中国共产党章程实施与评估研究

2018-02-07胡业勋陈敦坤

中共四川省委党校学报 2018年2期

胡业勋陈敦坤

(中共四川省委党校，四川成都 610000)

“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”是党的十九提出的重大政治任务。要想加快形成覆盖全党的党内法规体系就必须从完善《中国共产党章程》(以下简称“党章”)着手加快推进党章实施与评估制度的创设。党章“以全党的名义制定的，为保证全党在政治、思想、组织、行动上保持一致而统一形成的，贯穿于党的活动与建设中的最高准则。”[1]它是“全党必须遵循的总规矩”[2]，是党为实现其纲领、开展政治活动、规范党内事务的基础性法规，是党内法规体系的基础，是党的组织和党员必须严格遵守的基本行为准则和活动规范。“党章是具有党内‘宪法’功能的根本大法”[3]，居于党内法规体系中最高位阶，具有最高效力，其他党内法规都不能与之相抵触。建立完备的党内法规体系就是要建立以党章为根基，以党内基本法规为主干，各项党内法规为枝叶的党内法规系统制度体系。制度创立必依赖于完善完备的法律。党章实施与评估是保证党章有效实施与运用及保持其先进性和规范性的根本性制度保障。

一、党章实施与评估的基本概念和理论

1.基本概念

党章作为党的总章程，是全党必须遵循的总规矩，集中体现了党的性质和宗旨、党的理论和路线方针政策、党的重要主张，规定了党的重要制度和体制机制，是全党必须共同遵守的根本行为规范。全体党员要遵守信仰并敬畏党章，自觉用党章来规范自己的言行举止，在任何情况下都要做到政治信仰不变、政治立场不移、政治方向不偏。党章实施与评估是围绕党章应用实践来展开。它是提高党章应用实践水平、帮助党员干部认清党章地位和树立党章意识、提高党性修养的重要抓手。厘清党章实施与评估的基本概念，加强对党章实施与评估有关理论研究对强化党的自身建设具有重要意义。

(1)党章实施

党章实施是指通过一定方式使党章规范的要求与规定在党内和社会生活中得以遵守、贯彻和施行的活动。党章实施主要有党章遵守、党章执行和党章适用三种方式，包括学党章、遵守党章、用党章和党章实施的监督。党章作为党内根本大法，既是我们的制度，也是全党的行为规范，从制定到付诸实施前，只是一种处在应然状态的法规文本。党章实施，就是使党章由法规文本变成行动中的规矩与制度，使它从抽象的行为模式变成人们的具体行为，从应然状态到实然状态，党章实施是实现党章的统帅作用与目的的必要前提，党章实施与党章制定相对。党章反映了党的意志、目标和价值追求，以及通过党章调整党内关系的方法，反映了我们党的理想与追求，党的理想与价值的实现以党章有效实施为前提，它是实现党章作为党内根本大法价值的必由之路，党章的生命在于它的施行。党章实施与党章实效有密切的关系，党章实效是指党章被实施的状态和程度，党章在党员和党组织行动和党内秩序中的实际体现，是党章实施的结果，党章实施的目的就是全面、切实地落实党章的规定，提高党章实效。

(2)党章评估

党章评估是指由特定的机关按照一定程序使用一定手段而对党章进行从制定、实施、修改完善全过程进行监督的一种制度。党章评估是为了进一步提高党章制定质量和执行力。按照时间顺序可将党章评估分为事前评估、事中评估和事后评估；按照评估主体可分为自我评估、第三方评估；按照评估内外关系属性可分为内部评估、外部评估。

(3)党章实施与评估

党章由于其特殊地位，决定了其施预评估的主体相对固定和有限。党章实施与评估的范围和外延相对广泛，但实际上其自身特殊性造就了其相对有限的范畴，由于党在国家中的领导地位和关键性作用，党的领导权威不容挑战，党章实施与评估也就不适合由党外主体来承担，我们研究党章实施与评估应该是狭义上的实施与评估，党章实施只能由党中央和中央各部门来担当执行主体推行实施，党员和党组织遵照执行。这里的评估应该是狭义上的概念和范畴，即围绕党章的施行与运用及其结果展开评估，是一种事后评估。党章在制定前是经过民主程序在党内进行充分的讨论，在必要的时候邀请部分人士给予意见建议，所以在党章制定之前是充分发挥党内民主的过程，不适宜运用评估，而是运用民主来凝聚共识、汇聚党员集体智慧。党章实施与评估是由党的特定机关根据职权依照一定程序采用一定手段推行和实施党章规范，规范党员和党组织的活动，同时对党章实施情况和党章部分内容进行事后评估的一种活动。

2.基本理论

(1)国内研究的基本情况

党章实施预评估作为党的建设重要内容属于国内研究的新兴领域，目前国内关于党章的研究主要呈现出两种视角，即党建学研究领域和党内法规研究领域。

党建学研究领域，在相当长一段时间内围绕党章的研究，一直以来学者都是从党建的角度对党章进行诠释和研究，这是党章研究的一个相对成熟的领域，围绕党章开展一系列研究。但是对于党章实施与评估缺依旧是很匮乏，只有几篇文章在文中提过党章的一些个别或者部分问题，党建领域研究关于党章实施与评估比较多的是关于党章中党员权利的研究。

党内法规研究领域，党内法规研究是伴随着党的十一届四中全会后党内法规正式成为国家法治体系一部分而出现的新的研究领域，此时的研究是着眼于党内法规体系而展的研究，它主要从法学、党建或者二者的交叉学科视角来开展研究。目前党内法规是我国学界一个新兴的研究领域，展现出交叉研究的态势，国内出现一批专门性的研究机构，主要分布在高校，同时，部分地区也成立了不同层次的研究机构。例如高校中有武汉大学党内法规研究中心、中国政法大学党内法规研究中心、清华大学法学院党内法规研究中心等多家研究机构先后建立起来；研究团体中以中国法学会党内法规研究中心为代表；在地方有山东党内法规研究会；此外，在地方也出现了研究单位或者机构，例如内蒙古党委办公厅成立厅里事业单位研究机构党内法规研究中心；在地级市层级出现了黄冈党内法规研究中心等。目前围绕党内法规开展的研究主要集中在党内法规与国家法律的关系的协调与衔接和从严治党两方面，而对于党章作为根本大法展开专门的研究并不多，对于党章实施与评估也十分有限。

(2)法理基础

党章的根本地位和基础性作用决定了党章实施与评估必须被重视，这不仅是党自身建设的需要，也是我国法治建设的根本要求，加强党章实施与评估也有着深厚的法理基础。我国宪法总纲第五条规定“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”这就要求党在领导国家建设社会主义法治国家，实施依法治国方略要注意宪法与党章的协调关系，保持党章与宪法相一致，这不光需要形式上还需要实质上的相统一。党章也在总纲中明确规定“党必须在宪法和法律的范围内活动”。这都在国家和党的根本大法中有明确规定，这就要求党章必须得到充分有效的实施且与宪法和法律相协调和一致，这就需要加强党章实施与评估来增强党章的内在规范性和外在协调性。

(3)制度基础

2014年10月党的十八届四中全会对依法治国问题进行了专题讨论，这是党的历史上第一次以专题会议的形式探讨依法治国，足见党中央对社会主义现代化法治的高度重视。这次会议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出了“建设中国特色社会主义法治体系和社会主义法治国家”的总目标，这次会议首次将社会主义法治体系作了完整的概括，即“完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系。”会议明确了党内法规体系是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，首次明确了党内法规体系在国家法律中的地位和作用，为党的建设和国家法治进步做了巨大贡献，这不仅仅是党的理论的一次创新突破，也是党的建设史上一次理论飞跃，党的建设由“法制”走向“法治”。围绕党内法规建设党先后出台了一系列具有关键性作用的党内法规，例如《中国共产党内党内法规制定条例》、《中国共产党廉洁自律准则》、《中国共产党党内监督条例》等多部党内法规。围绕全面推进依法治国目标，在党的集中统一领导下，党不断建立健全和完善党内法规制度体系，确保党内法规落到实处，发挥实效。一系列的体制机制随着党内法规的建立起来，为党章实施和评估提供了诸多制度依托。

(4)实践基础

中国共产党是一个十分重视制度建设的党，从建党期初便重视党的自身建设。建党九十多年里先后出台了十九个党章性文本，党章也在随着时代和社会进步不断完善，党根据时代和社会发展的需要及时调整党章内容，党章呈现出极强的时代性和先进性。从毛泽东在张国焘问题上提出“党内法规”概念，后不断演化，逐步发展，直至党的十一届八中全会在正式定型，上升为国家法治体系的高度，党内法规的实践可谓相当长久。尤其是党的十八大以来高度重视党内法规建设，党提出了依宪执政、依法治国，不断增强自身法治建设，努力完善党内法规体系，党内法规建设不断迈上新台阶。2012年6月，中共中央部署由中央办公厅牵头组织实施，党和国家多部门共同参与了党的历史上第一次党内法规和规范性文件集中清理工作，这项工作历时两年，对1949年至2012年6月期间出台的2.3万多件中央文件分两个阶段进行了全面筛查。这次清理就中央党内法规和规范性文件而言，1178件中322件被废止、369件被宣布失效；继续有效的只有487件，其中42件需适时进行修改。同时，党中央总结经验建立定期清理和即时清理机制，对党内法规和规范性文件进行定期集中清理，对与之不协调、不衔接、不一致的相关党内法规和规范性文件同步进行清理，努力实现清理工作经常化、制度化、规范化。党高度重视党内法规建设，注重在实践中逐步加强党内法规制度建设，有补助有计划地对党内法规制定体制机制完善，逐步建立起配套完备的党内法规制度体系，运用党内法规将党要管党、从严治党落到实处，党内法规的建设实践为党章实施与评估积累了丰富的实践经验，为研究党章实施与评估奠定了坚实的基础。

二、党章实施与评估的现状

1. 立规程序需要健全，法的规范属性需强化

“党章是最根本的党规，党章的及时修改保证了党规制度变革引擎的运转不停，源源不断地为党规制度输送动力。”[4]党章作为党内根本大法，本应该具有严格的立法程序和相应的规范，但目前为止党章的制定和修改主要遵循惯例，而惯例的强制约束力有限，相对比较容易打破。从历史发展来看，党章更多是作为一种政治文件来使用的，随着政治的发展和实际情况变化在不断更新和改变当中。从1921年中国共产党诞生起至今的96年里先后制定、修正并产生了十九个党章文件。党的早期都是以决议或者报告的形式直接对党章进行修改，直到党的十三大开始形成了修正案的形式修改党章的政治传统，从十三大开始直至十九大共有七个修正案。修正案都是在党章的原有基础上增删或者修改党章的部分内容，除了常规性的党的指导思想和理论进一步完善外就是在党关于国家政治经济制度内容，但多以政治为主。在党章中党的中央组织中有关于党章修改的规定，但并无明确或者具体的程序性规范，即使有被称为党内立法性质的《中国共产党党内法规制定条例》亦无相应的规定。党章作为党内根本大法其制定和修改必须有严格的程序和规范，但目前除了在修改权限上有明确规定外并没有其他具体的规定，党章的修改更多是延续一种政治传统，可见作为党内根本法的党章在立法上还存在着法治属性不足而偏政治文件性。随着中国共产党执政方式的转变，将党章为统帅的党内法规体系上升为国家法律体系重要组成部分势必逐渐增强党内法规的法制属性和功能，那么党章首先就需要在律法程序上不断完善相关制度建设。

2.党章实施与评估形式大于内容

党章是党的行动指南，确立了各级党组织和全体党员的各项活动的基本原则，承担着党内根本大法的角色，根据党章要想入党必须先“承认党的纲领和章程”[5]。然而在现实生活中对于党章的认同和遵循党章只是作为入党的一个要约，党员必须先承认党的纲领和党章方可入党，然而对于党员是否在内心上由衷尊崇党章和入党后实际遵循情况却不能很好的量化把控，这个要约应该是实质上的而在实践中却更多地倾向于形式，这也造成了现如今党内腐败这一严重的问题，按照党章党员本应该具有优于其他一般群众的先进性，但实际上因为党员在国家政治经济中具有相应潜在的便利性，党员身份更多成为一种先入为主的资历和为未来打基础的“敲门砖”，而不是一种由内而外发自内心的政治认同和行动指南。党内法制虽然历经几代领导人的艰苦努力取得了辉煌的成就，但党内法治仍旧道路且长，很多制度依旧不健全，相应的法制建设不足。党章实施并无具体可操作的规范或者指导文件，同样对于党章的内容及其实施也没有相应的评估措施和手段，对于党章的内容是否能够与国家法律以及党和国家发展实际相适应，也并未与之形成有效的衔接机制。党内法规的实施与评估依旧是存在于形式而非实质上的运用。

3.执法权责不明晰，党章实施与评估责任追究困难

党章作为党内法规的根本大法，有最高效力，但怎样保证党内法规的最高效力呢？目前运用最多的就是《中国共产党党内法规制定条例》(以下简称《制定条例》)和《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》(以下简称《备案规定》)，但是对于触犯党章规定的相应政治行为该由哪一个层级纪检机关来管以及纪检机关的职权如何划分目前尚未具体明确。纪律检查委员会是监督党章实施的专责机关，有着执法与问责一体的大权。但是这种权力的赋予是否该遵照一定程序，权力运用是否该遵守一定限制，党的机制监督细则尚且不足，权责方面尚不明晰，权力的边界还很模糊，相应的程序建设还不充足。正是因为权责不明，那么对于党章实施与评估的责任追究就尤为困难。有的问题有人管，有的问题无人问津，在新时代伴随着全面从严治党纪委地位和作用更加凸显，在实践过程中进行了有益的探索也积累了丰富的实践经验，但相应的体制机制还不是十分成熟，尤其是在党内执法权责上还有些不明晰，需要进一步的研究与探索。党章实施与评估追责还存在着体制与机制的障碍，党的十八大之后这种情况在好转，但对于基层中的“苍蝇”、“村霸”等还存在着管理不严惩罚不力的问题。利剑高悬才能震慑常在。监察体制改革探索和实践的推进让我们看到了党的决心与勇气，党的十九大让我们看到了更加光辉灿烂的未来，但是制度从建立到完善成熟往往有一段漫长的探索期，各项配套机制还需继续建立和完善，新时代“党的全面领导”仍旧需要持续探索更多与实践相契合的制度和机制。新时代该如何加强党的领导，还需要在权责上下功夫，明确责任配置。

4.党章中党员权利保障明显不足

作为党内根本大法的党章，规定着党内各项工作的基本原则，然而对于党员的权利保障方面却显得明显不足。《党章》第一章作为“党员”的专门章节，主要是关于党员的权利与义务的相关规定，其中党员的权利和义务在党章中都是八条。但是对于党员的基本权利的保障措施却相对不足，党章明确列举了党员的权利与义务，但是相应的关于党员基本权利的保障措施却十分有限，党员的多重身份叠加也给党员权利保护带来了不小的障碍，尤其是在国家法律与党章为代表的党内法规产生冲突时该如何衔接和处理二者的关系是党章必须直面的问题。同时如果党员合法权利受到外力的不法侵害时该由谁来保障以及怎样保障都成为党章需要解决的问题。党员的基本权利得不到制度性有效保障必然会影响党员的积极性，从而限制工作成效，党章实施的一个重要方面就是关于党员权利的保障，而党员权利保障措施不足也在一定程度上限制党章实施，削弱了党章效能的发挥。作为党内法规的根本大法，也是其他党内法规的“母法”，党章需要在有关方面作出具体的规定，这样既可以为党内其他法规提供立法依据，也能为增强党内法规法治属性奠定基础，从而提升党依法执政的水平。

三、党章实施与评估的重要意义

1. 维护党章的权威性，保持党章的基础性地位

党章至高地位要求其必须具有权威性，只有树立党章在全党中的权威才能真正保持其在党内法规中具有基础性作用。“新形势下维护党章权威是实现党的团结和统一的根本要求，各级党委、纪律检查机关要勇于担当，聚焦党风廉政建设和反腐败斗争中心任务，强化、落实监督检查工作，维护党章权威。”[6]只有真正维护好党章的权威，方可确立党章的崇高地位，才能真正建立起以党章为统帅的党内法规制度体系。党章的权威依赖于对党内法规的实施与评估，做好了党章实施与评估就能有效维护维护党章的基础性地位，只有通过贯彻执行，才能保持法规制度的生命力。“坚决纠正有令不行、有禁不止的行为，使制度成为硬约束而不是橡皮筋。”[7]只有通过真抓实管才能让党章发挥其实际效能，进而才能让全体党员敬畏党章并信仰党章，真正地把它作为基本准则来遵守和执行，从而维护党章的权威性，保持党章的严肃性，党章才能获得广大党员的认同，愿意也乐于去遵守和执行它。评估是增强党章科学性的重要手段，实现党章“良法”之治的必要前提，只有通过党章实施与评估才能提升党章的合法性，增强党章的权威，使其真正成为全体党员都不能逾越的制度藩篱。只有这样才能保持党章的基础性地位。

2.保持党和党员的先进性，维护党的执政根基

党的先进性在党章中有着鲜明的特征，党章通过实施才能显现其先进性，党章的先进性通过党员得到淋漓尽致的显现。党章确立了党的先进性质即“三个代表”[8]。党通过党章来“宣示自己的理念主张、目标价值和行动方略，确定组织制度框架，对党员指明奋斗方向，激励鼓舞党员士气，团结党员群众，增强党的凝聚力；对外展示其政治蓝图，号召群众、获取民心，在社会各阶层厚植根基。”[9]人们通过党章这扇窗户来认识和了解政党。党章是党依规治党加强自身建设的重要法宝，党章实施的好坏与党章自身的建设水平关系到党的执政地位稳固。党清醒地认识到“如果管党不力、治党不严，人民群众反映强烈的党内突出问题得不到解决，那我们党迟早会失去执政的资格，不可避免地被历史淘汰。”[10]因此，“我们决不能也决不会躺在过去的功劳簿上”[11]，需要大力塑造和有效提升党的先进性，不断巩固夯实党执政的群众基础，凝聚民心，筑牢党执政的根基，通过从严治党来加强党的建设，以此促进广大人民群众的根本利益得到充分实现。通过真真切切、实实在在的工作实绩和为人民服务的理念来获得百姓的支持和认同，只有通过加强党的先进性建设才能真正获得广大人民群众的衷心拥护和广泛支持，而加快党章实施与评估是提升党自身先进性建设的必由之路，也是党努力实现执政使命的不二选择。党章对于保持增强党和党员的先进性具有积极地促进作用，党和党员的先进性是党赖以生存的基础，是党保持同群众血肉联系的首要前提。只有遵守党章确立的党和党员先进性要求及其规范才能真正获得全国人民的拥护和支持，从而在全党乃至全国号召起广大人民群众一心一意跟党共同建设社会主义社会。通过评估才能不断提升党章的先进性和实效性，只有通过具体实施才能真正确保党章的先进性得到充分发挥，因此，党章实施与评估对于维护党的执政根基具有重要意义。

3.有效提升党内法规法的属性，全面推进依法执政与依法治国

党章是党领导人民进行革命、发展建设以及实施改革开放的长期实践的产物，是中国共产党的历史经验和集体智慧的结晶，是中国共产党探寻依规治党、依法执政和依法治国的大胆尝试，是对中国社会法治化道路的积极探索。加强党章实施制度和评估制度建设能够从党内根本大法上树立法治权威和法治原则，这将有效提升党内法规的法律属性，有效保持党内法规内容上的科学性和规范性，推动党内法规体系建设。依法治国的前提是依规治党，由于党在国家政治生活中的关键作用，只有管好并建好党，才能治理好国家。将坚持党的领导和人民当家作主、依法治国有机结合起来是我国社会主义现代化建设的根本路径，党的执政和领导地位是中国人民自觉选择的结果，人民通过宪法赋予了党执政权和国家领导权，党要领导全体人民把法治作为治国理政的基本方式，致力于建设社会主义法治国家，遵从宪法、党章至上的原则是社会主义法治对党基本要求。党通过以法律和党内法规为治国理政的根本遵循，以制度规范为路径，通过宪法法律和党内法规有机结合起来以加强自身建设，不断提高党的执政水平和能力。中国共产党是一个崇尚法治和重视法制建设的党，作为国家和社会发展的“领路人”，将依法治国同党的自身建设、人民当家作主有机结合起来放在政治建设的首要位置。依法治国方略的全面推进和有效实施，需要党率先垂范，不断践行法治，这无疑给党的自身建设提出更多更严的标准和更高的要求，这就必须更加注重党章为代表的党内法规制度建设，也更需要通过党章实施与评估的相关制度来促进党内制度的完善来确保党的执政成效，这不仅能够有效的提升党内法规的法属性，而且还能全面推进依法执政与依法治国进程，实现国家治理法治化，建设法治国家和法治社会。

4.对于规范党员活动和行为具有积极意义

“党章是我们党立党、管党、治党的总章程。”[12]党章规定了党的各项基本原则，是其他党内规章制度建立的基础。“党内一切规章制度，都要围绕党章来制定，让党章的精神实质表现为具体有形的制度，使党员的行为有所钳制，发挥制度的制约、规范效能，推进党内活动和党的建设更加制度化、规范化”[13]党章中有专门规范党员活动和行为的原则性规定，可以对党员活动和行为产生指引、预测、评价、教育、强制、规范功能，发挥“规范引导、控制约束、警戒告诫、惩罚威慑的作用”。党员可以根据党章中的相应条款提前对自己的行为或者活动进行预估和判断，从而让党员能自觉从思想上和行动上与党中央保持一致，保持党员干部队伍的纯洁性和先进性，进一步增强党组织和党员的生机与活力。“党章以成文‘法’形式为党的各级组织和全体党员开展工作、从事活动提供了根本遵循”[1]党章实施与评估能够有效规范党员活动和行为，全面提升党章感召力和凝聚力，凝聚党员力量，发挥党章的实质作用。加快建立党章实施与评估制度无疑对于党员活动和行为产生了积极地影响，最终形成良好的效果。

四、党章实施与评估的路径

1. 完善党章的修改程序，强化党章的立法规范性

党章作为党内法规的根本大法，在党内具有举足轻重的地位和关键性作用，也因此其制定和修改更应该审慎和严格。党的十八届四中全会正式将党内法规纳入到我国特色社会主义法律体系当中，党内法规的身份和地位进一步明确。既然作为法律就应该具有法律的一般属性，即稳定性，保持党内法规的稳定性是强化党内法规法律属性的必然选择。而作为党内根本大法的《党章》更应该具有比其他党内法规更加稳定的属性，这就要求对《党章》的制定和修改更加严格和具体，不断优化党章的立法技术，提升党章的立法水平和水准，通过严格而具体的程序性制度安排来有效确保《党章》的稳定性。通过加强评估的规范性程序立法来却确保党章的实践性，虽然党章中在“党的中央组织中”有关于党章修改的专门规定，但这些规定相对比较抽象不甚具体也不利于操作。要逐步改变目前《制定条例》和《备案规定》缺乏关于党章的制定相关的程序性规定的现状，在完善党章有关规定的基础上根据《党章》有关规定制定具体的有关党章的制定、实施、评估和修改的程序性基本立法，确立起党章应有的权威性和规范性。不断健全和完善在立法上的程序性设计来为广大党员干部“拉起高压线、划出警戒线”[14]通过具体有效的程序来保持党章与党的政治目标、社会发展实际以及国家法律相一致。不断强化党章的立法规范，保持党章的权威性、合法性、科学性与实践性的有机统一。

2. 建立健全党章实施和评估的相关法规

要不断加强党章自身建设，通过对党章实施与建设实践的评估，不断完善党章建设，出台党章实施细则和操作办法，建立规范化评估制度，明确党章实施预评估的主体及其职责权限，界定清楚党章实施与评估对象和标准、评估程序、评估结果运用等内容，建立起评估后续补充制度，运用规范程序，让评估促进党章的不断规范和完善，让党章评估常态化、机制化。“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。”[15]要加快建立党章与国法的衔接机制，完善党章中有关规定，通过党章评估来保持党章与国法的内在一致性。继续提升全体党员的思想认识，树立国法与党法意识。《党章》效力和效能发挥要靠强制力来保证实施，由于党章是关于党内基本原则的规定，相对比较抽象不甚具体也不能面面俱到，也不具备普通党内法规那样直接的操作性，要保持党内法规的实效性和可用性，就必须对党章中的基本原则和抽象决定进行具体化和可操作化，这就需要充分运用评估制度和手段来不断增强党章的规范性和实践性，提高党章实施与应用水平。通过建立党章的可诉机制来提高党章实践，通过科学地评估来保证党章的科学性和实践性相统一，从根本上保证党内法规与国家法律的协调和衔接，不断完善党章实施与评估法规和细则，通过不断健全党章实施与评估的相关法律为党章具体实施与运用提供必要的法律依据和支撑。

3. 明确违反党章执法主体和权责及其执法程序，强化监督执纪

严明纲纪，建立严格的执法纪律。党章对所有党员一视同仁，党员一切违反党章规定的行为都应该也必须受到相适应惩处，逐步探索建立规范的党章惩处性制度。建立与党章实施相配套的党内法规制度，通过制度来规范党员干部的行为活动，严明执法纪律，落实党章规范要求，用党章来规范约束党员干部。通过监督机制帮助党员养成自觉遵守党章规定和要求的行为习惯，让每个党员都敬畏党章，自觉接受管束。权力具有扩张性，“不论大小，只要不受制约和监督，都可能被滥用”[16]。要不断加强对执法监督主体的监督制约机制，完善党内和党外两种监督机制，完善党内机关和纪检监察机关内部监督机制，通过纪检内部小监督和党内其他机关与党员共同进行大监督，以防止纪检监察机关权力的膨胀和滥用。通过有效措施来避免党的机关和党的组织社会公共性质的逐步缺失，防止党的机关和组织沦为个人或少数人谋取利益的工具。要不断强化责任配置，明确主体责任，以法治来“力图确认某种非人格的统治，以去除人性中固有的弱点”[17]，防范权力走向专断而“置于比自然状态更坏的境地”[18]。要进一步强化党章的党内根本大法作用，加大执纪惩处力度，及时有效惩处违反党纪党规的不法行为，要继续加大力度推动以党章为首的党内法规体系建设步伐，完善党章中的相关规定，明确具体违反党章的个人及其行为的执法主体和执法权责，在党章原有关于党的纪检各项职责中充实和完善相应条款，进一步明确纪检机关的具体职责，划分清楚权力和责任，建立党章执行细则法规来规范执法主体行为，防止党的纪检机关呈现权力扩张的倾向，不断完善有关执法程序性规定，通过党章明确各级纪检机关的具体职责和权限，让各级纪检机关各司其职，分工合作，相互配合。

4. 建立健全规范化的追责问责机制，全面从严治党

党章作为党内法规的根本大法，是新时代新时期从严治党、遏制腐败和加强自身建设的根本遵循和法宝。当前我们党正面临“四个危险”的考验，必须建立健全党章实施与预评估为主要内容的专门性法规，通过专门性法规来规范党员和党组织的相关行为。加快建立违反党章行为的追究问责机制，通过建立健全实施机制来保证党章实施，通过在党章的具体实施过程中不断发现问题，努力寻找不足，及时通过法定程序和规范进行修正。面对当前的反腐重任，必须增强党章的惩处作用，让广大党员从思想上和行动上不想腐、不敢腐、不能腐。通过建立健全规范化的追责问责机制让利剑高悬，形成震慑，全面推动从严治党，有效保障党章落到实处，落实到实践当中。

5. 完善权利救济机制，有效保护党员的合法权利

党章作为党内法规的母法，在党章实施过程中还需增强关于党员和基层党组织的权利救济措施，由于党内实行民主集中制，党内集中要远远大于民主，地区差异性十分明显，而党章中党员和基层党组织基本权利的保障性规定十分匮乏，严重限制了党内民主，也在一定程度上造成了党内权力的过度集中而失去约束，监督弱化，导致腐败丛生。中国共产党坚持立党为公、执政为民的理念，强调一切为公不求私利，在一定程度上忽略了党员作为普通公民应该有的基本权利，造成了党内法规和国家法律的现实冲突，需要加快推进党章关于党员权利的保障和救济措施，通过从根本法上确立党员合法权利的保障制度，让广大党员们可以安心为党和人民服务，努力为社会主义伟大事业贡献自己的光和热。

结语

党在国家建设中起着至关重要的关键性作用，新时代全面建设小康社会离不开党的坚强领导。必须加强中国共产党章程的实施及其评估有关的制度建设，一方面通过评估来增强党章的科学性与规范性，不断完善党章；另一方面通过党章的具体实施来落实和检验党章内容。要以评估和实施为抓手，让他们相互促进，相辅相成共同推动党的自身建设。在新时代更要加强有关党章的具体实施与评估来加快推进党内法规体系建设，为新时代全面从严治党和全面夺取小康社会奠定坚实的基础。

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