牧民生计困境与“小贷公司＋合作社”模式——基于内蒙古牧区的案例调查

雷 鹏 李彦岩 奚云霄

（中国人民大学农业与农村发展学院，北京 100872）

一、引言

为缓解“三农”和小微企业的融资困境，2008年银监会和央行发布《关于小额贷款公司试点的指导意见》，从而承认民间贷款机构的合法地位，这一举措促使小额贷款公司发展迅速。截至2014年第二季度末，全国小额贷款公司数量超过8000家，贷款余额达到8811亿元。然而，在经济下行趋势下，以“小额、分散”为原则的小额贷款公司出现经营状况下滑、风险增大、不良贷款率上升等局面，小额贷款公司的生存不容乐观。以安徽省小贷公司为例，2014年末不良贷款率上升到7.26%，一些个别小贷公司不良贷款占注册资本50%，进而引发“小贷公司”突围的危机感[1]。一些学者认为，自2012年以来出现信贷风险增大、股东回报率下降的小贷公司，主要是那些与银行竞争、做拼盘业务模式的公司，针对农户、小微企业等中低收入群体的小贷公司的经营业绩并不受经济形势影响。这一点可以从本文研究的Z公司得到例证，据Z公司官网公布的2017年9月业绩显示，业务覆盖274县，其中国家级、省级贫困县占比81%，有效客户391725人，贷款余额53亿余元，风险贷款率超过30天为0.98%。

尽管如此，Z公司如何在地广人稀、产业单一的贫困牧区开展小微信贷服务，较好地实现了信贷风险防范？本文在锡林郭勒盟正蓝旗Z小贷公司的业务区调研的基础上，试图探究面对牧民的生存困境，“小贷公司＋合作社”模式如何来化解此困境，以及在牧区合作社发展内部信用互助的可能性。

二、牧民生计困境分析

调研地锡林郭勒盟正蓝旗是元世祖忽必烈的称帝之所、元上都遗址，其县治上都镇于2012年被评为世界历史文化遗产。正蓝旗共9个行政单位，其中2个国营农场，县内户籍人口8万人，本地是典型草原区域，农牧业为其主导产业。一些学者对锡盟牧区的调研发现，牧民收入中，养殖收入占95%，工资性收入占4%，政府补贴等其他收入占1%[2]，尽管对该区的收入结构说法不一，但总体上都认为该区牧民收入的主要来源为畜牧业。7－8月为该地旅游黄金季节，而冬季漫长，例如供暖期为10月到第二年5月。合作社案例所在地SY苏木（乡），距县城100公里，来往班车1趟/天；下辖12个嘎查（村），总共约有2000牧户，5000余人；本地人均牧场300～600亩地不等；本地乡政府旁有一处农信社。

（一）牧民收入来源有限

1.草原牧业形态单一。家庭联产承包制在牧区推开后，牧区经营因长期陷入“超载—草原退化—载畜量下降—牧民收入降低—增加饲养量—再超载”的恶性循环圈，使得牧区单位产值降低，遭受到的自然风险概率增大，这也进一步恶化了牧民收入[3]。另外，中央政府于2002年底启动西部地区“退牧还草”工程，推行禁牧、休牧和划区轮牧制度，并于内蒙古“十三五”期间在牧区推行“稳羊增牛”政策。

2.牧业产业链面临无差异竞争。全国各地区畜产品及加工品的产地、质量不同，而在融入大市场后，都被换成了标准化面孔，遵循几乎完全同一的产业链并进行“无差异产业链”的竞争[4]。这种无差异市场不是竞质，而是竞量；不是竞优，而是竞劣。

3.旅游业季节性强。尽管有先天广阔的草原及世界文化遗产元上都遗址等自然、人文旅游要素，但受气候影响夏季短暂、冬季漫长，且冬季交通不便，因而当地旅游具有极强的季节性，旅游收入季节波动较大。比如一家星级旅馆，旅游旺季不少于200元的标准间，在冬季价格仅为80元。

4.务工经济乏力。牧民实施生态移民后，由于受语言、劳动技能、文化程度等因素影响，移民基本都从事赶牛、打短工、运输等技术含量比较低的职业。生活习俗的差异，以及牧民偏低的人力资本现状，制约了牧民外出务工的积极性。

（二）牧民支出具有刚性

1.牧区所有权制度性致贫。近60年来，伴随着一系列诸如定居、分畜、分草场、强制性休牧、禁牧等政策变迁，集中体现在“两权一制”的政策使得游牧已经消亡。草原上传统的低成本、季节性的天然牧业，逐渐被改造成现代化高成本常年性的资本性牧业。因而，牧民需要更多的现金购买草料，事实上，牧民从Z小额贷款公司贷款的主要用途在于购买冬储饲料，这是牧业中一笔较大开支。另外还有扩大再生产需求，比如舍饲圈养、购置车辆以及租种草场等[5]。一些学者推算，牧区上中下收入水平的牧户所占比例，从20世纪 80 年代的 3∶4∶3 转变为当前的 3∶3∶4，这一系列的转变被称为“制度性贫困”[6]。

2.生态移民的刚性开支。为遏制沙尘暴的影响，中央政府于2000年实施生态移民策略，且在城镇化发展战略驱动下，2001年开始逐步撤并苏木和嘎查的中小学，例如案例所在区域民族小学集中于县城及毗邻的共2个乡镇，而中学只设在县城，因而从小学开始，学生要接受寄宿制教育。尽管牧区从小学到高中，接受免费的义务教育，且给予免费的寄宿制，但为了孩子接受更好的教育，家人在城里租房甚至购房陪读，导致生活成本增加。据有关学者统计，锡林郭勒盟牧民选择租房或购房的中学生家庭占比16%，小学生占比37%；而转为城镇居民或在城市打工的，与孩子共同生活租房或买房，中学生家庭占比8%，小学生家庭占比32%[7]。两者合计选择租房和买房，小学生家庭占近70%，中学生家庭占24%。另外，地域广袤及交通不便促使私家车成为牧户的必备工具。

（三）正规金融服务满足需求有限

该县城有农信社、农行、邮储、村镇银行、保险公司等金融机构，除农信社能深入到乡镇，其余机构在乡镇布局网点少。据称，当地信用贷款额度一般在10万左右，而对于人均200亩草地的牧户，购买牲畜过冬的草料即需要10万左右。遇到自然气候变化冬牧草减少，则会使牧户资金缺口进一步加大。除此外，牧民的生活性支出也需要资金。然而，牧民的草场或者牲畜等资源，因缺乏抵押贷款法律保障及配套设施，无法作为抵押物进行贷款。但制度的缺口为非正规金融发展提供了空间。牧户以Z小贷公司的信贷作为补充，一方面支付18%左右的信贷利息，该利息远低于该地的高利贷；另一方面，牧场扩大再生产的风险收益高于Z小贷公司18%年利息成本。对于Z小贷公司，牧场资源特性及其所能获取的潜在收益，可以覆盖掉小额信贷风险，这些为Z小贷公司在牧区开展业务提供了基本保障。

三、“小贷公司＋合作社”案例及其分析

小贷公司借助自身的优势，指导牧区合作社的成立，并与此具有“在地化”属性的合作社纵向联结开展小额信贷业务，区别于Z小贷公司在其他地区的“小组联保”和“个人信贷”业务模式，该模式适应了牧区牧民的需求。

（一）基本情况

1.小贷公司组织情况。随着精准扶贫政策的推进，2013年9月内蒙古自治区政府与Z公司签订合作协议，成立“内蒙古Z农村小额贷款有限责任公司”（以下简称“内蒙古Z公司”），在自治区贫困旗县开展小微信贷服务。公司以分支机构为基本核算单位，分支机构拥有业绩的分配权和信贷业务的否决权，各分支机构由负责人、顾问、督导和信贷员组成，分支机构的负责人为总部委任，顾问为当地政府委派的部门干部兼任，提供业务指导等服务；分支督导由分支招聘，负责信贷风险和机构绩效，具体事务包括在信贷员（合作社内则称为中心主任）“家访”基础上，分支督导再次“家访”，并将客户信息直接上报Z小贷公司总部，由总部信贷部门查核征信等，3天左右实施放贷；信贷员则从本地招聘，负责具体信贷业务。

2016年“内蒙古Z公司”在正蓝旗成立营业部，由1名顾问、1名分支督导和数名信贷员组成。为增强扶贫效果，营业部试点推行合作社，且区域督导员也进驻该营业部推动模式发展。

2.模式的运作。2016年3月，经营业部指导，由数名发起人筹备的SY养殖专业合作社（简称“合作社”）发起成立并在工商部门注册。合作社设有社员代表大会、理事会和监事会，社员代表由全乡各村社员投票，每村产生2名社员代表，包括发起人在内的一共24名社员代表，经过社员代表大会选出理事会、监事会等，其中一位有威望的嘎查长被选为理事长。发起人中三人是嘎查长，一人是商贩，每名发起人出资10万；牧民入社需出100元/股的资格股。截至2016年12月底共有社员180余户，合作社内部设信用合作部，并聘用一名会计，负责入股、退股、财务等。按照合作社制定的章程，合作社的所有账务上交Z总公司管理。

收益分配方面，合作社信贷资金来自内蒙古Z公司和社员股金，其中内蒙古Z公司的资金占大部分，放贷产生的18%年利息收益的分配依资金来源而定。按照其公益扶贫的趋势，收益可能作如下分配，对于来自Z公司的资金，除去资金成本、Z公司总部的税费、后台的办公经费等，大约收益7%的留作合作社的运营开支、绩效分红以及按交易额返；对于来自合作社社员股金，内蒙古Z公司收取4.5%的服务管理费，剩余13.5%的收益由合作社内部支配。从而保证模式可持续运作。

信用风险防范方面，合作社的发起人（中心主任）承担信贷员角色，负责贷款前的信贷审核以及贷款后的监督和回收。贷款前审查，合作社的任何一位发起人对牧户贷款小组申请进行预审，社员贷款额度最高5万，3户联保的小组贷款额度可达15万；在贷款申请集中后的某一个时间点，如5号和15号，尽管如此，放贷时间点仍比较灵活，由分支督导入户确认后上报Z公司总部三审，其中分支督导的事权与绩效分离的措施有效地隔离风险。贷款中审核，借款户需要上交贷款额度20%（比例由合作社内部商定，随行情变化）的风险金，以降低流动性风险且培育牧民在合作社的储蓄意识，风险金会享有5.5%年利息；贷款由总公司下发至借款者账户。贷款后回收环节，由放款人按时提醒并负责回收，借款户将资金还给合作社，并由合作社将资金转入Z公司账户，对于逾期借款户进行罚息。

3.模式效果。截至2016年12月底，该营业部贷款合计1085.5万，而合作社贷款总额为933.5万，占比86%，贷款月息1.5分，期限半年，借款户可选择等额本息还款或一次性到期还款。本区牧民贷款主要用于购买牲畜过冬草料，贷款主要集中在11－12月两月（见表1），且这两月占全部贷款额度的59.2%。而在县城，分支信贷员直接从事信贷服务，且贷款额度的分布集中度不明显。从表1中两业务区比较可知，合作社满足了偏远地区牧民分散小额贷款需求，且将该模式与Z公司在同类地区的其他业务模式诸如五户小组联保模式比较，可以发现合作社在不到一年的时间里业务量已达到如此大的规模，更加凸显了该模式的优势。

（二）案例分析

1.小贷公司的资源禀赋。公司的资源可分为资金资源、技术资源和政府资源[8]。本文将其简化为公司资金来源、防风险技术支撑以及政策支持。

资金来源方面，小贷公司按照政策要求，不能吸收公众存款，资金以自有资金为主，融资限定两家银行之内融资且不能超过自有资金的50%。然而，源于中国扶贫办的Z总公司，截至2016年底，已在全国设立205家分支机构，有效客户近40万人，被誉为国内最大的公益性小额信贷机构。政府部门的信用背书和影响力，使得它先后获得国家开发银行、中国农业银行和北京银行等机构的批发贷款以及资产证券化等方式融资。

防风险技术支撑方面，Z总公司加入到中国人民银行的征信系统，且在技术上实现了手机终端使用和非现金交易推广，例如信贷员在现场能完成所有信息的采集与上传，且通过银联合作推进代付代扣功能。

政策支持方面，在“精准扶贫”政策导向中，内蒙古自治区积极鼓励金融服务机构增加农村牧区贫困地区服务网点，推动农村牧区金融产品和服务方式创新。其中举措之一就是引进Z公司参与到牧区扶贫业务中并与之深度合作，以期到2017年自治区成立70周年之际，Z公司营业部实现贫困旗县全部覆盖。在该政策背景下，内蒙古Z小贷公司可在自治区范围内办理业务，减少在各市（盟）办理相关手续事宜的成本。实际上，2017年内蒙Z公司的模式作为治理农村区域高利贷方式被区政府予以推广。

2.纵向联合可持续性。尽管纵向联合有资金支持、风险防控等优势，但最大的挑战在于合作社内部融资后，从自身利益考虑，退出纵向联结。内蒙古Z公司在牧区培育合作社的创新，不仅在于降低交易成本，而且可以通过合作社内部融资降低外部融资成本，进一步降低小额信贷利息，增加牧民收入。然而，该合作社内部融资存在以下挑战。

其一，牧民对合作社的信任关系仍待验证。有政府信用背书的内蒙古Z公司，深入牧区开展融资业务，仍然需要面对信用难题。合作社财务尽管由Z公司管理，且合作社由本地能人发起，但合作社运作近一年，除收取的借款户20%左右信贷风险金外，来源于社员的融资较少。当前牧民对合作社的信任程度偏低，小贷公司和SY合作社如何做到取信于牧民实现信用增级是一个长期的过程。

表1 内蒙古Z公司正蓝旗营业部信贷情况 单位：万元

其二，牧区的产业单一而形成的资金需求同构，容易造成内部融资资金链断裂。长远看，虽然合作社有牧民社员的存储股金，但牧民借贷需求都集中在11、12月购置越冬草料，集中资金需求易导致内部资金流动性短缺。在干旱年份，这一资金需要会进一步扩大进而引发风险。因而，在合作社没有建立起“同业拆借”联盟前，合作社难以脱开外部资金而形成内部资金的循环。

四、经验启示与建议

（一）经验启示

Z小贷公司以合作社为切入点进入牧区，弥补了牧民资金需求的不足，较好地缓解了牧民的生产生活困境，且对合作社的资金进行管理，符合合作社不设资金池的政策要求。除此外，这一模式有如下借鉴意义。

1.克服外部主体面对分散牧户的交易费用过高难题。内蒙古Z公司作为外部主体，进入到地广人稀且居住分散的牧区，需要宣传业务、寻找贷款对象筛选优质客户。Z公司采用的传统方法是借用本地拥有一定社会关系网络的信贷员，但农户小而散的需求使得单笔贷款成本较高，这一方法应用在牧区，其交易成本更高，例如，在牧区进行贷前调查，可能要去百公里开外的地方进行。案例中的创新方式，在于培育牧区的合作组织，通过发起人社会关系网络，减少放贷对象的信息不对称。同时，交易成本的降低有利于降低放贷成本，给借款户带去实惠。

2.合作社成立需克服组织成本、专有性资源难题。合作组织的建立需支付组织成本，诸如办公地点、硬件设施、申请筹建、关系支出和机会成本，而信贷业务还需要承担风险的初期投入，若发起人所获收益不足以支付成本，合作便难以形成。不仅如此，信用互助业务开展，还依赖于发起人的企业家才能等专有性资源，内蒙古Z公司通过激励或培育人才方式来支付前期成本，通过指导合作社成立来缓解组织门槛过高难题[9]。

（二）建议

1.持续改善牧民生计。对于制度性困境，需要根据内蒙古自然资源和生态实际的差异，在适宜的地区可以回归传统移动放牧的生产组织形式，可以游牧或者有条件的游牧保持草原放牧的“流动性”，缓解草原的压力。在牧业经营上，要努力跳出市场化经营理念，反思牧业经营的现代化问题，努力创造并引导新的文化理念、健康的消费时尚，在保证畜牧产品“质优”的基础上，与其他地区畜产品进行差异化竞争。积极寻求政策的扶持，积极呼吁、推动畜产品建立自给自足体系和地区性交换体系[4]。

2.推进合作社规范发展。合作社发展中要加强制度建设，完善社员大会制度，建立合理的收益分配，做好按交易返还，实现收益共享明确规定成员的退出机制，从而提高社员参与合作社的积极性；通过信用合作，促进牧民“再组织”，形成生产合作社、饲养协会等。

[1]植凤寅.小贷公司突围[J].中国金融，2016，（13）：92－95.

[2]李鹏，杨婷婷，石红霄，等.内蒙古自治区牧民收支情况分析——以锡林郭勒盟镶黄旗为例[J].安徽农业科学，2012，40（26）：13141－13143.

[3]赵玉田.草原法律法规及相关政策实施效果评价[J].中国畜牧业，2009，（12）：10－12.

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[9]朱乾宇，罗兴，马九杰.组织成本、专有性资源与农村资金互助社发起人控制[J].中国农村经济，2015，（12）：49－62.