关于“赋予省级及以下政府更多自主权”的理论解读和思考

●吕同舟

央地关系是我国政治和行政运行中的核心关系之一，长期受到政界和学界的广泛关注。在历史上，作为央地关系处理原则的“充分发挥中央和地方两个积极性”，其地位及其相应的基本管理模式并未发生变化，但在不同的历史时期，对于这一原则的理解和落实都有调整。习近平总书记在十九大报告中提出的“赋予省级及以下政府更多自主权”重要论述，无疑是新时代调整央地关系的战略性部署，是习近平新时代中国特色社会主义思想理论体系的重要组成部分，值得学界深入解读和思考。

从理论层面分析，“赋予省级及以下政府更多自主权”这一论断至少有三层含义。

第一，关于“省级及以下政府”的表述意味着央地关系的细化和具体化，突出表现为地方政府至少可以分为“省级政府”和“省级以下政府”两大类。

以往的改革通常对政府层级进行“中央”和“地方”的二元划分，即笼统地将省级及以下政府作为整体进行表述。但是，由于我国疆域辽阔、人口众多，一个省级政府所管辖的区域和人口就不少于欧洲部分国家，加之公共行政事务的高度复杂性，以及我国正处于战略转型期的历史背景，客观上应当更多地考虑省级政府在政治结构和行政运行中的特殊性，尤其是不能简单、笼统地将省级政府与省级以下政府同等看待。习总书记的重要论述，充分体现了这一点，在中央与地方二分的基础上进一步细化、具体化，旗帜鲜明地将中国的政府层次分为“中央政府”、“省级政府”和“省级以下政府”三类。相应地，这也就意味着，对于不同层次的政府要进行差异化的改革。这种细化和具体化对于未来全面深化改革、推动国家治理现代化，无疑将起到重要的作用。

第二，关于“更多自主权”的表述体现出央地关系调整思路的变化，意味着中央开始意识到当前赋予地方的自主权与地方应当发挥的关键作用不匹配。

在以往央地关系调整历程中，虽然在原则层面坚持要充分发挥“两个积极性”，但在具体的操作过程中，中央在各类事务上是占据决定性位置的，地方虽然拥有一部分自主权，但体量较小，而且还面临着随时被中央收回的可能——央地关系调整过程总体上表现出的“权力收放循环”特征就是这一个问题的集中体现。或者简单地说，在“中央”和“地方”这两个积极性里，地方的积极性发挥地还不够。在十九大报告中，习总书记旗帜鲜明地提出应当赋予省级及以下政府“更多自主权”，表明中央在研判国内外形势的基础上意识到，当前央地关系中的主要矛盾并不是中央的积极性发挥不够，而是地方的积极性发挥不够。借助赋予地方政府更多自主权的方式，无疑可以刺激地方发展活力、充分发挥地方的积极性，以便更快更好地推动经济社会全面发展。

第三，在“赋予省级及以下政府更多自主权”的改革实践过程中，必须牢牢坚持中国共产党的领导地位，坚持中央政府在行政体系中的主导地位。

“赋予省级及以下政府更多自主权”，并不简单地意味着地方政府拥有了更大的权力，恰恰相反，改革的根本点在于，要在坚持党的领导和中央主导的前提下，结合不同层级和不同地区政府的实际情况对地方政府进行赋权。这既是维护国家统一的客观要求，也是推动经济社会全面、均衡发展的关键性力量，还是保障广大人民群众根本利益的核心所在。否则，改革很可能陷入地区恶性竞争的窘境。

在对“赋予省级及以下政府更多自主权”这一战略表述进行理论解读的基础上，下一步要思考的问题就是如何切实推进这一改革。关于改革的实践问题，我们认为，可以从基本前提、切实保障和现实路径三个维度进行思考。

第一，职能分类是“赋予省级及以下政府更多自主权”的基本前提。

在推进“赋予省级及以下政府更多自主权”改革的过程中，逻辑上遇到的第一个问题必然是自主权的内容，或者说自主权的界限，即哪些属于可以被赋予的自主权？要深刻理解这一问题，有必要从政府职能的分类谈起。

关于政府职能，一个基础性的认识是，并非每项职能在各层级政府的配置上都需要均衡。不同职能的属性和特点各有不同，天然存在着某些职能适合高层次政府履行、某些职能适合低层级政府履行、某些职能适合多层级政府共同履行的态势。沿着这一逻辑，关于“赋予省级及以下政府更多自主权”的改革，前提在于对职能进行分类，明确不同职能在不同层级政府间应当如何配置，从而以此为基础对权力职责进行重新配置，进而赋予省级及以下政府更多自主权。

简单地看，在我国现阶段，除国防、外交和国家安全以外，政府职能通常被概括为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四项。当然，要对这四项职能在省级及以下政府层级中如何配置进行具体、明确的设计，是一项长期而复杂的工作，但结合不同职能的属性和不同层级政府的特征，可以归纳出一种原则性的表述：即省级政府在经济调节、市场监管方面的职能权重应当较大，省级以下政府在社会管理和公共服务方面的职能权重应当较大。相应地，在赋予省级及以下政府自主权的过程中，也应遵循这一原则。

第二，合理确权是“赋予省级及以下政府更多自主权”的切实保障。

纵观新中国成立以来我国政府间纵向关系的调整历程，往往以中央在研判形势的基础上将一部分权力下放给地方为始，然后作为对“诸侯经济”和中央调控能力削弱的应对，以权力的上收为终，二者之间的循环，意味着中央和地方的实际角色发生了巨大的变化，导致旧有体制框架无法反映或容纳政府间纵向关系的实际运行。在新时期，应改变传统那种以权力的收放为主要依托的改革思路，从确权的角度出发，将赋予地方的自主权以法律法规的形式确认下来，使得省级及以下政府获得制度权威赋予的相应权限，从而切实保障自主权落到实处。

简而言之，可以在职责分类、统一配置和均衡协调的基础上，将某些权力划归某级或某几级政府，然后以法律的形式加以确认，并将相应的财力和责任也划归该级或该几级政府，从而形成权力、责任和财力相一致的格局。在具体做法上，既可以着力政府内部授权的制度化，也可以着力人大授权的扩大化，还可以着手建设一种权威、高效的政府间纵向关系仲裁协商机制。

第三，构建职责体系是“赋予省级及以下政府更多自主权”的现实路径。

政府职责体系是指在一个国家的范围内，包括各层级政府及其内设部门在内的政府系统，为了服务于特定的政治、经济、社会关系而完成的各项任务和运行机制，包括纵向府际关系、横向府际关系、“条块关系”在内的诸多系统所构成的总和。这里的政府职责体系，既包括了静态意义上的各级政府及其部门应当完成的任务，也包括了动态意义上的为了有效完成任务而进行的权责配置和运行机制。

具体地说，构建政府职责体系，意味着要在民主和法治的框架下，立足不同层级政府的特性和不同职能的属性，明确各级政府所应承担的职责，进而形成细致、明确的“政府职责配置表”，并且借助法律权威和机制运行保障职责落实到位。结合当前我国行政运行的基础条件看，设计“政府职责配置表”的重点和难点，在于对省级及以下政府的职责进行细致的区分。立足于这一改革逻辑，构建职责体系无疑为“赋予省级及以下政府更多自主权”提供了基本路径。当然，如何落实职责体系的建构，已经不仅仅是一项研究工作，而是一项在坚实研究基础之上推动的实务工作。