无增长改善论视角下中国海警力量建设思考

高可为

(武警学院 研究生队，河北 廊坊 065000)

2013年，国务院召开的第12届全国人民代表大会第1次会议通过了《国务院机构改革和职能转变方案》，同年7月出台了《国家海洋局主要职责内设机构和人员编制规定》，改革方案将国家海洋局及其中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察的队伍和职责进行整合，重新组建国家海洋局[1]。新组建的海警队伍作为遂行海上执法与维权任务的一支重要力量，必然成为巩固和发展现代边海防的先锋队和主力军。然而，中国海警改革不会一蹴而就，由于《国务院机构改革和职能转变方案》和《国家海洋局主要职责内设机构和人员编制规定》对海警改革的内容只作了原则性规定，这导致改革过程中出现了相关立法缺失、职责权限不明确等问题，并且海警队伍自身也存在着人员教育培训不系统、装备体系不完善等状况，这些都制约着海警队伍的建设与发展。

一、“无增长改善”的原理

(一)“无增长改善”的基本概念

“无增长改善”被普遍认为是英国德文郡警察局局长约翰·安德逊于1976年在其所著的《从人力资源到观念的转变》一书中首次提出[2]。约翰·安德逊所提出的“警力无增长改善论”核心精神是在保持警力资源基本不增加的基础上，通过改革警察机关及其内设机构，推动立法完善相关政策，提升警务人员素质以及科技强警等方式，综合提升警力的优化配置水平和执法能力水平。

(二)“无增长改善”的具体内容

“无增长改善”的理论有以下几层具体含义：一是优化警务结构，精简职能任务重叠的机关，纵向根据所管辖地区的面积、工作量等因素设置不同数量的各级警察机构，横向根据职能进行机构整合，精简机构设置。二是完善立法进而推动执法，明确警务机构的权利与义务使警察机关可以更好地履行职能，通过立法推动执法效率的提高，根据实际情况制定政策，并且注重各机构之间的协作协议以及机构内执法规范的颁布。三是提高有效警力比例，使警力下放到真正需要的基层一线。四是提高警察综合素质，进一步加强警察个人能力和提高警察个人素养，通过系统的培训教育等方式，增强警务人员的实战能力，同时设置一定的录用标准，使警务人员的质量在源头上得到提升。五是运用科技，推动警务提高信息化与现代化水平。现代警务十分需要科技作为支撑，依托科技力量可以有效增强硬实力，例如更新警务装备、建立数据库、建设一体化指挥系统与信息处理系统等。六是偕同社会，向社会借力，适当征聘警察辅助人员进行执法活动，例如通过招募“志愿队”或“辅助执法队”的形式，选用一些非专职人员协助进行相关执法工作，协助进行安全、犯罪、法律等方面的教育工作。

二、以“无增长改善”为视角观察外国海警队伍建设发展所取得的效果

无增长改善论的理论根源就在于“无增长”，其含义不能简单理解为其数量上绝对不变，而是应该以一种相对的角度进行理解。在此语境中，对于无增长的着眼点应在于对有效警力的增量与发展上面，即在警察数量相对变化较小的情况下，通过优化有限的警力结构、完善法律与政策、调整机构设置、增加科技投入等措施，整体提升有效警力。在此以“无增长改善”的视角对日本和美国的相关海上执法机关进行评估。

(一)日本海上保安厅的发展经验

日本海上保安厅从平成二十一年(2009)至平成二十九年(2017)，增员人数为1 151人，增幅达约8.3%。其中增员幅度最大的一年为平成二十五年(2013)，平成二十四年(2012)至平成二十五年一年内海上保安厅人数增加了425人，而其他年间的增长幅度比较稳定，平均每年的增长幅度约为100人。

表1 日本海上保安厅2009—2017年人员数量

日本海上保安厅的几种职责的相关数据(如表2所示)显示，日本自平成二十一年(2009)起至平成二十七年(2015)期间的船舶现场检查数量总体上呈现增长态势，从2.6万艘增加至2.8万艘，增幅约7.05%，处理的港务事务也呈现出增长态势。而最为明显的是控制船舶交通的任务量从4.5万艘上涨到12万艘，增幅约62%，而与此相对应的日本海上保安厅各管区内的犯罪处理量却总体处于下降趋势，下降幅度约15.07%。

表2 日本海上保安厅2009—2015年职责任务量

以上数据在一定程度上表明海上保安厅近年来在没有大量增补人员的情况下，虽然其控制船舶交通部分职能的工作量有所增加，但是其犯罪率呈现下降趋势，反映了日本海上保安厅执法水平的提高。结合日本的各项政策进行分析，这归结于以下几个原因：一是法律层面。日本在2012年通过了《日本海上保安厅法》最新修正案，该修正案明确了海上保安厅与国土交通省的隶属关系，规范了其职责范围，对海上保安厅执法过程中可以采取的强制措施等进行了规定。二是机构层面。日本海上保安厅在此时期进行了层级分明的机构设置，各内部机构权责分明，分别对技术装备、航行相关业务、情报信息等进行明确分管，设立管区海上保安本部，下设11个管区负责指定水域内的治安、救助和交通等事项，并且海上保安厅根据国内外形势针对具体问题设立相应的处理机构。例如在2012年为了应对地震设立“环境防灾科”，为了强化情报信息收集和强化警察权设立“警备情报科”。三是教育层面。海上保安厅下设海上保安大学和海上保安学校，专门培养干部职员与海上保安官，进行海洋科学和航运等方面的学习。四是技术装备层面。近年来海上保安厅越来越重视发展如飞机、舰艇等武器装备，并根据实际任务需要分别使用不同类型的装备。

(二)美国海岸警卫队的经验借鉴

美国海岸警卫队被誉为世界范围内建设水平最高、力量最为强大的海上执法队伍之一，可以作为世界上其他国家海岸警卫队建设发展的重要参照[3]。美国海岸警卫队2016年各类队员共有87 569人，其中现役人员40 992人，后备役(兼职)人员7 000人，文职人员8 577人，志愿辅助队员31 000人。美国海岸警卫队近五年的现役人员与文职人员的变化以及2012—2015年任务工作量统计如表3和表4所示。

表3 美国海岸警卫队2013—2017年4月人员数量

表4 美国海岸警卫队2012—2015年部分职能任务工作量

美国海岸警卫队近五年的人员编制(现役人员与文职人员)的变化幅度非常小，每年的变化人数浮动约100人。而从美国海岸警卫队在2012年至2015年的工作量情况来看，除登临检查外，其余任务的工作量没有明显变化，但登临检查在2015年达到13万次，有了非常大幅度的增加。

结合美国的政策变化进行如下分析：在政策方面，美国为了在保持海上经济往来的前提下最大限度降低美国本土的安全风险程度，极大增强了海岸警卫队在海上治安方面的工作比重；在装备与技术层面，美国海岸警卫队对于船舶的检查进行了区分，建立了一套完备的数据处理系统，将船舶的威胁等级进行分类标识，对不同安全等级的船舶进行有区别检查，从而减少其工作量，提高工作效率，避免警力浪费的情况出现。

从世界各国海岸警卫队伍的建设与探索来看，基本上都在有形与无形中遵循了“无增长改善”的一般规律，即在保持人员数量小幅变化的情况下，通过健全法律与政策调整、发展武器装备、组织人员素质培训等方式提高执法水平，并取得了一定成效。

三、现阶段我国海警力量建设出现的问题

在“无增长改善”视角下，完善立法、优化警务结构、提高执法人员素质、运用科技手段和社会协同管理等方式，可以提升警力与执法水平，但我国海警力量建设在这些方面仍有很大不足。

(一)相关立法缺失

亚里士多德曾说过，“法律就是秩序，有好的法律才会有好的秩序”。这句话充分强调了法律对于维护秩序的重要作用。2013年实施的海警机构改革，其依据是《国务院机构改革和职能转变方案》和《国家海洋局主要职责内设机构和人员编制规定》，对海警机构的设置以及职责权限等事项作了原则性规定，但这显然无法满足赋予海警队伍性质、执法依据以及法律权限等需要。长期缺失海警相关立法的情况导致中国海警队伍执法依据不足、执法权限不明、执法程序不规范等问题出现。

(二)机构职能体系设置不完善

2013年中国海警局进行组建，我国虽结束了“五龙闹海”的混乱局面，但仍存在诸多问题：一是执法部门不够精简化。虽然中国海警在名义上完成了原五支队伍的整合，组成了新的中国海警，但是在目前实际执法操作中仍然是“各扫门前雪”的状态，需要哪家执法单位，就派出哪家执法单位，没有显示出海警整合的优势，海警内部的结构优化、执法队伍的职能统一还远没有达到。二是现有的海上执法机关除了中国海警外，还有交通运输部海事局。但经过4年的实践后，整合后的中国海警在海上维权和执法中仍与海事部门存在机构职能交叉和政策出台部门不统一而导致执法困难的问题。

(三)海警队伍人员执法能力与观念有待改善

目前中国海警执法人员的执法能力和执法水平需要进一步加强，人员的执法素质需要进一步提高，执法人员需要具有很强的法律观念以及执法专业技能。此外海警队伍的教育培训没有形成一套完整的体系，这在警力源头导致中国海警维权和执法能力的不足。与此同时，海警队伍人员观念是需要尽快转变的，由于改革整合，其内部没有形成职业认同感，职业文化建设不足。由于改革是“五龙闹海”的队伍进行合并，原各部门的人员需要时间对新的中国海警的角色定位进行适应，如果不及时进行引导，这个漫长的过程将会严重制约海警力量的进一步发展。

(四)海警队伍装备建设需要完善

近些年，在我国周边海域维权与执法压力不断增加，处理海上争端、海上执法案件不断增多的背景下，海警队伍的装备水平已经有了显著的提高。但是在建设过程中，还是不可避免地出现了一些问题，例如装备型号不一、相互兼容性差的问题等。现阶段中国海警装备体系建设仍处在发展建设初期，缺乏统一高效的作战指挥系统，而国外的执法实践中已经有了建设作战指挥系统的先例，例如美国海岸警卫队就在“综合深水系统”建设项目中，把C4ISR电子信息系统作为提高美国海岸警卫队执法效能与应急反应能力的核心，以此来提高其执法能力。

(五)社会协同管理没有形成常态

取力于民进行社会管理是建国60多年来我国摸索出来的一条维护国家安全与社会治安的道路，警民协同在海警维权与执法活动中仍可以发挥重要作用。近些年我国在进行海上维权活动的过程中，中国渔民在提供情报、协作维权等方面发挥了重要作用。但海警队伍的警民协同并没有形成一个常态机制[4]，具有临时性、应急性等缺陷。由于没有健全的机制，部分渔民的海洋维权积极性没有被充分调动，这也在一定程度上限制了警民协同的效果。

四、“无增长改善”视角下提高海警力量建设水平的建议

通过完善立法和相关法律配套措施，制定符合实际的相关政策，精简机构、优化系统内部配置，提高人员综合素质，加大警力的科技投入等，可以有效完善警务工作，提高执法效能。下文将基于海警改革发展和执法工作实际需要，以“无增长改善”的具体内容为视角，提出几点有关海警力量建设的思考。

(一)完善海警相关立法

根据《中华人民共和国立法法》第8条有关规定，海警队伍的部分职能涉及到中国海洋主权事项、对公民人身自由的强制措施和处罚、财政、税收、海关或外贸基本制度等方面，因此应当制定一部相应的“中国海警法”[5]，明确海警队伍性质与其身份定位，同时对海警队伍的职能权限划分进行授权与规定，改变现阶段海警缺少基本法律的尴尬处境。

在程序法方面，现行海警队伍的执法依据有《中华人民共和国人民警察法》《中华人民共和国治安管理处罚法》《中华人民共和国渔业法》《中华人民共和国海关法》《中华人民共和国海洋环境保护法》等，但这些法律的内容对于处理海上案件的情形有些并不适用，并且缺乏操作性。相关程序法律规范则具有执法程序不平衡、法律规范不完整、政策规范不统一等弊端。基于以上情况，我国应根据原有法律法规和历史经验出台针对海警执法与维权方向的中国海警执法操作规范，内容包括规范海上治安、刑事案件、打击海上走私、偷渡、贩毒等海警执法任务的操作规程[6]，通过修订有关执法操作规范来解决原海警执法规范可操作性差、规范过时等问题。

(二)解决海警机构职能不协调问题

重组后的中国海警与原部门会有一定程度上的职能重叠，容易造成工作交叉或互相推诿的情况发生。据此，我国应学习借鉴国外经验，把中国海警建设成为海上唯一的综合执法机构，扩大海警队伍的相应职能权限，增强中国海警执行多样化任务的综合能力与水平，打造一支具有多任务执行能力、高效稳定的海上执法队伍。而在目前海警改革实践的现实状况下，应努力提升海警各部门之间的融合度，加强执法统一性，尽早结束名义上机构合并、实际执法中仍是改革前“各扫门前雪”的旧执法方式，早日形成新的“大海警”体制的执法模式。

(三)多方式综合提升海警队伍人员素质水平

为了提升海警队伍的执法能力与执法水平硬实力，应建立完善、系统的海警教育培训与用人机制。一是从海警教育培训角度，提供专业的海警业务教育与培训，如利用已经开设海警和海上执法方向的院校进行海上执法的教育培训，提升现有海警队伍人员执法能力与水平，促进执法专业化。二是从执法角度，针对目前海警队伍存在执法人员素质参差不齐的情况，为了短期提高执法的专业化水平，可以参考美国海岸警卫队的做法，为了应对法律咨询和其他法律职能工作任务，聘请专业的法律顾问或者委托律师。与此同时，可以引入、培养法律学位的入警人员以便对中国海警的专业执法队伍持续输送后备力量。

由于中国海警队伍整合时间较短，各机构人员对于新的中国海警缺乏认同意识，提高中国海警队伍的软实力就要通过各种方式提升海警队伍的职业认同感与归属感，建设富有中国特色的海警队伍文化。从海警队伍自身来说，加强对海警队伍人员的认同教育，培养中国海警的集体意识与荣誉感，所谓“内修于心，外化于行”，给精神“补钙”。从而提高工作质量。从外部环境来看，应加大对于中国海警的宣传力度，扩大中国海警在普通民众中的认知度，提高中国海警在社会中的认同度，这样也有助于提高海警队伍的社会地位，从而提升中国海警队伍人员的职业心态。

(四)全面提高海警装备建设与运用水平

海警装备建设包括海警舰艇、飞机、指挥系统、后勤供给系统等部分的建设。中国海警应着眼未来，做到：(1)全面稳固推进装备建设，通过不断协调统一海警舰艇型号，增强船艇之间的协同度，从而提高海警舰艇海上综合执法能力；(2)通过大力建设固定翼飞机、直升机以及无人机等方式推进海警航空装备体系建设，补齐中国海警航空力量短板；(3)通过增加陆地基建项目、提高海警后勤保障投入从而解决海警进行海上执法的后顾之忧。最终，建立海警系统内高效统筹舰艇、航空、后勤等方面的立体指挥系统和与之相配套的地理信息系统，合理减少指挥层次，提高数字化程度，从而实现海警队伍各部门、各执法装备、基层部队与指挥机关之间的密切联系和协作统一。

海警装备建设固然重要，但是对现有装备的应用水平，是决定海警部队战斗力强或弱的一个关键因素。中国周边海域情况复杂，在不同海域中国海警工作也有所侧重，因此在部署、运用海警装备时要考虑船艇是否会搁浅等地理因素的制约，考虑各海域工作对于海警装备的不同需求，以免造成好装备无用武之地的尴尬境地和不必要的资源浪费。

(五)形成固定长效的警民协同管理模式

取力于民是我国在实践中探索出的宝贵经验，借助社会和人民群众的力量可以在很大程度上缓解警务压力，在海警力量建设中也可以借鉴：一是构建畅通的情报收集与情报获取渠道。与涉海企业、渔民建立长期联络与合作机制，使海警队伍在部分执法工作上有能力做到“情报主导警务”，进而增强海警队伍出警的针对性和有效性。二是建设一支海警辅助队伍。以美国为例，美国海警辅助队的建设比较完备，其辅助队人员数量和现役人员数量相当，其辅助队可以很大程度分担现役人员的执法压力，我国可以进行效仿，建立一支性质类似“辅警”的中国海警辅助执法队，分担海警队伍的部分海上执法任务，减轻海警执法压力。

[1] 刀亚楠.中国海警制度的法律问题和对策研究[D].大连：大连海事大学，2014：8-9.

[2] 曹立伟.警力“无增长改善”途径探析[J].公安研究，2011(3)：87-92.

[3] 李培志.美国海岸警卫队[M].北京：社会科学文献出版社，2005：273-274.

[4] 王子黎.新时期海警部队海上执法面临的挑战及对策研究[J].科技资讯，2014(13)：215-216.

[5] 冯江峰.我国海警法律制度构建研究[J].中国水运，2015(12)：60-63.

[6] 李培志.我国海上综合执法存在的问题及对策[J].公安教育，2004，15(3)：31-35.