当前我国基层政府人才现状及治理路径研究

梁 栋

国家治理体系与国家治理能力现代化是一项系统工程，是国家制度和制度执行能力的集中体现。就基层政府来讲，摆脱“最后一公里”的执行困境，需要寻求诸如人才、法律、制度、环境、生态等方面的治理途径，其中人才因素凸显出其核心要件地位。换句话说，基层政府治理能力的现代化，最核心的应该是基层“人才”的现代化。而我国基层政府人才现状导致了基层政府出现严重的执行窘境，极大地拖滞了国家治理能力的提高。要改善这一现状，从“人才”现代化的角度，对我国基层政府人才现状做一调查和研究，并在此基础上探索其可供参考的探析路径。

一、我国基层政府人才现状分析

基层公务员， 是指县级、乡级政府部门处在领导地位与非领导地位的公务人员。他们是国家整个“金字塔”政权系统的基座，是国家意志的具体实施者和落实者。而目前的这些公务人员的现状却令人担忧，这也反映了当前基层政府的人才现状。

（一）基层政府公务人员的构成复杂性

学历较低。特别是经济社会相对落后的基层政府，由于人才流入慢流出快，政府公务员代谢较慢，还存在着原来“接班”、“推荐”、“聘用”等公务人员，这些人大都在45岁以上，学历较低，但很多人却有编制。这里所说的低学历，是相对于大学（本科教育）扩招后来看，原来有初中中专学历、高中中专学历、专科学历公务人员较多，这些人大都是基层政府执行的中坚力量。

假学历。很多基层公务人员根本没有上过大学，却有伪造的自考或函授的大学假学历，这些人因为学历造假而不敢寻求晋升的机会，便长期滞留在执行一线，靠体制过生活。

工转干（工代干）。工转干是企业工人转成政府公务人员的一个渠道，其实质是在基层政府严重缺乏执法人员时，组织人事部门从国有企业中选拔一批优秀的工人充实到基层政府执法队伍。而在现实操作中，这个渠道被腐化，最后输送到基层政府的人员的素质往往还不如企业一般工人的素质。

临时工。临时工执法这是这几年见诸新闻报纸很热的词汇，而在基层政府当中，这却是一个“历史悠久”的存在。因为没有编制，所以他们很多无所畏惧，在利益的驱动下，这些人有很强的“执行力”，往往成为地方政府执行政策的“枪头子”，最容易被推到风头浪尖上。

军转干。这是历史上军人复员回乡落实政策的产物。这些人可以直接进入体制和享有干部身份，很多复员军人为了得到干部身份和待遇，就长期处在政府执行的一线，譬如基层的公安局派出所等。

领导子女吃空饷（空岗）。这就是我们说的“基层衙内岗”。在调研中还发现，有些领导子女一个人有好几个身份证，在很多部门有编制吃空饷。2015年的“吃空饷”问题集中治理时，他们便保留一个最好的，把其他编制卖给需要的人。

（二）基层政府公务人员的专业偏差性

近几年来，基层政府在招录公务人员的制度也逐步正规化起来，但这不等于一定会招录来人才。发达地区的基层政府在招录人才时有专业限制，而在落后或偏远地区基层政府在招录人才时，为了招揽公务人员，必须放宽或不限制报考人员的专业，否则根本无人报考。这就导致很多落后或偏远地区的基层人才队伍有着严重专业偏科现象，很多人员的专业和政府管理要求的专业背景相去甚远，即便是再培训，也远远达不到理想的效果。

（三）基层政府公务人员的能力偏低性

一是领悟能力偏低。很多基层政府公务人员不能正确理解或理解不透上级的各种政策，往往都是囫囵吞枣，根本搞不清楚这个政策到底要达到什么样的执行效果，存在重定性轻定量、重观点轻调研机械性的思维模式。二是学习能力偏低。很多人大都是整天比吃比喝，不学习、不读书、不看报。在调研中发现，很多基层政府公务人员根本不会操作一般的最基本的办公软件（譬如WORD和EXCEL），一遇到问题就找人代做或者网络求救。而那些领导身边的秘书们遇到什么事情，也是在网上复复制制、粘粘贴贴、修修补补，蒙混过关，应付了事。三是执行能力偏低。很多基层政府公务人员害怕执行环节复杂和困难，一般都采取“化事”原则，大事化小、小事化了，只要能糊弄着过日子，至于执行效率、执行质量和执行效果都是次要的。四是团队协调能力偏低。基层政府公务人员队伍中派系横生，实现不了团队协作，在“分片包租”的分配治权思维下，执行公务表现为单打独斗，执行显得生硬和僵化。五是应对突发事件和重大复杂社会事件的能力偏低。很多地方一旦突发事件和重大安全事件发生，很多基层公务人员便呆若木鸡、束手无策，甚至一跑了之。

（四）基层政府公务人员的行为粗放性

违法行为、违规行为严重。很多基层公务人员根本不知法、不懂法，对基层执行制度也不知晓，或对已有的法律和执行制度置若罔闻，暴力执法行为严重。基层政府的一个最大的特点就是和执行对象的直接接触，这是一直以来官民矛盾激化的界面，由于执行者和被执行者双方的不同利益追求，特别是在征地、拆迁、移民等执行环节出现暴力执法现象，很多地方甚至闹出人命案、大规模群众事件和集体上访事件等。

（五）基层政府公务人员的高流失性

基层政府人才流失严重，表现在四个方面，一是专业人才流失严重，譬如司法人才、金融人才、财税人才、信息网络人才等流失严重；二是年轻人才流失严重，很多年轻人刚刚进入基层政府后，很快离开；三是欠发达地区基层政府人才流失，这些地区经济欠发达，外界对其诱惑大，很多人不愿意继续留在基层，选择了辞职；四是发达地区基层政府人才流失，很多发达地区由于经济社会发达，公务人员的收入与其他行业的人员差距大，很多年轻人受收入的诱惑，选择辞职下海创业或跳槽到企业。

（六）基层政府公务人员的晋升“天花板性”或“玻璃墙性”

我国现行公务员职务级别制度是一种以职务为本位的制度。实际运行中只有领导职务与综合管理类非领导职务两个系列。在基层政府体现为县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职、科员、办事员。公务人员的地位、待遇，外界对公务人员的认知和评价都根据其所在金字塔的层级决定。由此而带来的就是人才晋升的“天花板性”或“玻璃墙性”。一是晋升职务的通道单一，千军万马挤独木桥；二是基层公务员发展空间狭小。很多晋升都是可望而不可即，出现了“老年干白了头、中年没劲头、年轻干部没盼头”现实状况。这是由于我国现行职务层次和行政层级是捆绑在一起的，像在乡镇和县（市）部门的公务员，受所在机构规格限制，大多数最高只能晋升至乡科级正职领导职务或非领导职务。[1]

（七）基层政府公务人员的“官本位”性

官本位是一种以官位高低作为评判人的价值尺度，或以追求官位作为人生最高目标的心理意识，又是一种政治文化，包含了官场生态的种种弊端，亦可称之为“官场病”。[2]在调研中发现很多基层政府公务人员仍然停留在“官本位”、“官贵民贱”、“官员层级鲜明”、“官大一级压死人”等人治思维上。可以总结为三个层次：一是官民关系必须分明，很多基层政府公务人员认为，官就是官，民就是民，界限必须清晰，在执行政策、接触交往等活动中，官威必须受到敬畏，官位必须受到敬重。二是官官关系必须分明，在基层政府中，开会、吃饭、出席活动等都有明显的体现。有些场合，不用介绍，一看就知道谁是“一把手”，谁是“二把手”、“三把手”，等级观念很明显。三是工作的传达与执行层级分明，就拿一个县级政府的县长来讲，落实到最后的村里，需要7到8级的传达，官官秩序井然，“官本位”显而易见。

（八）基层政府公务人员的权力任性

大权任性，其实小权也一样任性。很多基层政府公务人员感受到“公公不疼、婆婆不爱”的窘迫、在仕途上碰壁停滞不前时，往往通过其掌握的“小权力”，恣意妄为，其危害程度不能低估。在执法过程中，“小权力”一是表现为“吃、拿、卡、要”，不论什么岗位上的公务人员，无论掌握着什么样的小权力，都是没有好处不办事，“一般好处一般办”、“好处大了事办好”，只要能获取利益“什么事都敢管”；二是表现为“慵、懒、暴、霸”，有小权力的人可以随意“不作为”，可以随意“消极作为”，可以随意非法“暴力作为”，可以随意非法“乱作为”。

（九）基层政府公务人员的腐败行为严重

似乎只要存在权力的地方，就有腐败滋生。在基层政府中，在整个行政权力体系的末梢，腐败的种类和程度一点都不少。在这几年查出的案件中表明，基层政府公务人员也普遍存在着“买官卖官”、“行贿受贿索贿”、“权力寻租”、“公车私用”、“公款乱消费”、“挪用执行经费”、“私设小金库”等现象，危害程度丝毫不比其他重要位置上的权力“逊色”。

二、我国基层政府人才现状导致基层政府执行窘境

（一）导致官民关系紧张

在调研中，很多地方官民互不信任，官民互仇、官民互斗、官民斗法成为普遍现象。首先是官仇民。很多地方公务人员因自身执行条件差、基层执行环境差、执行对象的素质、执行对象理解程度差和配合程度差等原因，把执行对象认作是“刁民”、“暴民”、“好事者”、“闹事者”、“故意捣乱分子”，作为“管治”对象看待，而非服务的对象。他们对执行对象充满着仇视心理和情绪，在执行中不考虑执行对象的具体情况，不具体问题具体分析，完全是生硬执行、暴力执行。在执行中，他们不仅门难进、脸难看，而且是事难办。其次是民仇官。在很多地方，民仇官情绪和现象也很普遍，由于执行对象对各种政策理解偏差和基层公务人员的素质现状，加之中央政府和上级政府这些年对基层政府执行的诸多规定和限制，很多民众有着“仇官（基层官员）”、“仇警”的情绪和行为，和基层政府对着干，和基层公务人员对着干，有时甚至聚众闹事、集体上访。民仇官也大大增加了基层政府的执行难度。[3]

（二）导致政府运行的高成本

政府行政成本是政府维持自身运转和履行公共管理职能，追求公共利益和社会发展过程中所付出的资源消耗，它主要体现为政府运转和履职过程中如工资福利、办公费等各种行政性费用支出。[4]从调研中看，基层政府因人的因素导致基层政府的高成本性，很多地方因人头费导致政府入不敷出，甚至负债累累。

养人成本高。由于超编人员多，财政给养便水涨船高，很多基层政府财政大多沦为“吃饭财政”，不少地区的基层政府都是贷款发工资。

留人成本高。基层政府公务人员众多，庸人不愿走，也走不了。但执行必须用人才，留下具有较高综合素质和能力的人才需要较高的成本，在工资福利、用车、住房、安排家属工作等方面必须予以优待，否则这些人才就会流失。

管理成本高。这里指的是公务人员的管理成本。由于人员构成复杂，除去设置诸多纵向政府间的同构职能部门外，基层政府还设置各种办公室、委员会、协会、包片区小组、包村小组、工作小组等组织机构和组成人员，这大大增加了管理成本。

决策成本高。这里是指基层政府在执行上级任务时，由于主要领导能力、素质等因素，在决策时往往过于草率、过于功利化、急于追求任务的形式上的完成、急于向上级汇报及表现。这种决策执行后，往往都与原来的执行目的相去甚远，错误率高、失误率高，很多任务必须重复执行，或者草草收场。因决策失误、错误所耗费的成本居高不下。

委托成本高。在调研中发现，一些地方基层政府由于没有能力完成上级下达的任务，便委托给专业组织或机构来帮忙。这种委托人决策、设计、管理、执行的行为，造成了因被委托方不了解本地情况造成执行的短视行为，同时极大地增加了地方政府的运行成本。

（三）导致政府低能低效

基层政府因现有公务人员的组成情况，存在消极作为、不作为、慢作为、挑拣作为、无果作为等现象。消极作为是指基层政府公务员人员因态度不端正，对应该执行的任务疲于应付、“推一步走一步”、“不推不动”、“不催不动”的消极作为。不作为是指基层政府公务人员对应该执行的任务，表现为置之不理、装聋作哑、不闻不问的拒不执行行为。慢作为是指基层公务人员受传统“马拉松式”的执行观念影响，工作效率低下或工作方式方法落后，导致执行周期过长、执行时间过长的行为。挑拣作为是指基层政府公务人员在执行过程中，存在着“避重就轻”、“避难就易”、“寻租趋利”的行为，也就是执行那些可以轻松执行的、容易执行的、可以带来私利的任务，而不去执行困难大的、难以掌控的、无利可图的任务。无果作为是指基层政府公务人员存在着“重执行、轻结果”、“重开始、轻结束”的行为，很多任务执行都是“神龙见头不见尾”、“只听楼梯响，不见人下来”。这些现象的存在导致基层政府的低能低效。

（四）导致基层政治生态恶化

政治生态是一个地方政治生活现状以及政治发展环境的集中反映，是党风、政风、社会风气的综合体现，核心是领导干部的党性问题、觉悟问题、作风问题。[5]作为执行末端的政权组织，基层政府面临着“上下”两方面的力量威胁，一是纵向政治力量的压力，一是执行群体的阻力，加之基层政府的人才现状，基层政权的政治生态状况相当恶劣。这表现在：党风、政风差。工作在基层政府中的共产党员和公务员人员不能以身作则，党性意识弱、思想觉悟低、组织纪律性差、表率力差、凝聚力差、党群关系差，大都存在着形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风等“四风”问题。社会风气差。由于党风和政风的影响，与基层政府执行环境密切相关的社会风气极其恶化，表现为社会主义核心价值观念薄弱，对抗政府执行行为事件多发、坑蒙拐骗投机倒把盛行、贪污腐化、请客送礼、行贿受贿成风，民风不正、民风不清和社会风气污浊。

（五）导致法治政府建设缓慢

推进依法行政，建设法治政府是转变地方政府职能、规范地方政府权力、提升地方政府执行力的机制保障。而我国基层政府人才现状导致法治政府建设缓慢。首先，不知法、不懂法。普法教育不到位是我国建设法治政府的一根软肋，就基层的法治政府建设来讲，很多基层公务人员来说，对各种法律法规、甚至是与基层政府执行息息相关的行政法规都不清楚、不了解，只知道有领导指示、红头批示，不知法、不懂法。其次，不依法、不用法。依法执行是建设法治的政府的要义，但在基层政府执行中，存在着不依法执行、不用法治理的行为，很多执行方式方法还停留在传统政府时期的“管治”阶段，充斥着野蛮执行、暴力执行、暗箱执行、不按程序执行等行为。再次，违法。违法执行是指基层政府公务人员，破坏法律所保护的社会关系和社会秩序，违反法律规定执行。违法执行是一种犯罪行为，但因为其与政府权力联系在一起，故其责任的认定非常困难，但在基层政府却大量存在着。基层政府公务人员的不知法、不懂法、不依法、不用法、违法的执行行为，严重阻碍着基层法治政府的建设。而基层法治政府建设缓慢又影响着基层政府执行力的提升。

三、我国基层政府人才现代化的路径探析

从以上分析可以看出，人才在我国基层政府治理中的重要作用，而要改善我国基层政府的人才现状以及由此而导致的我国基层政府目前所面临的执行窘境，就必须实行基层政府人才的现代化战略。基层政府人才现代化就是在国家治理体系和治理能力现代化背景下，研究基层政府人才选拔与培养、管理与使用、激励与晋升，探索适合基层政府人才成长的规律与实践，为提升基层政府执行力提供可靠保障。本文拟从以下几个方面做一探析。

（一）大数据背景下的基层政府人才的选拔与培养

大数据（Big Data）又称为巨量资料，指需要新处理模式才能具有更强的决策力洞察力和流程优化能力的海量、高增长率和多样化的信息资产。大数据不用随机分析法（抽样调查）的捷径，而是对所有数据进行分析处理。大数据有4V特点，即Volume（大量）、Velocity（高速）、Variety（多样）、Value（价值）。[6]“大数据时代的经济学、政治学、社会学等学科都会发生巨大甚至本质的变化和发展，进而影响人类的价值体系、知识体系和生活方式”，[7]大数据是与数据的信息化、科技化和知识化紧密联系在一起的。实施国家大数据战略，离不开人才的大数据战略。目前来看，我国各级政府掌握着巨大的人才数据资源，可以借助这个优势，建立集选拔和培养功能的人才大数据。

一是借助大数据选拔基层政府人才。基层政府人才的缺乏，在某种程度上是在人才选拔的观念和措施上还停留在传统用人观上。传统用人观具有局部性、封闭性、孤立性、暗箱性、神秘性、体制性的特点，在人才选拔上，选拔的范围小、可考察的内容少、专业化要求低、价值诉求低，这样的结果是，选出了很多不是基层政府所最需要的、或者根本适应不了基层政府执行工作的人。而在大数据的帮助下，基层政府的人才选拔，可以实现人才现代化所要求的信息化、科技化和知识化，同时这也是防止基层政府用人腐败的利器。

二是借助大数据培养基层政府人才。选拔的人才需要培养，当前占据着基层政府执行位置的公务人员更需要培养。教育和培训是人才培养的基本方式。大数据背景下的教育和培训，可以让不同地区间的地方政府可以沟通和共享人才、沟通共享执行信息，通过各自不同的案例比较、归纳出基层政府执行的一般可行性规律。大数据背景下的教育和培训可以让基层政府执行人员的工作任务、工作内容、工作机制都发生了巨大变化，可以不断提升他们对我国基层政府执行的整体认知、掌握各地独具特色的执行机遇以及与众不同的执行能力，也能够直接降低基层政府执行容错率和执行成本。

（二）智库建设背景下的基层政府人才的管理与使用

智库看重人才的研究能力、独立思考能力、创新能力、管理能力和实际操作能力，研究的问题具有现实性和预见性。智库建设的实质就是人才建设。现代化语境下的智库，是现代国家治理体制中的一个重要组成部分，其发展程度成为一个国家治理能力与治理现代化的重要体现。

习近平强调，我们进行治国理政，必须善于集中各方面智慧、凝聚最广泛力量，从推进国家治理体系和治理能力现代化、增强国家软实力的战略高度，把中国特色新型智库建设作为一项重大而紧迫的任务切实抓好。要统筹推进党政部门、社科院、党校行政学院、高校、军队、科技和企业、社会智库协调发展，形成定位明晰、特色鲜明、规模适度、布局合理的中国特色新型智库体系，重点建设一批具有较大影响和国际影响力的高端智库，重视专业化智库建设。我们要尽快建设符合我国基层政府执行的人才智库。既为基层政府人才的管理和使用出谋划策，又为基层政府提供有用的人才。[8]

这就要求在智库建设和使用的过程中，注重解决以下几个问题：一是人才智库建设市场化。这里指基层政府可以购买智库服务，一些关切地方发展的各类执行，可以吸纳智库人才的参与服务，借鉴智库人才提供的宝贵意见，并提供机会允许智库人才与现有基层政府人才之间的按规定流动；二是人才智库建设的社会化。创造条件实现民间智库与政府智库的人才互动、人才共享、共同研究，把政府执行的单向性向双向性、多方性推进，把政府执行置于正确处理政府与社会、政府与民众、民众与社会的视野中进行。三是智库人才管理和使用多元化。着重打通基层政府人才与智库人才之间的“执行”与“建议”分立的壁垒，借鉴国外“旋转门”制度，“推动党政机关与智库之间人才有序流动，推荐智库专家到党政部门挂职任职”与地方基层政府的公务人员进入智库研究的“行”、“知”互动建设模式，彻底改变那种“研究政策的不执行，执行政策的不研究”的理论治理与实践治理严重脱节的治理模式。

（三）改善基层政权政治生态背景下的基层政府人才的激励与晋升

政治生态是一个地方政治生活现状以及政治发展环境的集中反映，是党风、政风、社会风气的综合体现。习近平总书记多次强调，加强党的建设，必须营造一个良好从政环境，也就是要有一个好的政治生态。目前我国基层政权政治生态令人担忧，要改善这种状况，核心是要为基层人才营造一个廉洁清正、干事创业的从政环境，才能把基层人才的思想、心思、精力集中到发展上来。这需要从三个方面做好基层政府人才的激励与晋升工作。

一是民主化。在调研中发现，基层政权生态恶劣的一个重要原因就是在人才选拔和任用上缺乏民主。“暗箱操作”、“用人一句话”、“裙带升迁”等严重影响着人才激励与晋升。人才流失在很大程度上是因为得不到激励和看不到晋升的希望。要改善基层政府的政治生态，首先要做到选人用人的民主化，把民主荐人、民主选人、民主用人、民主晋人作为人才激励和晋升的核心工作来抓。

二是制度化。“个人才能在社会的每个阶层都很重要，但是需要一个制度框架把它转化成积极的力量”。[9]首先，建立人才流通制度。这包括理顺体制内的“上下通道”，实现人才的上升与下降常态化，改变只能“上”不能“下”的怪诞现象。还要包括理顺体制内与体制外的“内外通道”，让体制内外人才互动起来，并逐步降低体制内外的差异性，不断优化基层政府人才结构。其次，制定差别化激励制度。这包括激励“上升”和“下沉”制度。激励人才“上升”，是对基层政府有能力的人才的承认，允许他们晋升到更高层次的位置，让大家看到希望，起着良好的示范和标榜作用，也是突破“晋升玻璃墙”和“晋升天花板”相应的良方。激励人才“下沉”，就是指通过各种优惠条件激励那些滞留在中央、省、市层面政府中诸多人才到基层政府中去，改变“上层人才下不去不愿意下去，甚至离开体制也不愿意下去”的单向晋升思维和现状。再次，尽快制定落实职务职级双轨制制度。中央已经多次提出要实行职务与职级双轨制制度，但具体实施还需要地方各级政府特别是政治生态堪忧的基层政府拿出具体的实施方案。方案要综合考虑本地区本级政府的人才构成情况，实现职务晋升与职级晋升双轨运行，让长期工作在基层政府的人才看到希望、得到实惠。

三是法治化。基层人才工作必须要与法治互动，也就是基层人才工作特别是激励和晋升要有法治作保障，依法激励和依法晋升，对于违反原则的“晋人”、“用人”等腐败行为必须依法受到问责。基层人才工作的法治化的要义在于，用法治思维和法治方法来确保各项人才工作的制度执行力，从而彻底改善基层政权的政治生态。

[1]林弋.完善职务级别制度 建立公务员激励机制[N].光明日报,2015-05-18.

[2]陈宝良.中国官本位意识的历史成因[J].中州学刊,2014(2).

[3]杨海坤.我国群体性事件之公法防治对策研究[J].法商研究,2012（2）.

[4]罗文剑.地方政府行政成本的区域化差异及其综合评价——以中部六省为例[J].经济问题探索,2013(8).

[5]互联网：百度百科http://baike.baidu.com/link?url=0IzvXCXqRfuuCHh5JyHeOjJ94cDICXZu66wb3_E9L5_tyTAPmEy1fQPUHsJFt-FZr6JLnb_dv0zVo0boSk9VK 政治生态.

[6]互联网：百度百科http://baike.baidu.com/subview/6954399/13647476.htm大数据.

[7]【英】维克托·迈尔-舍恩伯格·肯尼思·库克耶(盛杨燕,周涛译).大数据时代[M].浙江人民出版社，2013.5.

[8]中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议公报(2015-10-29）[Z].

[9]【美】德隆·阿西莫格鲁,詹姆斯A.罗宾逊（李增刚译）.国家为什么会失败[M].湖南科学技术出版社，2015.29.