国家，或许因口径原因还低一些，但因相当一部分税负用于转移支付，发达地区机构和个人纳税之后享受不到应有的公共服务，且享受某些公共服务时还要再缴纳费用，导致实际税率的进一步提高。

第四是相对较高税负与相对较低和较少的公共服务。在中国宏观税负高于美国情况下，中国义务教育是9年、美国义务教育是9至14年不等，美国高速公路基本不收费、中国似乎均需收费。

1998至2011年，全国规模以上工业企业利润年均增速高达33.3%，而2011至2017年，这一指标仅3.4%。企业盈利冰火两重天，税负却不减反增。分税制改革已过去了21年，各方面情况已发生较大变化，当前应以企业减负为主旨，通盘研究税收及财政体制改革问题。

积极改革政府支出，建构减税的基础。按照使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用的原则，重新厘定政府支出结构和支出项目。公共财政支出应强调其公共属性，不能用于对特定企业的补助、资助和奖励，更不能继续沿用中央政府实际上直接对特定企业拨付财政资金的做法。

控制和优化行政事项，建构减税长效机制。要从源头上控制和优化行政事项，真正做到行政事项法定，少做不符合甚至违反市场规则的低效、无效甚至负效劳动。只有在积极控制和优化行政事项下，才能有效控制和减少人员，减少支出。

积极开展转移支付改革研究，促进公平公正和提高资金配置效率。转移支付很必要，但也有不少问题，一是弱化发达地区财力，二是形成“跑部钱进”的不合理不公平状况，三是降低要素配置效率。笔者今夏在山西永和县看到了转移支付总额甚至高于当地GDP的“奇特风景”，这个县2017年转移支付10.2亿元，高出当地GDP的22.9%；全县人均转移支付1.5万元，是当地农民人均纯收入的4.2倍，这显然难以为继。