源于实践的中国特色医保理论创新成果——读王东进著《中国医保》文集有感（下）

作者的《源于实践的中国特色医保理论创新成果

——读王东进著《中国医保》文集有感（上）》已刊于2018年第11期

基于立足实际、立足实践、立足实效、立足创新这一中国特色医保理论的主题主线，《中国医保》汇集了作者在改革实践中总结提炼的一系列颇具中国特色的基本经验，彰显理论创新的系统性。

1 坚守“三基”是建立更加公平可持续全民医保的根本之道

坚持基本（社会）医疗保险的基本原理、基本方针、基本制度“三基”定力，是作者基于基本国情这个最大实际，在20多年医保改革发展实践中执著研究国内国际社会保险发展规律形成的鲜明理念。基本原理是指依据社会保险发展的客观规律形成的基本理论，基本方针和基本制度是指依据基本原理而制定的大政方针和法律法规。坚守“三基”是贯穿《中国医保》全书的一条主线和核心内容。因为违背“三基”的现象严重存在，迷思和困惑丛生，作者为正本清源、拨乱反正、捍卫“三基”所付出的心血最多，给力更大，这方面的论述所占分量最重，撰写的专论最多，如《社保与商保：混淆不得 错位不得》《急需雪中送炭 且慢锦上添花——重特大疾病保障和救助机制的性质与功用》《研究透彻 远离困惑》《“两定”不可废 协议须完善》《坚持基本方针不动摇》《等闲识得“不等式” 推进医保更自觉》《坚守与创新：中国医保成长之基成功之道》等。

作者之所以对坚守“三基”情有独钟、笃进不怠，他的解释是，守住初心，就应该坚守“三基”，守住初心就是守住人生的坐标，坚守“三基”就是坚守医保改革的方向和道路，坚定不移贯彻落实中央的决策部署。况且，“三基”并非“高大上”的理论，而是基本理论常识，应该得到普及，不能让它成为“稀缺资源”。这一初衷在作者的专论《将认知聚焦常识 让制度回归本位》中有透辟的论述，在本书的“代序”中明确指出：要少一些“高大上”，多一些基本常识；要少搞一些“延伸、放大”，让制度充分发挥本位功能。切忌将基本制度异化成什么都往里装的“口袋制度”。那样是背不动、行不远的。这是其一。

其二，“真理一旦出现，就要为寻求承认而斗争”（黑格尔）。作者看准了坚守“三基”是中国医保的成功之道、成长之基，为寻求承认和共识，一直抓住不放，并将其作为正本清源的理论依据和武器，体现了一往无前的理论勇气、善察大势的政治敏感性和善于作为的睿智。医保经办系统和其他系统的粉丝读者说，从《中国医保》的每一篇文章中都能品味出“三基”的内涵，领悟到“三基”的启迪，感受到“三基”的真谛，“三基”真成了我们的基本常识。

2 “保障绩效”是检验和评估医改医保的第一标准

基于重实际、重实践、重实效、重创新这一改革之基的考量，《中国医保》特别强调“保障绩效”这一鲜有他论的概念，并在2011年撰写的《把提升保障绩效放到更加突出的位置》等专论中，对什么是保障绩效、为什么要把保障绩效作为评估医改的第一标准，提升保障绩效的路径、着力点等，作了全面系统、开创性阐述。提出“所谓保障绩效，就是人民获得基本医疗保障的实际效果、切身感受。

所谓保障绩效好，最主要的就是民众获得了性价比较好（或较高、较优）的基本医疗保障服务”，强调“让民众获得较好的基本医疗保障服务，即有较好的保障绩效，让他们得到更多的实惠，是深化医药卫生体制改革，加快推进基本医疗保障制度建设，包括加大政府财政投入在内的全部工作的基本出发点和落脚点”“把提高医疗保障绩效放到更加突出的位置，更加注重医疗保障绩效的提升，应该成为深化医药卫生体制改革，特别是医疗保障制度建设的主要任务和永恒主题”，指出“对民众提供的基本医疗保障的实际效果（即保障绩效），则是评估医改的金标准（或第一标准），这是‘实践是检验真理的唯一标准’这一著名论断在评鉴医药卫生体制改革中的具体体现”。

如今，“绩效论”已成为立足实际、立足实践、立足实效、立足创新这一主题主线的深层次拓展和具体运用，成为医保系统的共识和医保基金使用效率效益评估的标准。这是作者多年来坚持深入实际、开展求真务实的深度研究，在实践中提炼的又一重大理论成果。

3 全面系统地推进医保基金收支制度改革是基本医保制度实现公平可持续的核心环节

在医保改革20多年的实践中，《中国医保》总结和提炼了一系列关于医保收支制度改革的基本经验，体现了守正与创新相统一的改革发展理念。

这些基本经验的主要内容包括：主张全面系统地推进医保收支制度改革，强调在总额预算管理基础上，多种支付方式综合运用，反对轻收重支；主张按照“以收定支、收支平衡、略有结余”的基金管理原则办事，强调这是医保制度的“生命线”“安全线”，也是“高压线”；主张把医保支付作为一个包括支付原则、范围、标准和结算办法等在内的制度体系来对待，完整系统地推进医疗保险支付制度改革；主张基本医保的起付线、自付比例、封顶线是一个相互密切联系的整体，共同发挥社会医疗保险“保基本”的功能，必须科学设置相关标准，不可任意提高或压低甚至取消其中任何一项；主张理性认识医保支付在医保制度运行和基金管理中的“总闸门”“牛鼻子”“总杠杆”方面的重要性，反对片面夸大其作用，进而抹黑支付制度改革的成果；主张医保支付改革的重点由医疗服务的一般性购买转变为以质量价值为中心的战略性购买，即价值购买；主张医保购买服务、医保支付制度改革的核心要义是不断进行购买方式、支付机制的创新，而且应该将这一创新视为永恒的主题贯穿医保制度改革发展全过程；主张“这招那招，医保购买、支付改革创新能够‘挖出真金白银’、降低购买成本、提高基金使用效率才是好招”，等等。这些基本经验和主张， 都以其科学性发挥着正确引领改革导向的作用。

作者总结的上述基本经验和主张见诸于收入《中国医保》的多篇文章中，如《完整系统地推进医疗保险支付制度改革》《统筹与分担：最基础最关键的机制》《评说医保支付 进言机制创新》《理性应对药品价格改革 科学制定医保支付标准》《切莫夸大医保支付的杠杆作用》《进一步深化医保支付改革的再认识——兼议国家医保药品目录准入谈判的启示》《医保购买服务是中心环节 支付机制创新是核心要义——刍议医保的战略购买与购买战略》等。

4 “稳中求进”是医保改革发展的总基调和方法论

稳中求进作为一种理念，体现在《中国医保》的许多篇章中。例如，面对药价改革，作者于2014年撰写了专论，题目就是《药价改革切勿视之易举措急》。文中明确提出，正因为一些同志把药价改革看得太简单、太容易了，便出现了“举措急”，也就是操切从事，求成过急。一方急着“放”，另一方急着“接”。对于这样一件事关医改全局、事关百姓利益、牵一发而动全身的深层次改革，正确的态度应该是高度重视、深度研究、妥为筹谋、稳步推进，真正做到蹄疾而步稳，循序渐进，稳中求进。

2015年5月，作者在近年调研评估的基础上，撰写了一篇关于建立长期照护保险制度的文章，题目是《从完善社会保障体系的战略高度考量构建长期照护保险制度》，发表在《中国医疗保险》杂志第6期上。文中提出：“完善社会保障体系是一项浩繁的社会系统工程，是一篇大文章。情况错综复杂，工作千头万绪，需要妥为筹谋、周密规划、有序实施，稳步推进”。在论及长期照护保险制度的构建方式时，明确提出“在我国构建长护制度既必要，也可行，但这毕竟是一个新生事物，也是一项复杂的制度安排和系统工程。既要高度重视，又要谨慎行事，切不可视之易、举措急，那样会欲速则不达，甚至可能会把好事办砸”。

2016年10月，谈到建立分级诊疗制度时，作者提出，凡是体现客观规律的制度建设都是一个渐进发展、逐步成长的过程。对分级诊疗制度建设既要高度重视，统筹谋划，从体制机制和政策措施上综合考量，精准施策，形成政策合力和良性氛围，又要从基础、基层、基本面做起，分步实施，循序渐进，持之以恒，才能久久为功。切不可视之易、举措急，否则欲速则不达。这段论述摘自于同年第10期的《中国医疗保险》杂志。

不难看出，上述观点有一个共同点，即同曲同工，都是强调“切不可视之易，举措急，否则欲速则不达”，体现了稳中求进是作者一贯坚持的理念。

党的十九大作出我国社会主要矛盾转变、中国特色社会主义进入了新时代的科学判断。作者在《深刻认识深入研究深度解决主要矛盾 全面建成新时代中国特色医疗保障体系》（发表于2018年《中国医疗保险》杂志第1期、第2期）一文中提出：遵循稳中求进的工作总基调和问题导向原则，以人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题入手和一件事情接着一件事情办、一年接着一年干的工作要求，新时代医保研究要着力在如下一些课题上，拿出富有见地、具有价值的研究成果和对策建议（建议的内容略）。在论及解决主要矛盾要统筹兼顾全面协调推进时强调：“坚持稳中求进的总基调和方法论，把问题导向和目标要求有机结合起来，从‘三最问题’入手，把补短板、建机制、兜底线、织密网统一起来，一件事情接着一件事情办，一年接着一年干，切不可心浮气躁、操切从事，搞大呼隆一类的‘形象工程’‘献礼工程’”。将坚持稳中求进的经济社会发展总基调和方法论，作为医保改革发展的总基调和方法论，是医疗保障水平与经济发展水平相适应的基本原则使然，也是20年医保改革发展实践的写照，十分得体和贴切。

5 “统筹协调和综合施策”是医保改革系统性的必然要求

统筹协调和综合施策是贯穿《中国医保》全书的突出理念。国务院1998年44号文件发布后，作者在1999年10月28日举办的劳动保障厅局长培训班上作了题为《建设有中国特色的城镇职工基本医疗保险制度》的讲话。提出要正确处理好医保改革与改革发展稳定大局的关系、与社会保险体系建设的关系、与医改的关系、与管理的关系、建立新制度与新老政策衔接的关系、新制度新机制的建立与扩大覆盖面的关系、基本医保与多层次保障体系的关系、医保制度改革与理顺医保管理体制的关系等八个关系，这就是统筹协调和综合施策的具体体现。

在2000年8月22日全国医疗保险制度改革市长研讨班上，作者在《坚持原则 因地制宜 积极推进医疗保险制度改革》的讲话中强调，推进医疗保险制度改革的工作方法，就是抓住重点，统筹兼顾，梯次推进。抓住重点，一是抓重点环节，二是抓重点地区，三是抓重点难点的突破。统筹兼顾，就是不能想一出是一出，一是在政策制定中要统筹兼顾，二是在管理上要统筹兼顾，三是工作摆布上更要统筹兼顾。梯次推进，就是要把握好改革的步骤，工作的节奏，一环扣一环。

2004年9月23日，作者在医疗保险改革经验交流会上，作了题为《以人为本 继往开来 把医疗保险制度改革推向前进》的讲话。谈到医保改革发展方向时，强调要以统筹协调为原则，全面、协调、整体推进医疗保险各项工作，并接着提出医保改革与经济社会发展要协调、基本保险与补充保险要协调、行政管理与业务经办要协调、扩大覆盖范围与提高管理服务能力要协调等一系列需要协调的关系，强调只有全面协调、整体推进，才能最大限度地发挥改革、政策、机制的聚合效应。

上述论及的抓重点环节、一环扣一环的观点，全面协调、整体推进的改革观点，等等，与作者在20年后的今天所强调的“一定要牢牢抓住关键环节，统筹协调和综合施策。坚持问题导向与目标导向相统一，‘补短板’与‘建机制’相一致，改革办法与法治思维相结合，才能增强改革的系统性、协调性和长效性，切忌零打碎敲、东一榔头西一棒子的做法”（见《中国医保》“代序”）等论述完全契合。可见，统筹协调和综合施策，是作者的一贯思想，是统筹协调和综合施策这一科学方法贯穿于全书的理念基础。

6 “于法周延、于事简便”是医保制度成熟定型的总原则

作者强调，要把功夫用在机制创新、管理创新上，而不是也不能用在出台“叠床架屋”式的政策上，更不能将出台“叠床架屋”式的政策视为“健全完善”；要按质与量相统一的规则、标准和程序办事，用制度规则和法律规范对医保制度进行规治，使其改革“中规中矩”，即按照事物发展的客观规律和国家法律法规行事，而不是也不能搞违背规律的所谓“跨越式”的“健康保险”“免费医疗”之类的“发展”。

“于法周延、于事简便”并非工作方法问题，作者是从全民医保制度成熟定型和解决不平衡不充分发展的主要矛盾的站位上来看待的。在《深刻认识深入研究深度解决主要矛盾 全面建成新时代中国特色医疗保障体系》一文中，作者提出，在深入研究医保改革发展中产生的不平衡不充分矛盾的过程中，应特别着力研究“整合规治城乡居民医保、规范健全筹资机制等相关基础性制度要素和运行规则与完善城乡居民医保制度、建成统一的、权责清晰的医保制度的关系”“统一医保管理体制与建立全国统一的社会保险公共服务平台的关系”等八个方面的重大关系。并且进一步提出，为解决主要矛盾，要在十个课题上拿出具有价值的研究成果。

首先就是“规治完善统一的城乡居民医保制度，形成科学合理、统一规范的制度要素、运行规则和运行机制，切实增强制度的统一性、公平性和可持续性”。

其次就是“完善（匡正）大病保险，使其回归社保制度本位，真正成为重特大疾病保障救助制度，对罹患重特大疾病者和发生灾难性卫生支出家庭施以援手，雪中送炭，精准助力”。

作者强调，全面建成新时代中国特色医疗保障体系，“既要有改革创新的锐气，更要有建设者必备的一丝不苟的工匠精神和整体思维、底线思维、规则意识、标准意识和程序意识，要善于将好的改革思路、指导性意见转化为科学的、可操作的、可考核的规范、标准和程序。将凭主观感觉办事，转变为按规则、标准和程序办事。只有这样，我们所建成的中国特色医疗保障体系才会是成熟的、定型的、可靠的、可持续发展的”。

作者的上述观点是一以贯之的。在《进一步深化医保支付改革的再认识——兼议国家医保药品目录准入谈判的启示》《既是基础性建设 又是战略性工程——且说完善统一的城乡居民基本医疗保险制度》等多篇文章中均有论述。如同坚持从国情出发、坚守“三基”等改革的基本原则一样，是本书的主线之一。

7 “制度性功能和基础性作用”是对全民医保在健康中国战略中的地位和作用的精准定位

把发挥全民医保的制度性功能和基础性作用与人民健康紧密联系起来，并视为一个有机的科学体系，是贯穿《中国医保》全书的鲜明理念和主张。早在2007年3月，作者在《关于城镇居民医疗保险制度的思考》一文就提出“没有健康何谈小康”的观点，指出“随着经济社会的发展，科学技术的进步，人们的健康观念在不断更新，对健康的需求在不断增长，对医疗保险制度建设也有了新的要求。正所谓‘没有健康何谈小康’‘没有健康何谈和谐’”。

2016年8月19日，习近平总书记在全国卫生和健康大会发表重要讲话和26日《“健康中国2030”规划纲要》发布后，作者怀着满腔热忱，挥笔疾书，连续发表了《全民医保在健康中国战略中的制度性功能和基础性作用》《完善全民医保促进全民健康》《保障全民健康应该着力抓重点攻难点——兼析所谓大健康保险与大健康机构》等多篇专论。

这些专论明确提出，“要从国家战略和全民健康的新视角、新高度审视全民医保，以全民健康为中心的新理念统领全民医保，以全方位全周期保障人民健康的新境界研究全民医保，以健康中国的国家战略的新格局谋划全民医保，把以人为本、健康至上，一切为了人民健康，赫然写在全民医保的旗帜上，融汇到全民医保的所有政策举措和全部工作中”。

这些专论指出，“全民医保是实施健康中国国家战略的重要制度安排和基本保障，并已经在促进全民健康中发挥着重要作用”，系统分析了全民医保在推进健康中国战略实施中应从哪些方面展示新作为和新贡献，提出“全民医保要在健康中国战略的实施中作出新贡献，并非靠一己之力的孤军奋战，真心实意的三医联动、全面提升全民医保的治理能力、加快全民医保的法制建设、医保经办管理和研究者从专注于疾病保险转变为健康中国的践行者和全民健康的促进者，等等，都是全民医保发挥制度性功能和基础性作用的不可或缺的要件”。概言之，这些专论为全民医保在实施健康中国战略中发挥制度性功能和基础性作用赋予了宏阔的视野，指明了可行的路径，堪称基本医保的理论升华与创新。

8 理性推进“三医联动”是深化医改和医保改革发展的重大方略

“三医联动”的方略贯穿全书即医保制度改革发展20年的全过程。早在1998年11月，作者在《我国职工医疗保险制度改革》一文中谈到改革的基本思路时，就将“医疗服务要进行配套改革”作为基本思路之一，明确提出，“基本医疗保障制度的建立，离不开医疗服务的配套改革”。之后，随着医改的深化和基本医保制度改革发展，适时撰写了多篇专论，如《实践“三个代表” 坚持“三改并举” 扎实推进城镇职工医疗保险制度改革》《只有坚持三医配套联动 才能实现医药卫生体制改革总体目标》《三医联动是深化医改的不二方略》等。

这些文章的主要观点：三医联动不是一般的工作方法问题，而是关涉中国医改能否取得成功的决定性问题，是深化医改的不二方略，既是三医你中有我我中有你、唇齿相依这一特殊属性的本质反映，又是改革必须注重整体性、系统性、协同性的生动体现；三个领域不能各自为政，各行其是，不能“单打独斗”“孤军深入”，更不能以“此医”的改革举措给“彼医”的改革设置障碍，削减甚至抵消医改的整体效应；要理性推进三医联动，即三医都要围绕促进和保障人民健康这个目标，合力推进改革，同步推进改革，配套推进改革；三医既要有统一的意志、统一的目标、统一的行动，又要尊重三医各自的特殊规律、业务范围、法定职能和工作方式，不能有任何形式的“一医独尊”“一医独大”和“三医合一”等念头和倾向。

尽管三医联动的现实一直不尽如人意，但作者的上述观点和主张一直未变。

9 城乡居民医保整合是实现制度公平可持续的内在要求

我国的全民医保是通过分别建立职工医保、新型农村合作医疗、城镇居民基本医保形成的。三个项目分建，有其历史必然性，从根本上说，也是从当时大农村、小城镇，城乡经济发展极不平衡的基本国情出发作出的必然选择，并且在启动实施中显示了快速实现全民覆盖的作用。

但是，随着我国经济社会统筹协调科学发展观的贯彻落实和建设“四更”医保制度的要求，城乡居民医保制度分建和由此导致的管理体制分离、经办资源分散等“三分格局”的弊端也日益突显，整合城乡居民医保势在必行。

为尽快推进整合，中国医疗保险研究会2007年甫一成立，就把城乡居民医保统筹作为一个重要课题进行研究。身为会长的作者，带头深入先行探索整合地区和未整合地区作了大量深入细致的调研，摸清了“三分格局”造成的“三个不利于”（不利于体现城乡公平、不利于人力资源流动、不利于医保制度可持续发展）和“三重复一浪费”（即城乡居民重复参保和享受待遇、财政重复补助、经办资源重复建设所导致的社会保险资源的严重浪费）。在调研的基础上，作者撰写了多篇专论和报告，如2010年撰写的《切实加快医疗保险城乡统筹的步伐》、2013年撰写的《广东之路：基本医保城乡统筹的经验值得重视》等，呼吁和建言城乡居民医保整合。主要观点和主张是：实施城乡居民医保整合的法律基础、政治基础、制度基础和工作基础已经具备，整合的时机和条件业已成熟，既是一项战略任务，又是当务之急；能不能实现城乡居民医保整合，并不取决于地区经济发展水平和财政能力，而是取决于决策层的政治决心和政治责任；早整合早主动，早整合早受益，越晚越被动，越晚造成的浪费越大，且容易形成路径依赖，会加大整合的难度；只有整合，才能克服“三分格局”造成的“三个不利于”“三重复一浪费”的弊端，医保制度公平性和可持续性方面的成效必然倍增；建议国务院出台文件，统一部署城乡居民医保整合，并由社会保障主管部门统一管理城乡居民医保，等等。

从调研中得来的真材实情最具说服力。作者的上述观点和主张在媒体发表后，引起共鸣，增进了共识。许多专家学者在论及城乡居民医保整合的必要性和紧迫性时，无不引用“三分格局”导致的“三个不利于”和“三重复一浪费”来增强说服力。“早整合早受益”也成为专家学者们纵论整合之道的关键词。尽管整合城乡居民医保的难度最大，但还是有不少地区冲破阻力，在国家尚无专项部署的情况下，以敢于担当的勇气和善于作为的科学精神，毅然实施了整合，如广东、山东等9个省份和浙江、四川的所有统筹地区，以及其他省份的众多统筹地区。

10 “管理体制必须适应制度模式”和医疗保险“第三方机制”是医保制度统一性和公平可持续的体制机制保障

管理体制必须适应制度模式和医疗保险第三方机制，是国际社会医疗保险制度的通行做法，亦属基本常识。但是，在我国却出现了“一手托两家”之类的怪现象，严重干扰了城乡居民医保整合改革的推进。为此，作者“旗帜鲜明地主张在理顺管理体制的前提下整合城乡居民医保，阐明根据管理体制必须适应制度模式的原则和国际通行做法，由社会保障部门统一管理医疗保险的合理性与合法性，以‘一统’促‘六统’的必然性和可行性”。

作者的上述观点和主张在已经收入《中国医保》的文章中均有明确表述。如《管理体制回避不得也回避不了——关于整合城乡居民医保制度的深度思考》《鉴析医改若干举措的行止得失》等。这些文章发表后产生了正向的实践效应。突出表现是，国家关于整合的文件下发后，在没有明确管理体制的情况下，22个省份主动选择将管理体制整合到社会保险主管部门。这一结果的决定因素就在于，社会保险部门主管医疗保险是管理体制必须适应制度模式这一原则的必然要求，是社会医疗保险“第三方机制”的必然要求，是我国社会保险法规定的法定职能。更值得充分肯定的是，在今年3月的机构改革中，设立了国家医疗保障局，没有选择“一手托两家”，这是对管理体制必须适应制度模式和医疗保险“第三方机制”这一国际通则的认可和肯定，必将对建设“四更”医保和全面建成中国特色医疗保障体系产生巨大促进作用。

11 坚持重特大疾病保障和救助制度的本质内涵和功能定位，主张精准施策，助力精准扶贫脱贫

党的十八大和十八届三中全会《决定》均明确提出建立重特大疾病保障和救助制度，但在实践中却发生了偏离十八大精神的问题，即通过所谓“延伸、放大基本医疗保险的效用”取代重特大疾病保障和救助制度。“放大”的结果是重特大疾病保障和救助制度变成了基本医疗保险的人人有份的“二次报销”，没有起到精准施策、为化解重特大疾病患者家庭的“灾难性卫生支出”这一经济风险的作用，“延伸”的结果是社保与商保相混淆，极易导致“两保”两败俱伤。

为正本清源，捍卫十八大精神，作者撰写了多篇专论，收入《中国医保》的有《社保与商保：混淆不得 错位不得》《急需雪中送炭 且慢锦上添花——重特大疾病保障和救助机制的性质与功用》《我们应该向太仓学些什么》《廓清雾霾天地宽——重特大疾病保障问题的调研与辨析》等。这些文章所彰显的鲜明特点或主张是：十八大确定的“重特大疾病保障和救助制度”是符合中国实际和社会保险基本原则、基本方针的科学概念，应深刻领会其本质内涵，准确把握其功能定位；重特大疾病保障和救助制度是一项补充保险，应建立单独的、符合自身特点的筹资机制；重特大疾病保障化解的是经济风险，不是疾病病种，不能按病种来界定或划分；精准施策，通过科学程序，为真正发生灾难性卫生支出的重特大疾病患者雪中送炭，不搞锦上添花的“二次报销”，实现“大众”帮助极少数重特大疾病患者这一“小众”的制度建设初衷，助力精准扶贫脱贫；社保与商保，性质不同，二者的关系不可混淆或错位，由谁来经办，不搞行政指令，要让参保群众用脚选择，等等。人们有理由相信，随着时间的推移和历史的发展，这些观点和主张将愈发显示其科学性。

12 建设法治医保是实现“四更”医保的根本保障

早在1998年11月9日，作者在原劳动保障部医疗保险司全体干部会上讲话提出，在社会主义市场经济的新形势下，社会保障制度的建立和完善，不能只靠行政手段，必须运用法律手段，依法行政。健全医保法制，建设法治医保，亦是贯穿全书的思想。主要观点：要把改革举措和法治思维有机结合起来；加强政府医保职能，本质上就是根据法律授权，在法律规定的范围内依法管理，依法施保，依法治保；法治医保是使医保制度成熟定型和保障人民群众获得更加公平可靠可持续医疗保障的根本保障（见《切实加强政府医保职能的重大举措 更好保障人民健康福祉的时代变革——对组建国家医疗保障局的认知所及》）；要坚决革除无视法律规定和法定职能、有权就任性和唯权是从的陋习和积弊；要根据实践中出现的新情况、新问题，及时修订社会保险法的相关规定，将过于原则的条款具体化，将过多的授权收归最高立法机关，以维护和强化法律的尊严和权威；要抓紧研究制定基本医疗保险条例，真正做到有法可依，依法参保、依法施保、依法治保（见《城乡居民医保制度从整合到规治》）。

13 “三分政策，七分管理”是医保改革发展的关键因素

读《中国医保》，发现“三分政策，七分管理”的提法最早见诸于1998年12月28日在全国医疗保险领导干部培训班上的讲话，题目是《准确把握决定精神精心组织实施积极稳妥地推进职工医疗保险制度改革》。作者强调，医疗保险制度改革在很大程度上是一个组织实施的问题。医疗保险制度改革的方案固然重要，但组织实施更艰巨、更重要，可以说是“三分方案，七分管理”，而且管理是全方位、全过程的，核心是基金管理。1999年6月15日，作者在全国医疗保险重点联系城市工作会议上强调，“我过去讲过，医疗保险是三分方案、七分管理，科学管理是医疗保险制度健康运行的前提条件”（见《坚定信心 迎难而上 积极稳妥地做好医疗保险制度改革的各项工作》）；同年10月28日，作者在劳动保障厅局长培训班上的讲话再次强调，“医疗保险是三分方案，七分管理”（见《建设有中国特色的城镇职工基本医疗保险制度》）。2000年8月22日，作者在全国医疗保险制度市长研讨班上的讲话指出：“医疗保险能否稳健运行，在一定意义上取决于管理，可以讲‘三分政策、七分管理’。”（见《坚持原则 因地制宜 积极推进医疗保险制度改革》）这里讲的“三分政策”与以前一直强调的“三分方案”是一致的，当时从中央到各地，医保改革“方案”的主要内容是制定出台政策。

2004年9月23日，“两江”试点十周年之际。作者在医疗保险改革经验交流会上作了题为《以人为本继往开来 把医疗保险制度改革不断推向前进》的讲话，将“探索规律，创新机制，建立健全科学高效的管理机制和管理服务体系”作为十年改革的基本经验之一，将形成了“三分政策，七分管理”的基本医疗保险理念视为具有中国特色的医疗保险理论观点，强调“医保改革成败关键在管理，管理是永恒的主题”。

20多年来，作者在关于医保的讲话和文章中，“三分政策、七分管理”成为高频词。正如作者在2017年5月撰写的《全面系统研究创新医保管理》专论中所指出的，我国对于医疗保险管理极端重要性的认识，可以用“见事早、认知深、践行笃”来概括。早在上世纪九十年代后期，我国职工医保制度实施之初，就明确提出，医疗保险的“出路在改革，根本在制度，关键在管理”的命题，并形象而鲜明地提出医疗保险的一个重大特征是“三分政策、七分管理”。并写道：20多年来，对于医保管理的改革、完善、研究和强调，可以说是年年讲、经常抓，从来没有放松过，更没有间断过，“践行”不可谓不“笃”。在这篇专论中，作者系统总结了20多年医保管理实践中所采取的16个方面的举措，分析了医保管理存在的六个方面的差距和不足，提出新时期全面系统研究创新医保管理必须着力抓好的五个方面，鼓励大家要坚持走中国特色的医保之路，通过坚持不懈的管理创新，创造出具有中国智慧、中国特色的现代医保管理学。

如今，“三分政策、七分管理”已经成为医保系统的共识，更成为中国特色医保理论的内容之一。

14 医保管理机构自身改革和专业人才培养是医保制度实现“三性”“四更”的内生动力

基于医疗保险“出路在改革、根本在制度、关键在管理”的命题和“三分政策、七分管理”的理念，作者对医保管理机构自身改革和专业人才培养一以贯之高度重视。读《中国医保》，每一篇作品都有关于医保管理机构自身改革和能力建设的论述。

1998年11月9日，作者在原劳动保障部医疗保险司全体干部会上作了题为《建一流司局 创一流业绩 为建立有中国特色的医疗保险制度而努力》的讲话，提出要抓基础建设、制度建设、组织建设、作风建设和干部素质教育，包括政治素质和业务素质。要求每一位干部至少要有五个方面的能力：调查研究能力、综合分析能力、语言及文字表达能力、组织能力和协调能力。同年12月28日，作者在全国医疗保险领导干部培训班上所作的《准确把握决定精神精心组织实施 积极稳妥地推进职工医疗保险制度改革》讲话中强调，“建立一个崭新的制度，解决这么一个世界性难题，可以说是一项前无古人的伟大事业。没有一支高素质的兢兢业业从事这项工作的稳定的队伍，是不可能成功的。”接着，再次强调要提高“两个素质”，强化“五个能力”，并把“语言和文字表达能力”换为“参谋能力”。作者强调：“劳动和社会保障部门要当好领导的参谋和助手。要同各部门协商共事。我们是医改主管部门，我们不能失职，但我们又不能包办一切。要当好参谋，就要做到‘四谋’，一要有谋、二要早谋、三要多谋、四要善谋，要当好助手，要注意配合和协调。”

党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化改革目标后，作者在当时撰写的《在深化改革中完善医保治理体系提高医保治理能力》专论中提出，治理能力现代化要作为新时期全民医保建设的一个系统工程来抓，全面提升十个方面能力：学习能力、执行能力、组织能力、协调能力、调研能力、综合分析能力、经办能力、谈判能力、监管能力、调控能力。这是对此前提出的五个能力的拓展和深化，使医保经办管理机构的能力建设更全面更明确了，是对能力建设理论的新发展。

根据治理体系和治理能力现代化的要求，作者进一步提出，要深化医保经办机构改革，加快医保经办机构法人化、专业化、职业化的步伐；要建立健全法人治理结构，改革人事、薪酬制度，明确专业职称，实行经办经费与业务量挂钩，等等，形成激励与约束相结合的运行机制，增强医保经办机构的内生动力和治理活力，切实提高治理能力、治理效率和竞争实力；要形成公平竞争、多元共治的生动局面，现有的医保经办机构改革后成为独立社会法人，同样是一个参与市场竞争的主体，同样是政府购买服务的“伙伴”，众多具有资质的经办机构参与竞争，在成本效益原则面前一律平等，优胜劣汰，就会形成全民医保生机勃勃的治理局面和富有效率的治理格局。这一表述回答了从传统管理转变为现代治理后，要建立什么样的经办机构、怎样增强其改革创新的内生动力和竞争能力的问题，是作者的一贯思想和主张，体现在多篇文章和讲话中。在《应当高度重视医保管理专业人才的培养》等专论中强调，必须深刻认识专业人才是实现医保治理现代化的第一要素，培养造就一支合格的医保管理专业人才队伍，对于医保治理体系和治理能力现代化，对于全民医保制度的改革发展，始终沿着“三性”（增进制度的公平性、适应流动性、保障可持续性）主线前行、向着“四更”（更加公平、更可持续、更加成熟、更加定型）目标迈进，都具有重大的现实意义和深远的战略意义。接着，就如何造就一支适应医保现代治理新形势要求的医保管理专业人才队伍提出六条思路。被医保研究者和实际工作者称之为“医保管理专业人才队伍建设的真经”。

上述关于立足国情的医保改革发展主线及14个方面的基本经验，是作者在20多年医保制度改革实践中持之以恒探索总结的理论创新成果。与借助历史文献的追述性研究不同，《中国医保》所总结的基本经验，是一位改革实践的亲历者、参与者和见证者的即时感悟，并在改革实践中发挥了指导和引领作用。读《中国医保》，20多年改革历程的波澜壮阔浮现在眼前，亲切感、真实感和获得感油然而生，加深了对中国医保改革从何处来、走的是一条什么路、向何处去的理性认识。 相信更多的《中国医保》的读者会有同样的感受。

因水平所限，加之初读，这篇“有感”难免肤浅，或对某些问题看法片面甚至误读。但是，当这么一部再现20年医保改革发展全过程的专著呈现在面前时，笔者的喜悦心情是真实的，喜悦来自对这本文集现实意义和历史价值的认识，并且相信，随着时间的推移，它的历史价值将会越来越珍贵。