新形势下基层干部担当精神的调查与思考——基于安徽省临泉县的实证分析

李存峰 王 超

（中共临泉县委党校 科研室，安徽 临泉 236400）

责任意识与担当精神是人类社会共同倡扬的积极、正向的价值观，是我们伟大民族精神的重要内容，也是中国共产党人从历史中继承的优秀品质。新时代，担当精神更是党员干部应该具备的基本素质和要求，习近平总书记多次强调领导干部要有担当精神。2010年，在出席中央党校秋季开学典礼时指出：“权力的行使与责任的担当紧密相连，有权必有责。看一个领导干部，很重要的是看有没有责任感，有没有担当精神”；2013年，在全国组织工作会议上，他明确提出好干部的五条标准，其中之一就是“敢于担当”；2015年，在全国党校工作会议上，他提出要培养和造就一支“四铁”干部，“四铁”之一就是“铁一般的担当。”当前，大多数领导干部都能够恪尽职守，积极担当作为，但我们也应当看到，为官不为、庸官懒政，在其位不谋其政，不解民忧的不作为问题还一定程度存在；推卸责任，善于“打太极”、欺上瞒下，遇事“和稀泥”、求稳怕乱，忙于“做样子”的不担当问题还相当突出。［1］据统计，我国公务员队伍中60%以上在基层工作。基层干部作为干部队伍中的一个重要群体，人数众多，位置重要，是党的各项方针政策的落实者，是党在基层的执政骨干和形象代表。因此，强化新常态下基层干部的责任担当，事关长远与根本，意义重大。

一、调查对象与工具

（一）调查对象

课题组以干部培训为契机，主要采用问卷调查法，结合个别访谈，对安徽省临泉县基层干部进行调查研究。集中发放调查问卷340份，访谈16人。回收有效调查问卷326份，有效问卷回收率为95.8%，其中男性213人（占65.3%），女性113人（占 34.7%）；年龄 20-30岁109人 （占 33.4%），31-40岁118人（占36.2%），41-50岁68人（占20.9%），50岁以上31人（占9.5%）；大专56人（占17.2%），本科258人（占79.1%），研究生12人（占3.7%）。村两委干部184人（占56.4%），乡镇一般干部81人（占24.8%），乡镇副科级干部61人（占18.7%）。

（二）研究工具

研究以本课题组自行设计的调查问卷为主要研究工具，调查内容主要包括：第一，被调查者的基本统计学信息（性别、年龄、学历、政治面貌、工作单位等）。第二，你如何评价当前基层干部的责任意识和担当精神。第三，列举你认为影响当前基层干部担当的制约因素。第四，列举你认为能提升基层干部担当的有效措施。调查所得数据统一用SPSS15.0统计软件进行处理。

二、基层干部担当精神的调查与分析

（一）基层干部担当精神的基本状况

在基层干部自评自我群体的担当状态时，大部分被调查者是认可他们的担当状态的，选择“大部分是有担当的”，有178人，占54.6%；选择“部分是有担当的”，有87人，占26.7%。但不可忽视的是，仍有不少被调查者对基层干部担当状态持不肯定甚至是否定态度，认为“少数是有担当的”，有42人，占12.9%；认为“大部分是没有担当的”，有19人，占5.8%。这表明，当前基层干部的担当状态还存在不少的问题，不少基层干部不认可自属群体的担当精神。

（二）影响基层干部担当精神的主要因素

1.个体自我因素方面。“思想觉悟不高，宗旨意识淡薄，不愿担当”因子频数为222，占68.1%；“害怕出事、得罪人，害怕承担风险，不敢担当”因子频数为177，占54.3%；“业务素质不强，工作能力不足，不能担当”因子频数为72，占22.1%；“胆小怕事，谨小慎微，性格懦弱”因子频数为63，占19.3%；“任务繁重，精力有限，顾不了担当”因子频数为39，占11.9%；“职业认同感低，有职业倦怠感”因子频数为33，占10.1%；“自身不干净，担当底气不足”因子频数为15，占4.6%。

2.制度与机制方面。“问责越来越严厉，容错、纠错力度不够，保护担当的制度不健全”因子频数为189，占57.9%；“激励机制不完善，责权利不对等，责大权中利小”因子频数为136，占41.7%；“惩戒制度不完善，信息不透明，监督不到位”因子频数为132，占40.5%；“分工不明确，责任不清晰，管理不科学”因子频数为81，占24.8%；“考核与问责执行不力”因子频数为69，占21.2%。

3.外部环境方面。“领导示范作用不明显，对下属担当的保护不够”因子频数为153，占46.9%；“升迁靠上级，进步靠关系，不良政治生态的影响”因子频数为105，占32.2%；“社会浮躁，民众功利，不良社会风气影响”因子频数为90，占27.6%；“部分群众思想觉悟低，法制意识差，缠不过，惹不起”因子频数为89，占27.3%；“单位内部消极、懈怠的工作氛围”因子频数为87，占26.7%。

由以上统计可知，对基层干部不担当问题的归因上，较多的被调查者更愿意从自身方面寻找原因。个体方面主要包括各种原因导致的不愿、不敢、不能担当，性格上的中庸、怯懦等问题，职业认同感与满意度不高，甚至自身不端的问题等。制度机制的原因主要有对担当的保护不健全，激励不到位，责任不明确，倒逼担当的制度机制不完善，监督不全面，执行上存在弱化等。外部环境方面主要有领导示范效应不明显、保护不力，不良的政治生态和社会风气的影响，部分群众较低的思想觉悟和不法行为的干扰，以及单位内部消极、懈怠的工作氛围等。

（三）提升基层干部担当精神的有效措施

1.个体自身因素方面。“加强学习教育，提高思想觉悟、公仆意识和责任感”因子频数为235，占72.1%；“加强学习培训，提升业务能力，法律素养，工作技巧”因子频数为226，占69.3%；“自重自省，清正廉洁，提升担当的底气”因子频数为76，占23.3%；“提升职业认同感，克服职业倦怠”因子频数为45，占13.8%。

2.制度与机制方面。“完善预警、容错、纠错机制，保护担当”因子频数为256，占78.5%；“健全奖励、激励机制，鼓励担当”因子频数为176，占53.9%；“强化问责、追责机制，倒逼担当”因子频数为166，占50.9%；“完善监管、考评机制，督促担当”因子频数为156，占47.9%；“优化基层干部的选拔机制”因子频数为108，占33.1%；“加强群众监督，曝光负面典型”因子频数为98，占30.1%。

3.外部环境方面。“发挥单位领导的示范效应”因子频数为146，占44.8%；“领导关心爱护下属，支持、保护担当”因子频数为143，占43.9%；“加强宣传教育，提升群众思想觉悟、法治思维和法律素养”因子频数为128，占39.3%；“优化单位责任担当氛围，建设积极向上的团队”因子频数为109，占33.4%；“提高基层干部物质待遇”因子频数为104，占31.9%；“持续改善晋升提拔的政治生态环境”因子频数为65，占19.9%。

由以上统计分析可知，在个体维度，被调查者较多地强调了自我学习和教育，以提升自我思想觉悟、公仆意识和责任感、工作能力和自身干净度等。在制度和机制方面，合理的容错纠错、激励、问责、考评、监管等制度与机制，被重点提及。在外部环境方面，主要是单位领导的示范、支持和保护力度，提升群众思想觉悟与法律素养，优化责任担当的亚文化氛围，提高基层干部待遇等被提及的频度较高。

三、提升基层干部愿担当、敢担当、能担当、善担当的路径

（一）个体层面

领导干部能否担当，往往取决于一个人的修养、能力和学识，是人生观、世界观、价值观，智慧、魄力、胆识的综合体现。［2］对于这种由内在精神与素养决定的担当体现，自发的动力要远比外在的强化有效得多。因此，加强自我修炼与塑造是提升干部担当精神的重要途径。

1.强化责任意识，促进愿担当、敢担当。人们的实际行为受制于两个方面的因素，一是作为内部准备状态的态度，一是存在于外部的情景压力。行为是态度与情景压力二者的函数。［3］而作为行为的决定因素，也是预测行为的最好途径的态度，包含认知、情感和行为倾向三种成分，其中情感的成分强度最大。因此，提升基层干部的责任意识，促进他们担当的实际行动，要提高他们对担当的科学认知和价值认同，培养敢于担当的心理定式，特别是要涵养乐于担当的责任情怀。

第一，要不断加强思想政治、党性意识、社会主义核心价值观等教育。尤其要加强理想信念教育，因为责任就是对理想信念的忠诚和信守，没有理想信念，人就难以产生强烈的责任心。［4］通过学习和教育，坚定理想信念，提升宗旨意识、服务意识和对组织价值观的认同感，强化服务意识和“权力就是责任”的规则意识，清醒树立“有权必有责、有责要担当、失责必追究”的正确认知，保持一种敢于担当的政治勇气和政治定力。

第二，强化从政道德教育，涵养乐于担当的责任情怀。通过学习和教育，培养基层干部“为民、务实、清廉”的从政道德，提升以尽责为荣、失责为耻的责任道德感，塑造“天下兴亡、匹夫有责”的担当情怀，增强能吃亏吃苦，懂舍得奉献，愿为民担当的无私情感，不断提升主动担当，乐于担当的思想境界，从而将担当精神内化于心，表化于行，实化于绩。

2.提升工作能力，促进能担当、善担当。担当需要勇气，更需要能力。提升能力的主要途径，就是学习——向理论学习、在实践中锻炼。

第一，基层干部重点要学习党的基础理论、政策法规、新的工作理念和方法等，不断完善自身的知识结构。学历史，看成败、鉴得失，提升洞察力；学哲学，树立马克思主义世界观、掌握科学方法论，提高驾驭矛盾和分析解决问题的能力；学政策法律，知道何所为，何所不为，心有敬畏，手有尺度，行有规则；学专业知识，提升业务能力。尤其要学习习近平新时代中国特色社会主义思想，坚定“四个自信”。通过知识学习，避免少知而迷、无知而乱，涵养敢于担当的底气。

第二，提升实践能力。理论学习获得知识，实践锻炼提升能力。基层干部要主动把自己置身于矛盾多、困难大的地方去，把理论学习获得的知识应用到工作实践中去，在解决问题与矛盾中，反省感悟，归纳经验，总结教训，不断提升自我调查研究、科学决策、创新思维、执行落实和群众工作等方面的能力。提升了知识素养与工作能力，会降低做事的难度，增强担当的勇气，也会提升解决矛盾与困难的成功概率，基层干部更具有愿担当、敢担当的硬气。

3.守住法纪底线，砥砺担当正气、底气。无私才能无畏，无畏才敢担当。基层干部要有干事担当的底气，需要先有一身正气。

第一，要遵纪守法，遵规守矩。要把法纪和规则意识时刻挺在心中，恪守党纪国法，坚持原则，遵守规则，强化责任后果思维，自觉把自己摆进法纪和规矩要求中，加强自我约束，把依法循规办事作为工作的理念、态度和标准。

第二，要公正廉洁，光明磊落。公生明，廉生威。廉洁是党员干部的生命线，是敢于担当的保障线。基层干部要牢固树立“权为民所赋，权为民所用”的权力观，坦荡做人、谨慎用权，才能光明正大、堂堂正正；要以群众的利益为重，做到廉洁奉公，公私分明、先公后私、公而忘私，特别在涉及利益分配时，要杜绝与民争利，优亲厚友；要提升自我官德修养，讲道德、讲廉耻，自重自省、慎独慎微，坚持公平正义、维护公序良俗。当真正把权力当成一种责任、一种压力，时时处处念好权力的“紧箍咒”，在利益面前稳住自己的心神，管住自己的言行，基层干部才更有担当的底气。

（二）制度层面

事实证明，通过物质或精神的激励制度，通过责任确定、过程监管和过失问责的相关制度，促使干部有担当比强调个人修养更能够保持担当的可持续性。因此，我们既要从精神和原则层面要求干部有担当，更要聚焦于干部有担当的基础要素——可行的利益与制度。

1.健全激励考评制，让担当者“得实惠”。治理“为官不为”，激励干部担当必须疏与堵相结合，坚持反向惩处与正向激励同时发力，才能发挥出更好的效能。［5］实际上，惩罚与激励要达到的目的相同，但这两种机制发生作用的方式不同，采用激励机制时，其作用是内在自发的，无须监督，成本更低。

第一，完善新常态下基层干部正向激励机制。要根据不同年龄、职级、性别、岗位的基层干部的利益诉求和心理期待差异，充分运用物质、精神、政治待遇等多种手段，以激励多数，差别激励为原则，构建起充满活力的基层干部正向激励机制，鼓励和引导他们主动干事有为。

第二，健全科学的政绩考核评价体系。要根据基层干部不同的岗位职责和任务特点，科学设置相应考核的指标、标准、程序，使之量化、细化和多样化，达到全面考核干部的德、能、勤、绩、廉和担当表现，突出对基层干部在重大关头、危险时刻、执行重大任务时的考核。

第三，把考评的结果真正兑现出来，褒奖那些埋头苦干，狠抓落实的干部；教育和调整那些只尚空谈，不干实事的干部；问责和惩处那些不负责任，失职渎职的干部，把敢试、敢闯、敢负责的干部推到舞台、用在前台。

2.完善容错纠错制，为担当者“兜住底”。干事创业中结果与预期出现偏差甚至造成损失在所难免，而且，从领导干部的政治生命周期看，基层干部处于成长期，对一些重大政策决策，往往无法准确预估责任风险。［6］再者，担当干事是需要付出成本的，尤其是对一些不良问题的改革往往会触及多方利益，难免会导致干事者因此受到别人的误解、非议，甚至遭到造谣诽谤、中伤诬告。如果没有相应的容错与纠错的保护机制，就容易催生基层干部“为了不出事，宁可不干事”的消极避事心态。因此，对那些积极作为、敢破敢立的基层干部：

第一，要按照习近平指出的“三个区分开来”，合理设置容错免责的前提条件和具体情形，尤其对工作中出现失误，但不违法、不谋私、未恶意损害公共利益的基层干部，要考虑容错免责，使他们卸下包袱、轻装上阵。第二，对借机发泄私愤，错告、诬告干事干部的人，要依纪依法严肃查处，决不姑息，消除基层干部干事创业的担忧心理。第三，要做好对基层干部问题的预警工作。基层党组织和上级领导要经常对基层干部在政治、组织、廉洁、群众、工作、生活等“六大纪律”方面进行预警谈话，对他们身上出现的不好的苗头性、倾向性问题，要及时提醒、及时制止、及时纠正，防微杜渐，防止基层干部身上的小毛病演变成大问题。

3.加强监督问责制，使不担当者受惩戒。动员千遍，不如问责一次。以问责倒逼担当，是增强干部责任担当的重要外部动力机制。

第一，构建严密的监督监管体系。建立以纪检监察部门为主体，以党组、审计、一般群众等为补充的监督网络，完善监督沟通协调和联动机制，创新监督方式和方法，实行定期巡查与畅通电话、信箱、网络、信访等日常监督举报渠道相结合，加强对基层干部的日常监督管理。

第二，提高群众监督的参与度。群众的监督是全方位的。要加大政府信息公开的力度，开放群众对政府工作的参与渠道、程序和机制，开放公众对干部言行进行评价、监督的范围、程序和结果反馈，建立监督人权利保护机制和利益褒奖机制，不断提高群众监督的积极性。

第三，健全常态化问责与追责体系。通过完善权力清单和负面清单制度，确定每个岗位具体的工作职责、任务标准、考核办法等，使每一项工作都责任到人，落实有标准，考核很具体。重奖结合严惩，严厉追究失责、失职、渎职等行为，形成震慑力，推动责任落实到位，倒逼负责担当，从制度与机制上挤压基层干部怕担当、不作为的生存空间。

4.赋予对等的权力，使担当者能担当。权力与责任相统一，是组织管理的基本原则。这一原则的主要内容，就是行使权力必须同时承担相应责任，权力的大小必须与责任的大小成正比例关系。基层干部责权不对等，权小责大的问题已成为制约他们担当的一个普遍的现实因素。

第一，通过制度创设，赋予基层组织和政府更多的权力。要继续深化行政体制改革，准确定位区县、乡镇、街道职能，优化组织结构，理顺权责关系，保证权力与责任对等，并以法制形式固化。［7］除方向性、战略性的重大问题由上层决策与控制，其他方面的任务与权力，尽可能授权基层组织和政府，赋予后者更多自由裁决权。

第二，赋予基层干部与责任对等的权力。巧妇难为无米之炊，权责对等是基层干部担当的基础。因此，要对基层干部持信任态度，自上而下逐级做到因事设人，量能授权，适当放权，让基层干部能够创造性地去工作，有力量去担当。当然，权力被赋予的同时，要有完备的追责制度来保证权力的正确行使。

（三）社会层面

一个国家政治秩序的建立与巩固，必须要以统治阶层推崇的政治信仰得到广大民众认可与信服作为前提，也就是由广大民众对特定政治目标接受或同意的心理状态形成的心理基础，决定了这个国家的政治稳定和发展。［8］因此，作为贯彻党的执政理念和影响国家稳定发展的重要力量的干部队伍，要使其更有担当，需动员以广大民众为基础的社会力量积极支持，提升大家对党的政治信仰和责任担当文化的价值认同与信服，营造家庭、组织和社会民众等共同支持干部担当的文化氛围和社会支持系统。

1.营造平等、理性、和谐的民情。民情反映的是社会成员在价值观和行为规范方面的共识，表现为社会关系中相对稳定的情感、情绪和精神，这些情感、情绪和精神在一定时段内就成为人们言行的制约因素，甚至比制度的制约性还强。因此，要使官员有担当，还需要涵养与国家治理体系和治理能力现代化进程相匹配的民情。［9］当前，基层干部形象常常被误读甚至被“污名化”，群众“仇官、仇富”的心理一定程度上依然存在，教育与引导群众的思想工作任重道远。

第一，要系统性地加强公民法制和道德教育，特别是社会主义核心价值观教育，使广大民众对宪法和基本法律赋予公民的权利、行使方式、责任及其承担方式等都有清楚的认识，且有体验、实践的机会，文明、理性地诉求自己的合理利益。

第二，要逐步扭转当前不少轻视程序和权力属性，通过信访、闹访而寻求自身利益的不良民情，依法处置不法事件，戒除“好哭的孩子有奶喝”的现象，塑造民主平等、爱党爱国、文明理性、友善和谐的新时代民情，改善部分地区扭曲的干群关系，让干部在和谐的环境中更有担当的精神。

2.强化鼓励担当的组织氛围。干部工作主要是在组织中进行的，良好的组织文化相当于给干部提供了一个富有凝聚力的社会支持系统，使领导干部从中感受到归属感、价值感和安全感。同时，这种几乎被所有成员所认同的价值、目标、规范，也会减少领导干部的角色冲突，有利于干部积极工作和担当作为。

第一，提升组织内积极作为，勇于负责的担当氛围。通过建章立制、教育引导，对先进典型担当者给予持续培养和支持等措施，在组织内形成一种积极向上、团结协作、宽容和善、以担当负责为荣，以逃避责任为耻的文化氛围，让积极的、具有正能量的内部氛围影响着其中的每一名成员，使其理直气壮地干工作，心安理得地得实惠。

第二，领导要做积极担当、爱护下属的表率。其身正不令而行，其身不正虽令不从。组织领导要亲力亲为，以身作则，做好责任担当的表率，不揽功诿过，形成良好的上行下效的示范效应；领导要为下属的担当干事保驾护航，以宽容、发展的眼光看待基层干部的创新尝试，对他们谋事干事中出现的问题与失误，要耐心地帮助其查找原因，多鼓舞士气，根据情况，主动为其分担责任。

第三，对那些认识不到位、思想顾虑重，性格上优柔寡断、畏首畏尾的基层干部，要加强人文关怀和心理疏导，提高他们的思想认识，锻炼处事决断的敢为性，增强他们对工作压力和失误的承受力、包容力。

3.优化支持担当的家庭系统。古人讲“修身、齐家、治国、平天下”，这一由低到高的修为层次具有内在的逻辑关系，欲担天下事，不但要修好身，也要理好家。家是人内心强大的港湾，家庭的和谐与支持是基层干部敢于担当的坚强后盾。

第一，通过教育，提升家人的思想认识。要在基层干部家庭中广泛开展优秀传统文化、良好家风家教和社会主义核心价值观教育，强化“在其位谋其政”的责任意识，提升基层干部家人的思想觉悟。

第二，通过帮助，赢得家人的支持。组织要及时帮助基层干部家庭解决各种实际困难，切实解决基层干部最关心、最直接、最现实的工资待遇问题、职级晋升问题等，妥善解决基层干部的住房、婚恋、子女就学、老人赡养等问题，以实际帮助行动赢得基层干部家庭对他们工作的理解和支持，为基层干部的积极担当提供良好的家庭支持系统。