新制度经济学视角下的中国农地制度变迁：回顾与展望

丰 雷

（中国人民大学公共管理学院土地管理系，北京 100872）

1 引言

20世纪70年代末的中国改革发轫于农村，家庭联产承包责任制改革（Household Responsibility System,HRS）拉开了中国经济转型的序幕，与后续的一系列农村土地制度改革为中国经济增长奠定了坚实基础。这一“最具深远意义的变迁”为生产管理者提供了有效激励，极大地提高了农业生产率，促进了农业增长[1-4]，并通过农业剩余劳动力的迁移加速了工业化和城镇化进程[2，5]，最终使得5亿人脱贫，贫困率从超过65%降至10%以下，是一项“历史性的伟大成就”[6]。中国改革进程自身也并非一帆风顺，目前断言中国经济已转型成功尚为时过早。因此，从理论上系统总结中国农地制度改革的经验教训具有重要意义。

新制度经济学（New Institutional Economics，NIE）是改革开放以来国内经济学家研究中国经济和改革所用的最早也最持久的理论工具之一[7]。新制度经济学基于科斯的开创性贡献，以阿尔奇安、德姆塞茨、张五常、威廉姆森、诺斯等为主要代表，在20世纪70、80年代迅猛发展，逐步与主流经济学融合，后又进一步吸收新奥地利学派、演化经济学、行为经济学等思想，以解释不同制度的选择、制度起源及演化的复杂过程，并初步探索制度的认知基础[8]。按照这一理论，改革开放以来的中国农地制度变迁可大致分为HRS初建阶段（1978—1984年）、深化延期阶段（1984—2008年）以及确权颁证阶段（2008至今）三个阶段。这一初始并无“规划蓝图”，并非有意“顶层设计”的改革，现在回过头看，却呈现出一个较为清晰的变迁路径，即改革始终沿着市场取向、明晰产权、稳定地权的方向演进。新制度经济学应用于中国农地制度变迁的研究取得了丰富成果，但仍有许多有趣现象和重要问题亟待理论提炼和解释。如以HRS及后续的“不得调地”政策为代表的农地使用权改革是怎样发生的，又是怎样取得阶段性成功的？[9]又如，为什么以征地制度为代表的农地转让权改革大为滞后？再如，为什么看似同样的产权正规化改革，在非洲和中国却呈现出截然相反的改革绩效？国家在制度变迁中起了什么样的作用？

本文基于对已有文献的回顾，分析总结改革开放以来中国农村土地制度变迁的路径特征、决定条件和影响因素，特别关注农地制度变迁中的中央政策制定、地方实施以及农户认知三者的互动，并展望下一步的研究方向。除引言外，第二部分简述制度变迁理论的经典文献及前沿发展；第三部分是新制度经济学理论应用于中国改革及农地制度变迁的分析；第四部分重点阐述研究中国农地制度变迁正式规则的已有成果；最后讨论几个重要的未解决难题并展望未来研究方向。

2 制度变迁理论：经典文献及前沿发展

制度变迁理论是NIE乃至整个经济学研究的难题[10-12]。国家理论的缺乏是一个关键[13-15]。 “制度是理性建构的还是自发演进的”这一问题可以说是NIE研究的一个永恒主题。在一个极端，制度是基于自利的个体“自发”产生，制度变迁自下而上演进，即“自发秩序”；在另一个极端，制度是“有意设计”的产物，一些权威（国会、企业家、团队等）具有完全理性，能够设计出它认为适当的制度结构（正式规则），制度变迁是自上而下的建构[14]。

早期解释产权起源的经典理论大都含有“自发秩序”的思想，典型的如阿尔奇安的“进化假说”，即无处不在的竞争将剔除低劣的制度[16]，以及德姆塞茨的重要观点“私有或国有产权的出现总是根源于技术变革和相对价格的变化”[17]。类似地，“诱致性制度变迁假说”认为制度决定经济绩效，而资源相对价格或相对稀缺程度的变化是制度变迁的源泉[18-19]。然而，该假说是一个不完整的制度变迁理论，侧重制度变迁的需求面，不能刻画从诱致性需求产生到最终制度变迁完成的全过程，还给人留下制度变迁总是“有效率”的错误印象。由于信息和交易费用的存在，特别是制度变迁过程中行为主体的利益冲突，导致有效制度变迁并不必然发生。因此，制度变迁的供给分析是重要的，一个完整的制度变迁模型需要引入国家理论，明确政府在制度变迁中的作用[20-21]。

诺斯的“统治者决定假说”认为，统治者从自身利益出发设计产权，政治市场和经济市场中的交易费用使得典型的无效率产权普遍存在；有效的产权安排只是国家与私人相互作用的多重均衡的一种，而不是相对价格变化下的必然和唯一的结果[13，22]。以布坎南等人为代表的公共选择理论和宪政经济学则采取类似新古典的分析范式，解释政治市场的运作、政治制度的形成以及宪政的演化[23]。奥尔森分析了政治市场中特殊利益集团的作用，认为大量“分利集团”的存在导致国家衰落，具有“共容利益”以及保护个体产权的“强化市场型政府”是国家繁荣的关键[24]。诺斯尝试构建一个整合经济学与政治学的分析框架，认为世界上大多数国家未实现从“有限进入的社会秩序”向“开放进入的社会秩序”的转型，是由于国家设定有限进入而创造经济租并用来支撑现存政治制度和维系社会秩序[25]。阿西莫格鲁等强调政治权利和分配在制度变迁中的作用，认为包容性政治和经济制度是实现长期经济增长的关键[26-27]。

然而，这一理论整合工作远未完成，NIE尚未形成一个一般化的理论[7，28]；由于数据资料以及发达国家学者解释制度的兴趣缺乏，严格的经验分析也较少[21]。目前在制度变迁分析中仍然采用“强制性—诱致性变迁”二分法[29]。个体受资源禀赋及其相对价格变化而产生的潜在获利机会的“诱发”进行制度变迁；由于新制度供给的公共物品性质，存在“路径依赖”或“锁定效应”，而政府在提供制度安排上具有规模效应，因此进行强制性变迁；制度变迁的条件是变迁的成本小于潜在的收益[13，19，21-22，29]。上述分析仍未抛弃新古典理论的内核，采取静态的成本—收益分析框架，难以刻画本质上动态的制度变迁路径。

就制度变迁理论的整合及其所采用的工具而言，目前的新进展可大致归纳为以下几个：一是动态演化博弈模型。青木昌彦将诺斯制度演化理论中的不确定性、锁定效应、路径依赖、无效率选择等统一在一个演化博弈模型中，不仅分析了内生性制度的起源和实施，也揭示了制度具有“人为设计”的一面[30-31]。鲍尔斯构建了个体偏好和制度的共生演化模型，具有异质性偏好的个体与制度互动形成共生演化[32]。二者也都强调了制度的多重性特别是各局部制度间的相互依存性（制度关联和制度互补）。不过，这一类模型仍未将制度变迁的设计部分与演进部分有机融合，特别是缺乏对政治决策过程以及正式规则多层次性的分析，也就难以回答制度变迁多重均衡的选择问题。

二是机制设计理论。由赫维茨提出并由迈尔森和马斯金等发展的机制设计理论，探讨在自由选择、自愿交换、信息不完全及决策分散化的条件下，能否设计一套规则或制度来达到既定目标，并且比较和判断不同机制的优劣；激励相容原理和显示原理是该理论的两个核心[33-35]。此外，萨巴蒂尔“政策过程理论”、韦莫“制度设计理论”以及舒贝克“数理制度设计理论”等也属此类[36]。尽管机制设计理论的重点不在机制转换（动态制度变迁）问题上，但其侧重“理性建构”的建模思路或许可以为研究制度变迁中的正式规则的演进以及多重均衡的选择提供工具支持。

三是认知理论及行为经济学。上述制度变迁的演化观和设计观仍然是二分的，都未回答：一些“演化”的非正式约束是怎样“设计”为正式规则的？认知理论的引入以及行为经济学建模，是一个融合上述研究并值得尝试的方向。诺斯较早认识到认知理论的意义，初步探索了制度的认知基础，认为具有主观模型的组织与非正式约束、正式规则之间复杂的互动是理解制度变迁的关键[13]。人类演化变迁的关键是参与者的意向性，经济变迁在很大程度上是一个由参与者对自身行动结果的感知所塑造的深思熟虑的过程，制度变迁是“可感知的现实→信念→制度→政策→改变了的可感知的现实”这一循环往复的过程[12]。此外，许多学者也都正确地指出，成功的改革和制度变迁需要国家正式规则、执行实施、非正式约束的互动和配合[12-13，37-40]，但仍缺乏严谨的理论建模和检验。

如果人的主观心理特征确实是理解制度变迁的关键，那么目前正在蓬勃发展中的行为经济学就是一个值得尝试的工具。由卡尼曼和特维斯基为代表的行为经济学家所提出的前景理论（Prospect Theory，PT），能够有效地处理有限理性、偏好和禀赋内生等问题，强调决策作为一个学习过程的动态变化[41]。Zhang基于前人研究[42-43]，应用PT构建了一个行为政治经济学模型，对林毅夫的诱致性—强制性框架进行了新阐述，但仍然采用了“诱致性—强制性”二分法[44]；进一步构建了行为合作博弈模型，分析地方政府与私人企业之间的互动关系，探讨了作为制度变迁理智设计者的中央政府的行为[45]。总的来说，至今为止“行为经济制度分析”领域的研究还只是刚刚开始[46]。

3 中国改革及农地制度变迁：新制度经济学的应用

中国改革之所以在20世纪70年代末的农村发生，原因可总结如下：（1）内外部的压力（国内计划经济的失败以及海外亚洲“四小虎”的成功）；（2）改革环境趋于宽松，意识形态稍有松动，上下改革共识形成；（3）首发于农村是由于改革的政治成本低，并且“边缘改革”更易提供不同的激励机制、新技术以及全新视角和关键要素[9，47-48]。因此，这一改革在当时看来具有偶然性，但是“偶然的现象”有其“必然的原因”[49]。

首先，中国改革既是“无意演进”的结果[9，50-51]，又包含“人为设计”的成分，改革方向是自上而下，政府在转型和增长中有积极作用[9，52-53]；其次，中国改革具有“草根发起+政府领导”的“二元结构”[9]。如HRS改革虽然是农民自发创新的，“然而，这一制度变迁离不开决策者（政府）意愿的转变，……，离开政府的倡导和推动，哪怕仅仅是默许，制度创新在更大范围的推行都是不可想象的”，中央的默许甚至支持很重要[54-55]。不过，目前关于二者的分析却是分离、断裂的。如Zhang将HRS改革视为“诱致性变迁”而将“开发区改革”视为“强制性变迁”，显示出当前学界的这一主流认识[44，56]。又如，即使是以强调政府积极作用著称的林毅夫，描述HRS改革时还多次提到政府作用，但在总结这一改革特征时仍然归为“自发演进”[21]。

国内外学者应用“诱致性—强制性变迁”这一分析框架对中国农村土地制度变迁进行了广泛研究。诱致性制度变迁假说得到一定支持和验证，该假说被用于解释中国农地制度“千差万别”的地区差异[57]、HRS的确立[58]、多种农地制度创新[59]等。但是，已有文献由于数据规模和分布的限制，导致对诱致性制度变迁假说本身的检验仍不充分；同时也忽略了中央正式规则及其实施特征对制度变迁的影响[60]。实际上，国家在农地制度变迁中具有重要作用，国家是土地制度变迁的主体，国家的制度选择可能是综合考虑各种约束条件并衡量交易费用后的最优选择[61]；政府在“包干到户”之后的制度供给中起到了“制度性企业家”的作用[62]。

如果认识到国家与社会、有形之手与无形之手、正式制度与非正式制度之间互动的重要性，那么超越这一“诱致性—强制性”二分法就是必要的。正是这一理论分析的不足，导致了所谓的“中国之谜”或“中国悖论”，即“缺乏对私产保护以及健全的法制等市场支持机制却实现了高速的经济增长”[63]。放弃二分法，采用动态演化的视角认真观察中国现实，则会发现，初始看似偶然发生的改革，却有一个较为清晰的市场化的改革路径。改革伊始产权“不清晰”确是事实，但是随着渐进式改革的推进，产权逐步清晰，强制性变迁与诱致性变迁互动（中央与地方互动），共同决定了中国改革的成功，中央正式规则的演进（法治建设的完善）对于中国经济增长的重要性不容忽视，这是对“科斯定理”的证明而非证伪。进一步地，随着改革的深化，市场逐步完善，政府并非单纯“退出”，而是同时转变治理方式并提高治理能力，二者相辅相成，缺一不可。

早期张五常应用一个简明的制度变迁模型对中国会走向市场化和私有产权改革的成功推测，显现出“新古典”的新制度经济学所蕴含的强大解释力[64-65]。进一步的动态模型构建更为重要。已有学者初步构建行为政治经济学模型以及行为合作博弈模型对中国制度变迁进行了较好的解释[44-45，56]；基于PT构建一个整合诱致性变迁与强制性变迁的统一分析框架，初步解释了中央正式规则的制定及调整，以及中央与地方的互动共同决定了中国农地制度改革的成功[66]。

4 中国农地制度变迁中的正式规则：已取得的进展

“国家既是经济增长的关键，也是人为经济衰退的根源”[22]。简言之，“国家理论”的困难在于：国家兼具统治者租金最大化以及交易费用最小化（社会福利最大化）的双重目标，既是交易费用的来源，也用来节约交易费用，两个目标之间既互补又冲突[11，67]。因此，关键是观察和总结国家哪里做错了，哪里又做对了，特别是国家—社会—个体三者如何形成良好的互动。

正式规则的制定及实施是国家行为的主要表现，而以法律为主体的正式规则是界定产权并实施产权正规化改革的关键[11，13，37]。有关中国农地制度变迁中的正式规则的研究可大致归为三类：一是关于正式规则的地位和作用条件；二是产权正规化的实施效果；三是正式规则本身的形成及演化。

关于正式规则的地位及其作用条件，学者们基本达成共识，即正式规则只是制度结构中的一个“子系统”，“如果不是寄生于，也是严重依赖于一个更大的系统。子系统需要依靠各种自己不能创造和维持的过程，这些过程经常是非正式的和有先例的”[40]。重要的不是制度的形式而是制度的实际功能。如果正式规则由于某种原因在现实中并未起到什么作用，那就不能算是真正的制度或者充其量只是“空制度”[51，68-69]；“法律拥有生命力的前提条件，就是与人们在现实中形成的各种社会契约保持联系”[37]。

政府主导的农地产权改革效果如何，学界在这一点上远未达成共识。德·索托的观点得到了大量支持：土地确权登记能够促进投资、保护土地、增加土地投入、增强地权稳定性以及促进土地市场发展等[70-72]。同时，也遭遇到或许更多的反对：由于未能处理和正式规则与非正式约束之间的关系[73-74]，或者产权正规化政策的推行超出了国家的能力范围[75-76]，许多发展中国家的土地确权政策未达到预期效果。对中国的产权正规化改革以及确权登记颁证效果的定量分析较少。多数学者持支持观点，认为促进了土地流转，增强地权稳定性，提高农民产权认知，保护农民土地权利，并且促进劳动力向非农产业转移[77-79]。反对者则认为，由于中国的制度变迁具有明显的“无意性”或“自发性”，而确权是一个长期演化过程，是经济发展的结果而非原因，因此中国的土地确权并未成功[69]。此外，缺乏“自下而上”的公众参与及监督导致“自上而下”的措施无效；再加上中国的城乡二元结构以及农民土地产权的缺乏，削弱了公众信任并加剧了社会不稳定[80]。

关于正式规则本身的形成及演化的理论研究较少。目前对中国农地制度中正式规则的研究多为政策描述分析或案例分析[50，60，81]，缺少对政策变量的量化及建模工作。如不少学者注意到农地使用权改革是朝着市场化和产权清晰化的方向前进，但是征地制度改革却大大滞后了[65，82]，但是这背后的原因却少有解释，“形成当前中国地权格局的政策和法律制定过程相当复杂而又缺乏研究”[51]。有学者采用文献法和访谈法等对新中国成立以来征地制度改革中的正式规则（法律法规）进行了分析，发现国家的经济发展思路和战略塑造了征地制度及其变迁，法律形成过程中不同部门的博弈也起了重要作用[83-84]。

正式规则的形成及演进是自发的还是建构的？非正式约束在其中又起了怎样的作用？仍是亟待研究的问题。德·索托强调了演化的重要性：“产生系统化所有权制度的历史更可能是一种无意识的演化过程，而不是有意识的设计和规划”；“诞生于正规法律之外的社会契约，是法律的一个合法来源”[37]，也就是说，正式规则的一大来源是由社会规范、惯例、习俗等“上升”、“固化”而来。那么，“上升”的条件如何？斯科特给出了正式规则与非正式约束的一个边界条件：“当制度的工作环境是重复、稳定和可预测的，那么一套固定的程序就非常有效”[40]；诺斯也提出“表达个人信念的成本越低，则信念作为选择的决定因素的重要性就越高”这一重要观点[13]。上述“思想火花”为进行理论建模并提出可验证的假说指引了方向。

5 进一步的研究方向：讨论及展望

综上所述，对制度变迁理论以及中国农地制度变迁实践的研究成果丰富。然而，制度变迁理论是NIE乃至整个经济学的难题，中国农地制度变迁又是如此复杂多样，目前仍未解决的难题至少包括以下三个方面。

首先，对中国农地制度变迁历史和现实的辨识和分析不足。一方面，以诺斯、阿西莫格鲁等为代表的国外制度经济学家已对西欧、北美、拉美以及非洲等有殖民地历史的国家的制度变迁进行了卓有成效的分析，但缺少对中国的研究[63]。另一方面，已有的大量关于中国农地制度变迁的案例研究较少能够纳入主流NIE分析框架，一些基础数据以及对一些基本事实的认识还存在矛盾。因此，需要多种实证分析方法的结合，以辅助更加认真地观察中国农地制度变迁的历史和现实，特别是改革开放以来的多元化土地制度创新，简化提炼关键要素，为构建制度变迁动态模型奠定基础。

其次，统一分析框架尚未形成，动态建模工作刚刚开始。目前仍采用“诱致性—强制性”二分法，或强调“自发演化”（如哈耶克、格里夫、鲍尔斯等）或强调“理性建构”（如奥尔森、阿西莫格鲁、林毅夫等），理论整合工作远未完成[7，28]。对制度变迁中的需求面（诱致性）与供给面（强制性）分别研究是重要的，但是整合二者，构建动态变迁模型，将打开新思路，以解决二分法所面临的困境。如在考察制度变迁的条件时，可不再局限于对预期收益和成本绝对值的比较，而进一步深入制度变迁以及制度结构的内部，考察有限理性的主体在不确定条件下的决策行为，既包含经济学传统的效率分析又包含利益集团的分配和冲突，从而更有效地刻画本质上动态的制度变迁路径。一个难题是：具体采用何种工具建模？目前的动态演化博弈模型仍侧重自发演进及非正式约束，缺乏对政治决策过程以及正式规则的分析；机制设计理论虽侧重“理性建构”但重点不在机制转换（制度变迁）；引入认知科学的“行为经济制度分析”则刚刚起步[44-45，66]。因此，需要谨记诺斯的忠告：目前阶段还不可能提出一个“与一般均衡理论相媲美的动态变迁理论”，但是如果更加务实一些，认真观察制度变迁的实践，那么“采用更受限制但更易处理的方法”来构建动态变迁模型是可行的[12]。

最后，正式规则黑箱尚未打开。正式规则只是制度矩阵中的一个子系统，需要正式规则—执行实施—非正式约束三者良好互动，才能真正起作用。这个分析框架可以初步解答“中国的转让权改革为什么滞后于使用权改革，非洲国家产权正规化改革绩效为什么不如中国”等问题。中国使用权改革之所以成功是因为上述三者形成良好互动，而转让权改革滞后以及非洲国家产权正规化改革绩效差则正好相反。进一步的问题则是：成功和失败的互动机制具体又是怎样的？如何才能形成良好互动？这就需要打开正式规则的黑箱，将面临以下三个难题：（1）正式规则本身的演进规律，诸如“一国从何处开始以及如何进行改革”等问题[21]；（2）正式规则的内部结构，例如中国农地制度变迁中的正式规则的层次，中央决议文件与成文法律的差异等；（3）正式规则的外部结构，例如为什么有的地方创新被纳入正式规则而有的却没有？中央在研究地方创新制定正式规则时会考虑哪些因素等。总之，基于新制度经济学，整合行为经济学、机制设计理论、演化博弈论等新的理论工具和方法，构建一个真正动态的制度变迁模型将有助于上述问题的解决。

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