法治思维下新一轮的机构改革与机构编制法定化

● 朱维究

面对新时代统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局的新要求，党和国家机构设置和职能配置还不完全适应。为着眼实现全面深化改革的总目标，党的十九届三中全会审议通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》《深化党和国家机构改革方案》，做出重大制度安排，为党和国家事业进一步发展提供有力的组织保障。这是一场前所未有的、截然不同于以往七次机构改革的国家治理的深刻变革，更确切地说，是一场自觉而理性、全面整体性的自我革命。

一、以法治思维依规依宪推进党和国家机构改革

新一轮机构改革最大的特征是在党直接领导下对党和国家机构进行全覆盖全方位改革。这是在法治思维规制下严格依法进行的重大政治改革与法治实践，不仅依照法定程序广聚民意、求得共识，而且注重履行党规的政治程序与国家法律程序的衔接与转换，引起国内外人士的关注、理解和赞赏。

新一轮机构改革的依法，首先是依据宪法。本次修宪，“习近平新时代中国特色社会主义思想”写入宪法，是新一轮机构改革指导思想的宪法依据；党的领导作为“中国特色社会主义的本质特征”写入总纲，也就是坚持党对机构改革全面领导原则的宪法依据；而专章对监察委员会做出规定，不仅是监察法立法的依据，更是各级监察委员会合法设立依法履职的宪法依据。新一轮深化机构改革开启了党和国家依宪执政、依法治国的新征程。

诚然，在非西方世界崛起的背景下，国内外一定会有些人依然坚持中国“无法律、无主体”；仍旧误读“中国法”，更难于接受承认“法治中国”的发展。因而为了以正视听，有必要从新一轮党和国家机构改革的宪法依据和理论逻辑源头来剖析，也有利于大家认清中国治理走向现代化法治化的独特路径。

二、以法治思维审视宪法为机构改革提供的制度优势

除上述本次修宪为新一轮党和国家机构改革提供的制度保障外，现行宪法也为全面深化机构改革提供了必备的法律依据，而且为党和国家机构改革进一步发挥我国根本政治制度和基本政治制度的优势，提供了健全完善的条件和足够充分的空间。这正是“法治中国”发展的特质，也是“中国法”延续传承三千年不尽不息令世界瞩目最大的制度优势。

毋庸置疑，在法治中国的进程中，现行宪法是在中国产生、适应我国国情，现在和将来都要遵循的一部好宪法。新一轮党和国家机构改革的根本原则和全部部署不仅有明确的宪法依据，也都可以在宪法总纲中找到根本制度与基本制度的支撑。

宪法第一条规定我国的国体。社会主义是根本制度，党的领导是最本质的特征，正是由此确立了党必须全面领导党和国家机构改革的第一项原则。党的全面领导是机构改革的根本保证，完善坚持党的领导是制度建设的首要任务；这不仅是中国特色社会主义制度本质的要求，也是中国特色社会主义制度的最大优势。宪法第二条规定我国的政体。根据“一切权力属于人民”，以人民为中心是党执政的根本宗旨，也是新一轮机构改革必须坚持的价值取向，只有坚持人民的主体地位，健全人民当家作主的制度体系和倾听人民心声、接受人民监督的体制机制，才能保证改革的正确方向。

需要强调的是，新一轮机构改革将党和国家机构（包括党政军群）全覆盖，以优化协同高效作为深化党和国家机构改革的着力点，以构建系统完备、科学规范、运转高效的党和国家机构职能体系为目标。根据现代国家治理的要求，统筹安排党和国家机构设置更加科学、职能更加优化、权责更加协同、监督监管更加有力、运行更加高效。改革方案如此设计的依据是宪法的第二条和第三条。我国是实行由人民行使国家权力的各级人民代表大会制度，在党统一领导下，只有各类机构职能的分工（不存在分权），一切机构由人民代表大会制定的宪法法律经授权后依法设置，并对人大负责、受人大监督。因此，方案的制定不仅依国情科学可行，而且于法有据合宪合理，是“中国法”在新时代的重大创新与发展。

应当明确的是，依据宪法第五条，新一轮机构改革坚持在法治轨道上进行，坚持改革和法治统一。依法治国是党领导人民治理国家的基本方式，也是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。唯有如此，才能完成完善坚持党的全面领导的制度；优化政府机构设置和职能配置；统筹党政军群机构改革；合理设置地方机构等各项任务。其中经先修宪再制定法律后设置的国家监察委员会是最大的亮点。

三、运用法治手段全面推进机构编制法定化

新一轮党和国家机构改革的另一个亮点是机构编制法定化。从提出“编制就是法”的口号到确定国家治理中以机构编制法定化为深化改革的突破口，选择以法治手段全方位推进党和国家机构改革，虽然经历了数十年艰辛的探索，一旦党和国家确立了法治思维下的现代治理理念，不仅治国理念更成熟自觉、国家治理能力显著提升，也牵住了机构改革的“牛鼻子”，更预示着我国规制各类机构、完善各项组织法建设，开启全面跨越式发展的新阶段。

机构编制法定化是深化党和国家机构改革的法律保障。要完善党和国家机构法律法规制度，依法管理各类组织机构，加快推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，全面推行政府部门权责清单制度，规范和约束履职行为，让权力在阳光下运行，强化机构编制管理刚性约束，特别要加大机构编制违纪违法行为查处力度，任重而道远。

期盼新一轮党和国家机构改革，在党的坚强领导下，以全新的法治手段彻底革除组织机构人事制度多年来的沉疴陋习，从组织制度的源头确保伟大事业、伟大目标顺利实现。