关于新形势下投诉文书送达与时限争议的思考

2018-02-07何云福

质量与标准化 2018年6期

文/何云福

案例背景

当前，投诉处理已经成为基层市场监管部门的一项重要工作。为提高投诉处理的效率，结合投诉实际情况，市场监管部门采取书面回复之外的电话、短信、电子邮件等方式回复投诉人，提高告知的信息化、便利化，在实践中已是常见。然而，由于投诉文书送达相关规定并不清晰，笔者试结合一起法院判例，分析提示，在投诉文书的送达上，要注意送达方式和可能因此导致的时限争议，做到依法依规履职。

案情内容

深圳市人民政府收到许某某的行政复议申请，经审查，认为许某某的申请未在申请期限内提出，不符合行政复议的受理条件，因此作出不予受理决定书。许某某对此不服，起诉至法院，请求判决撤销不予受理复议申请决定，并判令深圳市人民政府依法作出复议决定。

一审法院认为，本案中，根据许某某所留电子邮箱地址，深圳市市场监督管理局以电子邮件的方式向许某某送达相关文书的方式并无不妥，许某某申请行政复议的期限应当自文书到达许某某邮件系统的时间起计算。本案中，许某某、深圳市人民政府双方均无证据证明相关投诉文书到达许某某邮箱系统的准确时间，但因许某某在起诉时和庭审中均确认其于2015年12月初才完整收到投诉处理人员邮箱发来的以深圳市市场监管局名义作出的原行政行为的所有电子邮件内容，因此许某某最迟已于2015年12月初知道该具体行政行为，而许某某申请行政复议的挂号信于2016年3月14日寄出，已超出六十日行政复议申请期限，无不可抗力或者其他正当理由。因此，深圳市人民政府作出不予受理决定符合法定程序。一审法院判决驳回许某某的诉讼请求。

许某某不服，提起上诉。二审法院认为，本案的审查对象是不予受理决定书的合法性。许某某自认已于2015年12月初知道原行政行为，因此其于2016年3月14日提出行政复议申请，已经明显超过《行政复议法》第九条规定的“知道具体行政行为之日起六十日”期限，深圳市人民政府以许某某超期申请为由，决定不予受理，实体合法。程序上，深圳市人民政府2016年3月16日收到许某某的行政复议申请，3月18日作出不予受理决定书，3月23日送达许某某，前后未超出六十日，符合《行政复议法》有关办案期限的规定，程序合法。最终，二审法院判决驳回上诉，维持原判。

案例分析

该案是一起典型的因投诉处理相关文书送达引发的后续复议、诉讼案例。该案中，主要争议焦点是深圳市人民政府作出不予受理行政复议申请的决定是否合法。不予受理行政复议申请决定作出的基础，是深圳市市场监督管理局作出的投诉文书送达的程序合法性的判定。

争议之一：深圳市市场监督管理局是否可以电子邮件方式送达投诉文书。

许某某认为，深圳市市场监管局不能以电子邮件方式送达投诉文书。《行政诉讼法》第一百零一条、《民事诉讼法》第八十七条规定的“电子邮件送达”，送达的是行政文书，并非诉讼文书，所以不能适用。况且，依据《民事诉讼法》第八十七条规定，人民法院尚需要征得受送达人同意，才能以电子邮件方式送达诉讼文书，而本案并无证据证实许某某同意深圳市市场监督管理局以电子邮件的方式送达包括投诉文书在内的行政文书。

深圳市人民政府认为，在对行政机关送达法律文书尚无专门规定的情况下，参照《民事诉讼法》的规定送达并无不妥，且《深圳市市场和质量监督管理委员会处理投诉、举报暂行办法》第二十条规定，行政机关可以采用电子邮件回复投诉人。本案中，深圳市市场监督管理局以电子邮件方式送达投诉文书，合法合规，也是适当的。

争议之二：送达日期怎么确定，行政复议申请是否已经超过行政复议的申请期限。

第二天的晚报，仍然有那则寻人启事。阮小棉只看了一眼，便又折成了纸飞机。这天风很大，飞机飞了一半就被刮得东倒西歪，撞到树上，机头弯起来，病怏怏地坠下去。

依据《行政复议法》的一般性规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。本案中，被申请人于2015年9月9日通过电子邮件向许某某送达了《不予受理告知书》，许某某应当根据《行政复议法》第九条的规定，在收到该《不予受理告知书》之日起六十日内申请行政复议。那么，深圳市市场监督管理局以电子邮件方式送达投诉文书，怎么确定送达日期，这是问题的关键。围绕送达日期的确定，展开了多方面的抗辩和分析。

一是自愿原则的抗辩。许某某首先提出，不能参照《民事诉讼法》的规定，以电子邮件到达受送达人特定系统的日期为送达日期，因为未经其同意。上文已分析，本案中深圳市市场监督管理局采用电子邮件送达方式，其依据为《深圳市市场和质量监督管理委员会处理投诉、举报暂行办法》。因此，不需要考虑《民事诉讼法》的规定要求，也就是说，在此类送达中，不需要征得当事人的同意。

二是电子证据的抗辩。即便可以采取电子邮件送达，还需要通过证据确定送达日期。本案中，许某某、深圳市人民政府双方均无证据证明相关文书到达许某某邮箱系统的准确时间。这是由于电子送达时间的确认和固定，往往没有专业的、专门的电子科学技术设施予以辅助，致使送达日期难以固定。通过电子邮件送达，缺乏送达回证，往往难以附卷、存档、查阅和使用。本案，因许某某在起诉时和庭审中均确认其于2015年12月初收到电子邮件内容，因此通过许某某的自认，解决了证据问题，可以推导出许某某最迟已于2015年12月初知道该具体行政行为，许某某申请行政复议已超出六十日申请期限。

三是正当理由的抗辩。《行政复议法》规定，因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。许某某提出有正当理由耽误了复议申请期限。因为许某某已于2015年12月6日对包括本案的原行政行为在内的6份答复提起行政复议了，当时的复议请求是确认被申请人不作书面答复违法，但同样被深圳市人民政府以超期申请为由，决定不予受理。深圳市人民政府认为，许某某提出的两次复议请求不同，第一次复议请求是“确认被申请人不履行书面答复的法定职责的行政行为违法”和“责令被申请人书面作出处理意见并依法送达其书面处理意见”；第二次复议请求是“确认被申请人依法向申请人书面告知其对华为技术有限公司在生产的‘华为P7—L09’手机产品外包装中使用虚假广告违法行为的查处结果”和“责令被申请人依法办结本案”。即便按照许某某的主张，两次复议针对的是同一具体行政行为，那么第二次提出的复议申请则为重复申请，也应不予受理。法院认为，“正当理由”的主张不成立，因为以何为复议对象是许某某自身的选择，不属于不可抗力等非自身原因，本案属于因许某某自身原因超过复议申请期限的情形，其后果由许某某承担。

案例的启发

一是充分重视文书送达。投诉文书等各类行政文书的送达与复议期限、诉讼期限等当事人的权利义务密切相关。行政机关没有正确依法送达，将导致严重的法律后果。例如《行政复议法实施条例》第十五条指出，行政机关作出具体行政行为，依法应当向有关公民、法人或者其他组织送达法律文书而未送达的，视为该公民、法人或者其他组织不知道该具体行政行为。

二是采用法定方式送达。鉴于我国没有制定行政程序法，行政文书的送达方式在没有统一的法律规定的情况下，可以参照《民事诉讼法》的规定送达，可以采用传真、电子邮件等能够确认其收悉的方式送达。法规规章对送达方式有其他规定的，可以按照规定要求送达。在《产品质量申诉处理办法》《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》《食品药品投诉举报管理办法》中没有明确要求告知的送达方式，但在一些地方性的规定中，细化了告知方式。如本案中《深圳市市场和质量监督管理委员会处理投诉、举报暂行办法》规定，回复投诉、举报的，可以采用纸质书面或者手机短信、电子邮件的方式回复。又如《上海市市场监督管理投诉举报处理程序规定》第三十一条明确告知的方式：区市场监管部门可以通过市场监督管理投诉举报信息管理系统，以主动推送的方式告知，也可以通过书面、电话、短信等方式告知。这些规定对行政部门的行政行为具有法定约束，行政机关在处理投诉中，可以依据上述规定的告知方式执行。

三是电子送达应依法依规。如若没有法规规章特殊的送达规定，依据《民事诉讼法》采用电子送达，应注意遵循当事人自愿原则，采用电子送达需经当事人同意。当事人同意的确认方式，是书面还是可以口头，是单独采用同意电子送达确认单还是直接在送达地址确认书中增加电子送达选项，抑或其他方式，法条未予明确。实践中，行政机关应当认真对待，并保留当事人同意的相关证据。依据《电子签名法》，积极探索电子数据保全，可以应用电子存证工具，收集确认数据电文效力。在采用电子送达时，还要制作电子数据的送达回执，以便于确认固定送达时间。