积极探索跨部门综合执法模式全面加强事中事后监管

●厦门市编办

近年来，厦门市突破传统的部门“物理”整合思维定势，采取“制度+科技”手段，创新跨部门综合执法与“双随机”抽查机制相融合，探索出“建立一套跨部门综合执法机制，开发一个跨部门综合执法平台，打造一支跨部门联动执法队伍”的市场监管综合执法改革新路径，建立起“横向联通、纵向贯通、线上线下互通”的市场监管领域综合执法新模式，初步构建起全市“一网联动、随机抽查、协同监管、综合执法”的工作格局。

一、问题分析

市场监管领域的行政执法因涉及的范围广、监管部门多，多头执法、多层执法、重复执法的问题一直存在；单一行政部门执法人员不足、执法权力不够、执法手段有限；多个部门间监管力量不均衡，造成执法缺位、执法分散、权责交叉、执法任性等问题。如对海鲜大排档经营秩序的监管执法，因各监管部门承担的职责不同，发改委价监部门侧重检查定价违法问题；市场监管部门侧重检查经营主体资格、食品安全、违法广告宣传等问题；质监部门侧重检查产品质量问题。单一部门执法因手段有限、处罚力度低，惩处和震慑作用弱，而且多次重复执法会造成执法资源浪费、影响商事主体的日常经营。面对千差万别的市场主体，要做到有效监管，必须建立综合监管体系。因市场领域的监管涉及十几个职能部门，如何突破传统的“物理”整合模式，通过制度建设和信息技术手段实现市场领域跨部门综合执法成为目前急需解决的问题。

二、主要改革探索

（一）构建综合执法架构

在不整合机构的前提下，分批将市市场监管局、市质监局、市发改委、市商务局、市农业局、市海洋与渔业局、市卫计委、市市政园林局、市医保局等部门有关市场监管执法工作都纳入跨部门综合执法范畴，制定综合执法事项目录，并在市市场监督局设立综合执法工作领导小组，专设综合执法协调处，承担日常组织协调等相关工作。同时，由各部门派出相对固定的执法办案骨干，成立综合执法突发事件应急稽查支队。

（二）创新综合执法机制

1．制定综合执法办法。加强综合执法制度建设，研究制定《厦门市市场监管领域综合执法暂行办法》，着力构建信息畅通、运转协调、联动高效、监督有力的系统化综合执法工作机制。

2．建立综合执法工作机制。探索建立“联动协作、随机抽查、督办问责”3个方面9项综合执法机制，即日常沟通机制、工作会议机制、信息共享机制、跨部门随机抽查机制、重大案件联合查处机制、案件联合会审机制、两法衔接机制、应急管理机制、督办问责机制，以提升有关部门之间的工作合力及监管执法效率。

3．构建综合执法部门集群。坚持问题导向、突出重点，通过设立检查对象名录子库、类别库，构建旅馆酒店、农业、商超、医疗机构、野生动物等多个领域、多个行业的重点监管对象名录分库、行业监管对象名录分库，梳理市场监管领域多部门监管执法事项清单，建立多个领域、多个行业监管执法部门集群，实现各部门职能统筹和执法力量协同，对同一商事主体一次性完成多部门执法检查事项。

（三）打造综合执法平台

厦门市开发建设了统一的双随机事中事后监管综合执法平台，以信息化、智能化提升随机抽查、综合执法的效能。

1．三级管理，打通基础脉络。设计“六大模块”，即案源管理模块、联合抽查模块、联合执法模块、双随机抽查模块、电子监察模块和信息公示模块。搭建“三级平台”，即在综合执法工作领导小组办公室设立一级集中受理和组织协调平台；在市市场监管局、市质监局、市发改委物价部门、市商务局酒类专卖部门等市一级部门设立二级归口管理和联动处置平台；在各区市场监管局和派出机构、质监分局、物价所、酒类专卖管理站、卫生计生监督管理所等基层组织设立三级情况摸排和信息采集平台。实现了综合执法任务发起、流转、处置、公示的全流程电子化管理，执法检查任务直接派发到检查人员岗位。

2．开放兼容，满足弹性需求。平台已进驻市、区两级145个监管执法部门。在功能设置和细节处理上，既突出“一盘棋”原则，规范程序、标准、流程，满足共性需求；又充分考虑和兼顾各监管部门业务实际，满足个性要求。平台具有单部门“双随机”抽查、跨部门“双随机”联合检查、跨部门联合执法等功能，进一步盘活执法资源，推进跨部门、跨区域、跨层级联合执法，增强事中事后监管的科学性和执法的公正性。

3．全程追溯，实现智能联动。建立联动响应的互动机制，各部门均可通过平台向相关部门发起“双随机”联合检查和综合执法“要约”。平台支持监管部门、检查对象、检查人员、抽查事项的多类、多层、多区域灵活动态匹配，统筹开展任务驱动、问题处置、结果反馈、信息公示和信用归集，实现了执法任务全程留痕、责任可追溯，提升了监管执法效能。

（四）探索综合执法新方式

1．融入“双随机”执法方式。探索“双随机”监管与综合执法相融合，坚持务实导向，精准定位、适度选择，把有限的资源和力量集中投向风险导向突出、行业特征明显的领域和区域，实行“定向双随机联查”，确保抽取对象的针对性，实现有的放矢监管。先后针对酒类批发商事主体、汽车流通市场、医疗机构等关系群众切身利益的重点领域和重点行业，组织开展了全市性的跨部门专项抽查和联合执法，做到了“启动有原因、检查有痕迹、查证有结果、结果有运用”。如在市市场监管局、市质监局、市发改委、市商务局共同发起的酒类批发商事主体跨部门随机抽查联合执法行动中，制定行动方案和抽查计划，建立随机抽查事项清单、市场主体名录库和执法检查人员名录库；依据抽查事项清单，随机抽取有关行政部门执法人员组成执法检查组，对随机抽取的酒类批发商事主体的食品经营资质、食品安全、商品条码、价格经营行为等情况进行检查，并将抽查检查结果通过厦门市商事主体登记及信用信息公示平台对外公示，实现了对同一监管对象多部门“双随机”执法检查事项一次性完成，确保了随机不随意、执法不任性，体现了公平、公正、公开。

2．推行“一体化”执法联动。根据执法要求，实行“一次检查、多项体检、综合会诊”，减少多次执法对正常商业活动的干扰。围绕关系群众切身利益的重点领域、社会舆论关注的重点领域、重点区域、重要时间节点，组织开展了针对汽车流通市场、元旦春节期间市场秩序、台风“莫兰蒂”灾后市场监管、重点区域海鲜大排档经营秩序、重点旅游景区芒果经营秩序、保护野生动物、医疗美容市场、电动自行车市场、暑期旅游市场等多个“板块”的全市性跨部门专项联合执法行动，在80余次的联合执法中，依法查办了一批警示作用较强、影响力较大的典型案件，达到个案突破、整体推进、全面联查的良性互动。“一体化”联动执法行动的开展，大大提高了执法效率，震慑了不法商事主体，有效维护了市场良性运行。

通过改革，一是优化了监管执法资源。实行跨部门综合执法，统筹使用各有关行政部门的执法力量，可以进一步整合执法资源，变多头管理为统一集中执法，有效解决了过去多个部门之间监管力量不均衡、分段监管、分散执法、权责交叉、重复执法、执法任性、执法空白等问题，有效弥补了原单部门执法权威不够、执法手段有限等“短板”，实现了监管执法力量与专业技术支撑的优势互补，增强了市场监管执法合力。

二是提高了监管执法效能。通过跨部门联合执法，有效克服了多头执法、分段监管带来的证据掌握不全、渠道追踪不力、查处力度不够、执法效率不高等问题，做到了对同一商事主体多部门执法检查事项一次性完成，实现了一次性溯本清源，有效保障了监管执法全面、到位、高效，同时也减轻了企业负担。

三是创新监管执法体制。将跨部门综合执法与“双随机”抽查机制有机结合，实行对检查对象和检查人员的“双随机”，从制度上防止人情执法；统一抽查标准、统一开展检查、统一事后公示，规范有序的抽查模式克服了执法检查的盲目性和随意性。