切实推进企业投资项目承诺制改革

□浙江省发展和改革委员会 浙江省经济信息中心课题组

企业投资项目承诺制，是根据十九大精神及《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》（中发〔2016〕18号）等文件要求，在浙江省全面推进“最多跑一次”改革的背景下，行政审批制度的深刻变革、政府管理方式的重大创新，意义十分重大。

承诺制改革的必要性和紧迫性

企业投资项目承诺制是深化投融资体制改革、营造务实高效的政务服务环境和优良的投资环境的重要举措和制度创新，是对“先批后建”的现行企业投资项目管理模式的重大变革，是破除行政审批藩篱，构建“亲”“清”新型政商关系的有力抓手，打破了“凡管理必审批、凡审批必中介”的怪圈，开展企业投资项目承诺制改革意义重大、势在必行。

切实转变政府职能，纵深推进“放管服”改革的需要。党的十八大以来，浙江大力推进“放管服”改革，投融资体制改革取得新突破，企业投资项目审批范围大幅度缩减，投资管理工作重心开始从事前审批向过程服务和事中事后监管转变。但总体来看，目前企业投资项目管理模式仍存在重审批轻监管倾向，跨部门协同监管不足，监管的有效性不够。变政府审批为企业承诺，是加快政府职能转变，将工作重心转移至事中事后监管和优化服务的有效手段。

优化有效制度供给，推进供给侧结构性改革的需要。在现行模式下，企业投资项目审批管理制度总体框架就是政府先审批、企业后建设，审批环节多、事项多、材料多，造成企业投资制度性成本高。常规手段的空间十分有限，无法适应当前改革需求，而承诺制改革是一系列的审批制度改革，建立了一整套创新性制度设计，是优化企业投资项目审批管理制度，深入推进供给侧结构性改革的有效手段。是国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。

营造最优营商环境，落实“最多跑一次”改革部署的需要。企业投资项目审批前置条件较多是企业投资中存在的痛点和难点，造成企业为了推进项目建设，需要委托中介机构编制各类评价报告，时间成本和资金成本偏重。根据调查，中介服务时间占到项目全部审批服务时间的60%-70%。在承诺制条件下，企业相关“报告”编制负担大大降低，现行模式下需要企业承担的环评、能评、施工图审查等改为由政府部门主动承担完成（区域评价、施工图联审）。同时，推行承诺制改革，建立良好社会信用体系，打造优良的法制环境，将大幅提升市场法制环境、信用环境，为企业经营投资打造最优最宜环境。

确立企业主体地位，激发社会投资动力和活力的需要。企业投资是拉动经济增长的重要力量，尤其浙江是民营经济大省，民间资本和社会资本雄厚，企业投资活动活跃，而政府审批干预将在一定程度上影响企业投资积极性。推进企业投资项目承诺制改革，厘清市场和政府的关系，明确企业与政府之间的职责，放活市场、放权企业，确立企业市场主体地位，确保企业投资项目依法依规由企业自主决策，最大限度激发社会投资活力和潜力。

浙江的实践和经验

浙江企业投资项目审批制度改革起步早、创新多、成效显著。承诺制改革探索基本可概括为容缺审批制、审批改备案制和零审批制三种模式。

容缺审批制。可以分为审批事项容缺审批制和审批材料容缺审批制。审批事项容缺审批制指部分审批事项容缺，企业承诺在项目开工前或验收前完成审批事项；审批材料容缺审批制指部分审批事项的审批材料容缺，企业承诺在项目开工前或验收前补齐审批材料。企业在承诺后即可开工建设，并接受监管，完成建设后集中验收。如企业违反承诺，将承担相应的法律责任和经济损失。典型代表为绍兴市柯桥区、奉化市。

审批改备案制。即由原来的逐个事项审批改为逐个事项备案管理。企业根据政府制定的准入条件和标准，与相关单位签订服务管理合同（或承诺书）后，自主委托中介机构开展项目设计、评估，并将中介技术服务成果向对应的行政主管部门分别备案。企业凭各行政主管部门出具的承诺备案受理书和施工许可证开展项目建设。典型代表为舟山群岛新区。

零审批制。企业完成项目报告后，相关审批部门根据项目具体情况，将审批要求转化为项目标准，项目主体针对规划、环保等具体标准和要求签订承诺书。开工前，相关审批部门联合审查通过后企业即可开工，项目竣工后审批部门组织对承诺标准、各类技术指标等进行联合验收。典型代表为金华市、诸暨市。

浙江有关投资项目承诺制改革的探索创新实践，为承诺制改革的复制推广积累了六条重要经验：

承诺制改革的重点范围应在产业项目较集中的平台。下一步企业投资项目承诺制改革复制推广的重点范围应主要在产业规划明确、四至边界明晰的开发区（园区）、产业集聚区、特色小镇。同时通过负面清单的管理方式，将高污染、高能耗、高风险项目有关审批事项排除在承诺制改革试点之外。

政府制定标准及企业作出承诺应针对项目具体事项。承诺制改革的核心是“政府定标准，企业作承诺”。由于不同的投资项目，其审批事项及其适用的规范标准往往不同，因此，政府确定标准和企业作出承诺时都应针对具体项目而非“符合国家、省级有关标准”等笼统表述，才能做到项目前期阶段“标准准入”、建设阶段“有效监管”和竣工阶段“践诺对标”。

项目标准应由政府相关职能部门联合制定，实现“一表清、一单清”。各部门分头制定标准，容易造成衔接困难、标准“打架”。“一表清、一单清”是指把相关部门的标准都集成在一张表单上，有利于企业统一承诺，提高办事效率，增强企业获得感。

相关职能部门制定标准时应同时提出监管节点和重点。根据监管的特点和要求，相关职能部门制定标准时明确开工前、实施中、竣工后需要监管的时间节点和监管内容，使“过程强监管”落到实处、便于操作。

承诺制改革复制推广可以分阶段实施。为顺利推进企业投资项目承诺制改革，起步阶段可以部分事项实行承诺制，且在承诺制改革的总体思路和基本框架下，为减少企业“后遗症”，可由相关部门及时办出审批许可手续。承诺制改革推进到一定阶段，即改革具有较为扎实的实践基础、取得较为成熟的实践经验后，可以进一步研究相关法律法规的“立改废”工作。

承诺制改革可以有所创新和提高。一是编制项目报告指南，让企业明确申请承诺制改革应如何操作，环保、规划等有关指标分别是根据什么标准设计等；二是“统一评审、多评合一”，节能、水保、环评等报告合成一本，部门互认；三是培育综合性咨询机构、中介联合体，为“统一评审、多评合一”作基础。

承诺制改革总体思路

（一）改革目标

深入学习贯彻党的十九大和省第十四次党代会精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，按照党中央、国务院和省委、省政府关于深化行政审批制度改革的决策部署，协同推进简政放权、放管结合、优化服务，进一步落实企业投资项目自主权和主体责任，激发民间投资活力，探索建立较为完善的企业投资项目管理体制，形成一批可复制、可推广的改革创新成果，加快打造审批事项最少、办事效率最高、政务环境最优、群众和企业获得感最强的省份。

（二）基本原则

政府定标准。根据产业政策和当地资源禀赋，政府相关职能部门在省级以上经济技术开发区（园区）、产业集聚区、特色小镇等重点区域，制定经济技术指标和行业技术规范标准，提出企业投资项目负面清单，制定具体项目准入标准，并向社会公布。

企业作承诺。对符合标准的企业投资项目，由企业自主选择并按照政府制定的标准作出具有法律效力的书面承诺，并进行公示。企业承诺后依法依规自主开展设计、施工等相关工作。

过程强监管。政府相关部门对项目推进过程进行必要监管，把控重要监管节点，并把重要节点的监管信息纳入浙江政务服务网投资项目在线审批监管平台（以下简称在线平台）。

信用有奖惩。政府相关部门对照承诺和标准依法依规进行项目验收，通过验收的项目投入使用，达不到承诺要求的项目不得交付。加大对诚信主体激励和失信主体惩戒力度，形成守信者受益、失信者受限的联合奖惩机制。

（三）主要内容

建立区域评价制度。借鉴“区域能评+区块能耗标准”“区域环评+环境标准”做法，在省级以上经济技术开发区（园区）、产业集聚区、特色小镇等重点区域，全面组织实施投资项目地质灾害危险性评估、压覆重要矿产资源评估、水土保持、防洪影响评价等事项的区域评价办理工作，提出相关准入标准和负面清单。

建立承诺公示制度。政府应公开项目单位依法应当履行的审批事项。企业自主决策参与承诺制改革。对于纳入承诺制改革的投资项目，企业应当签署承诺书。企业可以对应当履行的全部审批事项实行承诺，也可以选择部分审批事项实行承诺。企业的承诺应通过指定场所与媒体由政府部门向社会进行公开。

建立监管服务制度。切实加强全过程监管，在项目准入时，重点审核企业是否按照规定和标准作出承诺，是否按照承诺的标准和要求编制建设方案，是否依法依规选择勘察、设计、评审、施工、监理单位。在项目建设过程中，重点监管企业是否严格按承诺的标准、设计要求施工建设。在项目竣工投产后，按照“双随机、一公开”的要求，建立抽查和定期检查制度，及时排查并消除各种隐患。加快建设统一投诉举报平台，完善联合执法机制。

建立联合验收制度。企业投资项目可以由政府部门组织联合竣工验收，也可以由企业自主组织竣工验收，企业需要政府部门参与验收的，牵头部门帮助协调落实。企业自主验收结果应通过在线平台向牵头部门报备，牵头部门会同有关部门根据“标准+承诺”对企业自主验收结果及承诺兑现情况进行复核，确认承诺兑现无误后，企业方可投入运行。推行项目建筑工程竣工测、验合一制度。由企业组织联合测绘检测，出具竣工测绘报告和专业检测报告并向牵头部门报备，作为有关部门办理竣工核实验收手续的依据。

健全联合奖惩制度。对未按承诺规定或审批要求实施项目建设的企业，依照相关法律、法规、规章进行处罚。将企业、参建单位和政府部门落实承诺行为信息记入信用档案，并通过在线平台和信用浙江网向社会公开披露。对信用状况良好的信息主体，可以按照国家规定在实施行政许可、项目支持、公共资源交易等方面采取激励措施；对不良信息主体，按照《浙江省公共信用信息管理条例》进行处罚。

完善在线审批监管平台。浙江要紧密依托投资项目在线审批监管平台开展实行承诺制项目的全过程管理。事前，通过在线平台发布企业投资项目承诺制标准。企业作出承诺后，通过在线平台进行项目备案和施工相关事项的办理。项目开工后，企业通过在线平台及时填报项目的进展信息，监管部门根据企业填报的信息开展监督和检查。项目验收后，各地监管部门通过在线平台对承诺制项目的实施情况以及企业的履约情况开展量化评价，评价结果与企业的诚信体系相挂钩。

试点中主要困难和问题

承诺制改革与现行法律法规明确的审批制管理方式存在一定程度的不相适应。按照企业投资项目承诺制改革的理念，凡是能够通过事先制定具体标准，明确管控条件、要求的审批事项，都应该通过“标准+承诺”的方式取代原来的“一事一批”、“事先审批”，不再核发相关的审批许可文件、证照，但这与相应的法律法规是冲突的。在相应的法律法规及部门规章有关条款没有调整前，有的县市职能部门考虑承担依法行政下的法律责任，在出具相关证照的过程中，需要企业按照审批的标准提交相关申报资料，造成承诺制项目材料不减，审批不简。

职能部门对承诺标准如何制定还存在一定顾虑。目前承诺制相关标准均由各业务条线制定，以分条线监管为主，监管理念、监管能力与承诺制改革的要求有的还不相适应。从厚厚的审批材料缩减到一张表单有难度，部门担心企业不按照承诺标准实施，导致没法竣工验收。如何完善事中事后监管制度和监管机制，明确各有关职能部门的监管内容、节点、程序和方式、处罚的自由裁量范围等，有待在实践探索中不断深化。

企业信用体系有待进一步完善。改革试点是投资项目由“先批后建”到“先建后验”的转变，加强监管和企业诚信是推进改革试点的重要内容。由于现有企业诚信体系尚不完善，对违反承诺的项目业主处置和处罚的法律依据不够充分，“信用有褒惩”有待制度化和操作化。

企业主积极性主动性仍需调动。由于目前几个试点地方的承诺制改革不到位，实行承诺制项目的实际办理时间不比高效审批差多少，加上企业主担心项目采用承诺制后，所有的责任都由企业主自行承担，导致很多企业主对项目采用承诺制存在观望、等待态度，或干脆选择高效审批途径，与政府积极改革、主动协调的高节奏不相吻合。

全面推行企业投资项目承诺制改革

积极有序推进改革进程，有效衔接改革与依法行政关系。巩固企业投资项目“最多跑一次”改革成果，破除企业投资项目“最多跑一次”改革制度层面上的障碍，及时清理和修改完善与企业投资项目承诺制改革不适应的法律法规，缩短改革与立法之间的反应时效。积极向国家层面反映法制上的障碍，争取尽快根据改革的需要修改法律法规。在不适应的法律法规未修改前，相关职能部门要对法律法规规定的审批文件在项目单位作出承诺后根据承诺内容和项目准入标准及时办出。

建立完善首创容错机制，发挥试点先行先试作用。各地政府应根据具体实际，进一步制定实施方案，建立企业投资项目承诺制协调推进机制。要坚持“鼓励改革创新、支持履职担当、坚持实事求是、依法公平公正”的原则，建立企业投资项目承诺制改革容错免责机制。

加强信用信息采集应用，完善社会信用体系建设。依据《浙江省公共信用信息管理条例》，依托浙江政务服务网，加强信用信息的采集和应用，进一步完善全省公共信用信息服务平台。强化并提升政府和投资者的契约意识和诚信意识，进一步优化信用环境，加大信用产品和信用服务在企业投资项目承诺制改革上的应用，引入信用评价制度。建立健全守信联合激励和失信联合惩戒机制，加大对承诺主体失信行为的惩戒力度，纳入失信黑名单加强监管。

切实加大宣传引导力度，调动主体参与积极性。加强舆论宣传引导，充分利用报纸、电视、互联网和新媒体广泛宣传企业投资项目承诺制改革，及时准确发布改革信息和政策法规解读，正确引导社会预期，积极回应社会关切，创新社会参与机制，拓宽公众参与渠道，凝聚各方共识，营造良好氛围。

及时总结推广试点经验，以点带面完善承诺制。鼓励和支持全省各地积极探索承诺制改革实践，根据《关于在舟山群岛新区、嘉善县、海宁市、绍兴市柯桥区开展核准目录外企业投资项目不再审批改革试点的通知》，结合湖州市、诸暨、建德、奉化、江山等市县承诺制改革试点实践，及时跟踪、总结各地在推进承诺制改革中的先进典型和经验，加大推广应用。