促进市南西部老城区复兴发展的建议

文/于鹏辉 杨超 韩鲁宁

市南区是青岛市行政中心、金融商贸中心、文化中心，世界著名海滨旅游胜地，综合实力较强。2017年地区生产总值达1095亿元，人均GDP达到18.8万元/人，接近北京西城、深圳罗湖一线城区水平。市南区发展始终与时尚同行，时尚文化特征鲜明，是青岛作为国家历史文化名城的核心区，特别是西部老城区传承着青岛百年历史文脉，承载着千千万万青岛人的城市记忆，历史文化底蕴极其深厚。但随着城市扩张，科技和经济持续发展，西部老城区面临着发展空间受限、房屋破旧产权复杂、产业发展空心化、历史文化传承不够、基础设施配套较差等一系列突出问题，制约着市南区乃至青岛市向更高层次、更高质量发展。加快推进市南西部老城区有机更新、复兴发展将是市南区开启新一轮高质量发展的新引擎，也是新时期青岛市新旧动能转换总体布局的重要组成部分。

一、市南西部老城区基本情况

（一）概况

市南西部老城区西起团岛、东至太平角，环抱团岛湾、青岛湾、汇泉湾、太平湾，拥有近18公里的绝佳海岸线。蕴山海之灵，得人文之惠，这里既是青岛城市诞生地也是城市文明的起源地，拥有八大关、小鱼山两条中国历史文化名街，孕育了老舍、康有为、闻一多、沈从文等大批历史文化名人，坐落着几百处名人故居、历史优秀建筑和疗养资源，聚集着栈桥、海底世界、海水浴场、海军博物馆、八大关等著名景区景点，中西合璧的建筑文化、故居文化、里院文化、民俗文化、老字号文化高度集中，文化氛围浓厚，发展基础较好。

（二）发展瓶颈短板

一是区域发展空间受限。随着城区开发建设和人口规模持续扩大，市南老城区空间资源紧缺问题日益突出，政府调控资源不多，高端产业载体供给不足，部分建成年代较早的载体结构布局、功能设施、风格品味难以满足发展新要求，资本资源难以集聚，产业发展空间受限。同时，崂山区、青西新区、蓝色硅谷、红岛等周边区域迅速崛起，土地资源相对充足，经营成本和生活消费相对较低，吸引了市南区大量企业和年轻劳动力外迁，对市南区老城区发展造成了一定程度的挤压和冲击。

二是房屋破旧产权复杂。由于历史原因，八大关、小鱼山等区域多数名人故居、历史优秀建筑主要为军产、私产或单位所有，归各产权人或承租人管理使用，产权关系复杂，配套设施及环境品质不高，保护利用难度较大。中山路、四川路、青岛湾等区域棚户区改造尚未完成，筒子楼年代已久，房屋破旧，设施老化，居住人群杂乱，拆迁难度较大。

三是老城区产业空心化。西部老城区人口密度和建筑密度较大，受区域空间限制，原有传统商业和服务业难以集聚和扩张，企业搬迁、旧城改造、城区保护陆续开展，传统产业优势流失，短时期内传统产业转型未到位，新兴产业和新型业态难以接续成支柱产业，产业导入效果不明显，产业发展优势不明显，呈现空心化状态。

四是历史文化资源利用不足。由于缺乏研究和规划、产权复杂、经费不足等原因，名人故居、历史优秀建筑、特色街道等内涵发掘力度不够和环境整治受限，不恰当的保护限制了有价值的开发，多数历史文化资源利用程度较低。部分区域曾出现“以拆代建”的“推广式”拆除改造方式，导致西部老城区的部分历史优秀建筑、特色街区等被拆除，老城区原住居民大量迁移，破坏了老城区历史风貌、建筑特色和文化风土人情。

五是基础设施配套及服务较差。西部老城区建设已有百年历史，土地开发强度、人口密集程度和环境承载能力已远超当年建设规划的设计标准，南岛、中岛、北岛及青岛湾等片区水电暖气及通信等基础设施陈旧退化，科技、教育、文化、卫生、体育等公共服务能力满足不了当地需求。与此同时，在一路飙升的拆迁成本制约下，老城区基础设施改造与公共服务提升困难重重、进展缓慢。道路狭窄停车难、交通拥堵等问题凸显，城区治理智慧化、精细化、标准化水平需要进一步提高，与东部城区现代化水平有较大差距。

二、国内外城市复兴经验借鉴

（一）注重规划先行和制度保障

城市更新复兴需要规划引导和法规辅助执行，日本的都市再生法规体系比较完备，《都市再生特别措置法》为总章程，详细规定了都市再生机构、基本方针、地区整备方针、项目的立项程序等，并配套出台了《都市再生特别措置法施行令》、《都市再生特别措置法施行规则》等具体规章。

香港、广州特别重视组织机构保障，分别成立了市区重建局、城市更新局等专职机构。在规划政策引导方面，香港制定颁布《市区重建策略》，深圳、广州和上海先后出台本地的城市更新办法，上海还专门出台了《上海市城市更新规划土地实施细则（试行）》等土地配套政策。杭州在城市总体规划中列出专门章节，对城市更新提出了规划指导意见，在旧住宅区改造、历史文化街区领域制定了专项规划，并创新产业用地更新政策，制定了《杭州市推进“空间换地”实施“亩产倍增”规划管理意见》，提出以容积率指标提升倒逼转型的思路。

（二）注重引导政府、企业和公众共同参与

英国、德国、荷兰、美国和日本等国家在城市更新的理论和实践方面都有较多经验，实施主体基本上都经历了从政府为主，到政府与私人投资者合作，再到政府、私人投资者和地方团体三方共同进行和控制城市更新开发的过程。例如英国早期的城市更新由政府主导，政府及公共部门的拨款补助为主要资金来源。后来，政府和城市开发公司合作，通过优惠政策鼓励市场投资，把投资从富裕地区引入贫民窟的开发与建设中，最后“公、私、社区”三方合作，城市更新由政府操控的“自上而下”的方式过渡到“自下而上”的“社区规划”方式。

上海、深圳等城市在城市复兴中也特别注重发挥政府、企业和公众作用。例如上海市政府由原来的直接参与转变秩序保障，以制定政策法规、技术规范等管理机制，统筹城市发展和公众意愿，调动市场资源参与积极性，引导企业由经济优先逐步向公众优先转变，鼓励社区公众与开发主体共同参与方案制定。

（三）注重发挥历史文化资源优势

历史文化是城市进程留给老城区的重要优势资源，其保护和利用是城市复兴发展的核心问题之一，“文化引领复兴”被认为是具有文化特色的城市的复兴之道，重在以文化资源和价值彰显为核心，引领城区其他领域的提升和转型。例如，日本京都、英国约克、我国云南大理、海南海口和重庆市等城市在复兴发展中都特别针对城市中的传统文化进行综合研究，利用传统文化特色给城市复兴添加新动力，进一步提升区域核心竞争力。

（四）注重环境提升和民生改善

各地城市复兴发展均较注重以人为本，完善基础设施和公共服务配套，改善居民居住环境。纽约市让当地社区直接参与城区更新过程，借机为当地居民提供就业机会。香港则规定政府要在不损伤任何群体合法权益的前提下，做到多元群体之间的利益和需求平衡，达到改善人们居住条件、生活质量的目的。香港、上海均使用以社区为单元的小规模更新改造策略，旨在充分听取地区民众意见，以便更好地实施社区更新，上海还在部分社区试点社区规划师制度。海口市从市民需求出发，将城市更新重点锁定在文化复兴、棚户区改造、交通优化、品质提升等方面。

三、市南西部老城区复兴发展建议

按照“时尚引领、经济繁荣、文化回归、民生改善”的思路，借鉴先进城市在城市更新规划引领、城市更新与文化传承融合、城市更新工作机制等方面的经验，加快市南西部老城区产业转型、城市升级、民生改善，全力实施西部复兴战略，为百年城区赋予新的生机与活力。

（一）坚持先谋后动，谋划西部发展新蓝图

建议市南区成立西部复兴发展工作委员会和专家委员会，设立老城区复兴发展研究规划机构，遴选国内外高水平规划专家团队，立足西部城区长远发展，高起点规划、一体化布局，高水平编制西部城区产业规划，明确西部各功能区发展定位、建筑定位、业态定位，统筹科学编制《市南区西片区控制性详细规划》、《青岛湾城市设计规划》和市南区各级文物保护单位保护图则等空间发展规划，分步推进西部城区复兴大发展。借鉴上海和杭州城市经验，通过土地利用方式转变来倒逼城市转型发展，推动城区发展由增量开发向存量挖潜转变，研究制定城区更新实施办法、城区更新规划土地实施细则等规划与土地配套政策。围绕“城市更新”“复兴发展”等主题，邀请国内外专家、地产商、基金公司、金融机构等团队机构召开论坛研讨会，为西部复兴出谋划策。

（二）坚持多管齐下，优化和拓展发展空间

加强老城区改造，盘活城区存量空间。加快火车站及团岛区域老城区改造，对青岛湾老城区、苏州路周边、中西部零星片区及风貌保护区内零星棚户区房屋实施征收，推进团岛机场搬迁，开展贵州路两侧区域规划建设战略性研究，在规划许可的情况下，推进闲置土地、低效用地处置，盘活华天大酒店等闲置楼宇、商铺、住房，提高土地开发利用效率。

提高楼宇载体质量，优化城区基础环境。加快推进智能化高端商务楼宇建设，补齐高端商务设施不足短板，支持引导现有老旧商务楼宇、商业设施和公用设施改造提升。发展智慧停车、错时停车，优化交通组织设计，完善智能化交通管理系统，提高道路通行效率。加强重点区域整治，完善城区基础设施，提升城区环境品质。

树立地下城市观念，合理开发利用地下空间。加快开展地下地质勘查研究和地下城区规划编制，重点推进中山路区域地下空间开发利用，盘活龙山地下商场等存量地下空间。借助地铁等地下交通设施，建设一批地下商务载体、地下停车设施、地下公共服务设施和地下安全设施，提高地下空间资源利用效率和城区承载能力。

加强区域战略合作，发展“飞地经济”。发挥老城区总部企业集聚优势，支持辖区总部企业以资金、技术、科研成果、品牌、建设管理等形式，在航运物流、人工智能、服装珠宝、生物产业等领域与青岛其他区市、对口支援地区、各类开发区（园区）合作，拓展产业链条，形成“市南总部+战略基地”发展格局。

（三）坚持以文促产，重塑产业发展新优势

把文化资源转化为经济发展的优势，挖掘西部城区多元文化、山海景观、历史车站以及工业遗产等城市复兴重要元素，通过功能导入、交通改善、环境提升，彰显历史文化特质，激发城区创新活力，推动文化与产业的交融、产业与城区的融合。

西部中山路片区，坚持“保护中发展”，加强文物保护利用和文化遗产保护传承，要避免历史文化资源“冻结式保护”。推动深度文化旅游，发展里院民宿、欧式美食、小众轻奢商铺等商业业态，营造欧陆风情，以城区存量有机更新，激活城市形象和创新活力空间。在八大关、小鱼山、大学路、安徽路、中山路等街区，集聚形成名人故居、博物馆、美术馆、文化馆、咖啡茶艺馆等一批特色文化建筑聚落，选址建设金融博物馆，筹备成立青岛里院文化研究院，为西部城区发展注入时尚活力和产业动能。在部分街区探索里院高端住宅运营模式，打造整洁安全、闹中取静的街区环境，吸引高净值人群回归居住。

火车站以西区域，坚持“发展中保护”，加快完成南岛、中岛、北岛等重点工程，挖掘轮渡码头、海洋技师学院等资源产业价值，实施业态置换，发展海洋新兴产业和新兴业态，引导航运物流、海洋科研教育管理服务、海上旅游、军民融合等领域企业集聚发展。贵州路沿线，坚持腾笼换鸟、凤凰涅槃，针对存量低效旧厂房等用地实施业态置换，引入金融、商贸、中介服务、文化创意等产业业态，发展商贸物流和现代旅游业。

（四）坚持模式创新，凝聚政府、企业和居民合力

加强政府引导，企业和居民齐参与共受益。发挥政府引导作用，加强制度设计和规划编制，统筹把握保护利用与城市发展的平衡，推动房屋征迁、旧城改造工作，积极探索产权明晰、符合市场规律和产业特征的城市更新商业模式。加强西部城区精细化管理，创新城区管理机制，打造智慧城区典范。

发挥企业主体作用，激发市场活力和企业创新动力，以建设、运营和维护等多种方式，积极参与西部城区土地整理、建筑更新、基础设施建设、公共服务配套等项目。坚持市场化运作模式，商业性和经营性的地产项目和产业项目由企业负责招商运作，以市场为导向培育发展产业业态。发挥居民参与协商作用，建立“参与式”社区居民协商机制，调动街区居民积极参与社区共建和社区环境营造，鼓励居民创新创业，完善餐饮、超市、蔬菜零售等商业便民服务功能。

（五）坚持多元融资，发挥各方资本力量

创新投融资机制，拓宽西部复兴投融资渠道。发挥政府资金引导作用，依托产业发展基金、专项基金、地方政府债券资金等杠杆效应，撬动和吸引社会资本参与西部复兴建设，探索政府以更新土地和空间资源，采取股权融资制、商业面积年期返租制、创意产业入股等多种形式参与项目建设运营。充分发挥政策性金融、开发性金融和商业金融作用，为西部复兴基础设施、公共服务设施和特色产业等领域提供专项资金和信贷支持。加强各类媒体宣传，组织开展国内外路演活动，吸引社会资本关注，引导金融资本、上市公司等各类社会资本通过股权众筹、PPP 模式等融资方式参与西部复兴发展建设。