在公共法律服务的供给侧发力——长春市公共法律服务体系建设的实践与思考

梁向东（吉林省长春市司法局局长）

随着中国特色社会主义事业进入新时代和全面推进依法治国方略的深入实施，人民群众对公共法律服务的需求不断提升。如何破解人民群众日益增长的法律服务需求和公共法律服务不平衡不充分的发展之间的矛盾，已经成为摆在各级党委、政府面前的紧迫课题。结合学习贯彻党的十九大精神，对照近年来吉林省长春市推进公共法律服务体系建设的有益实践，笔者就如何推进法律服务的供给侧结构性改革、加快构建具有吉林特色的公共法律服务体系进行了认真研究和深度思考。

一、推进公共法律服务供给侧改革、构建完善公共法律服务体系是全面推进依法治省、建设法治吉林的战略性任务

公共法律服务有广义和狭义之分，广义上的公共法律服务是指国家立法、行政、司法机关等开展的一切法治活动，以国家专门机关的强制性和对象的特定性为主要特征。狭义的公共法律服务是指由司法行政机关统筹提供，旨在保障公民基本权利，维护人民群众合法权益，实现社会公平正义和保障人民安居乐业所需的法律服务，是公共服务的重要组成部分。主要包括法治宣传、律师、公证、法律援助、司法鉴定、司法考试、人民调解等，以可选择性、市场化、公益性，及为不特定主体服务为主要特征。按照党的十九大关于“不断满足人民群众日益增长的美好生活需要”的要求，当前和今后一个时期，我们必须把以司法行政机关为提供主体的公共法律服务体系建设摆在全面推进依法治国、建设法治吉林的战略性位置来抓，强化有效供给、做优法律服务，让广大人民群众共建共享法治吉林建设成果。

第一，推进公共法律服务供给侧改革、构建完善公共法律服务体系是建设更高水平法治吉林的需要。党的十九大报告提出，要“坚持以人民中心”“满足人民日益增长的美好生活需要”。公共法律服务体系的建设水平，是衡量一个国家或地区法治文明程度的重要标志，也是社会治理法治化、现代化的重要内容。建设覆盖城乡、满足各领域各层次需求、体现公平正义价值追求的公共法律服务体系，创新公共法律服务供给机制，使由于经济社会快速发展带来的社会问题、产生的社会矛盾都能在社会主义法治框架下获得解决，让各类社会主体都能获得普惠、精准、及时和有效的公共法律服务，这对于建设更高水平的法治中国、法治吉林具有十分重要的意义。

第二，推进公共法律服务供给侧改革、构建完善公共法律服务体系是增强新时代人民群众幸福感和获得感的需要。党的十九大报告指出，中国特色社会主义进入新时代，人民的美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平等方面的需求日益增长。经过近四十年的改革开放和法治实践，我国经济社会已经进入新的发展阶段，广大人民群众在追求公平正义，参与社会治理以及获得被尊重感、安全感、归属感、获得感等方面的心理需求和政治诉求日益增强。特别是连续七个五年普法规划的实施，使全社会的法治观念和权利意识逐步树立和增强，各级国家机关、企事业单位和其他社会组织依法执政、依法行政的自觉性显著增强，由此催生了崭新的、更深层次的、日益广泛的公共法律服务需求。各级党委政府和司法行政机关必须主动面对、积极回应人民群众的期盼，加快构建完善公共法律服务体系，不断增强人民群众的生活幸福感和法治获得感，共建共享法治中国、法治吉林建设成果。

第三，推进公共法律服务供给侧改革、构建完善公共法律服务体系是进一步优化吉林省新一轮振兴发展良好环境的需要。把握国家实施新一轮东北老工业基地振兴发展战略的历史机遇，推进吉林省经济转型升级，需要良好的经济发展软环境作为支撑。市场经济本质上就是法治经济，优良的法治环境是经济发展软环境建设的重要内容。当前，吉林省振兴发展正处于爬坡过坎的关键期，迫切需要各级党委、政府，特别是各级司法行政机关进一步整合法律服务资源，创新法律服务方式，发挥司法行政职能优势，努力为吉林省振兴发展提供便捷、精准、高效的法律服务，促进广大人民群众培养法律意识、形成法治思维，进而在全社会形成遵守法治秩序、维护合法权益的良好氛围，为促进吉林省新一轮振兴发展营造更加优良的法治环境。

第四，推进公共法律服务供给侧改革、构建完善公共法律服务体系是各级政府落实提供基本公共服务责任的需要。党的十九大报告指出，“要坚持人人尽责、人人享有，坚守底线、突出重点、完善制度、引导预期，完善公共服务体系，保障群众基本生活，不断满足人民日益增长的美好生活需要，不断促进社会公平正义。”公共法律服务作为基本公共服务的子项，是基本公共服务体系的重要组成部分。在社会整体发展水平不断提高、人民群众对公共法律服务需求持续增长的现实背景下，各级政府应当主动回应人民群众的所思所想所盼，切实承担起为广大人民群众提供公共法律服务的职责，将公共法律服务纳入基本公共服务范畴，将更多的公共法律服务产品提供给广大人民群众，全面扩大公共法律服务覆盖面，使人民群众真正享受到公共法律服务的成果。

二、长春市在公共法律服务体系建设方面的探索和实践经验为推进公共法律服务供给侧改革、构建完善公共法律服务体系提供了有益借鉴

近年来，吉林省长春市委、市政府和长春市司法局认真贯彻落实司法部《关于推进公共法律服务体系建设的意见》，把公共法律服务体系建设作为司法行政机关服务发展、服务民生、服务稳定的重要抓手，积极探索，扎实推进，取得了良好成效。

在路径探索上，突出“四个强化”：一是强化内容设计。探索建立了法律援助、法治宣传、法律顾问、纠纷化解、便民利民、措施保障六大工作体系。二是强化舆论营造。长春市政协将公共法律服务体系建设列入重点议政专题，市委宣传部召开专场新闻发布会，市委政法委将公共法律服务体系建设纳入全市法治建设十件实事。三是强化试点先行。开展了公共法律服务体系建设示范区创建活动，选取二区、一县和一个律师事务所开展试点工作，积累推广经验。四是强化党政推动。2015年，长春市委、市政府出台《关于进一步推进全市公共法律服务体系建设的实施意见》。将公共法律服务体系建设于2016年纳入长春市“十三五”规划，于2017年纳入市委常委会工作要点和市政府工作报告。2017年初，长春市第十三次党代会将 “法治优良”确定为建设东北亚区域性中心城市的六个目标之一，使公共法律服务体系建设工作的战略位置更高、推动力量更强、协调落实更加有力。

在实践推动上，体现“四个加快”：一是加快了体系建设，搭建了基本框架。法律援助、法治宣传、法律顾问、纠纷化解、便民利民、措施保障六个工作体系初步搭建完成。二是加快了平台建设，夯实了硬件基础。初步建成纵横结合、覆盖城乡的四级实体平台网络，实现了“12348”热线平台智能平台管理、专职律师解答、全天候接线、大数据分析反馈，日均接线量达200余件，比三年前净增15倍，网络平台实现了官方网站、微博、微信和手机APP服务终端在线服务。三是加快了项目建设，丰富了产品供给。每月15日相继推出的公益法律服务日活动及法律惠民十五条、助企发展二十条等一批优质法律服务产品，增强了公共法律服务的针对性和实效性。四是加快了制度建设，筑牢了措施保障。推进公共法律服务标准化建设，建立健全监督评价机制，将法治宣传教育纳入政府绩效考评，增强了刚性约束。推进政府购买公共法律服务工作，如将法律援助、律师参与涉法涉诉信访接待等工作纳入政府购买公共法律服务的范围。

在效果显现上，实现了“四个变化”：一是宏观环境进一步优化，政府主导、财政支撑、司法行政机关统筹、党委政府各相关部门齐抓共管的大格局初步形成；二是社会氛围进一步浓厚，人民群众对公共法律服务体系的认知显著提升，社会力量积极参与公共法律服务工作的格局正在形成；三是工作基础进一步扎实，初步实现法律服务网络健全、资源整合、领域拓展、质量提升的阶段性目标；四是群众获得感进一步增强，人民群众在家门口、指尖上的法律服务中，在越来越多的公益性、普惠式法律服务中，感受到获得公共法律服务的方便、快捷和司法行政部门的积极作为。

尽管吉林省长春市的公共法律服务体系建设取得了初步成效，但仍存在一些困难和问题：一是法律服务资源总量小、分布不均衡。目前，长春市每1万人口平均拥有律师仅2名，远低于广州、深圳、杭州等较发达城市。受城乡二元结构和发展水平影响，长春市98%的律师资源集中在城区，农村的法律服务资源严重匮乏。二是政府购买公共法律服务不足。尽管法治宣传、法律援助纳入了财政预算，但标准较低，没有实现动态增长。律师进社区、公益法律服务日活动和农村法律服务工作的主体是律师，由于缺少必要的资金补助，律师的工作积极性不高，迫切需要政府向律师协会等社会组织购买服务，促进公共法律服务实现常态化发展。三是推动工作的责任机制尚未落实。一些基层党委、政府和有关部门对公共法律服务体系建设的重要性认识不足，没有将这项工作纳入议事日程，推进工作的主动性不强。四是公共法律服务的标准化、规范化体系亟待建立。目前，吉林省长春市公共法律服务的内涵还不十分明晰，在公益性、普惠性等方面还没有进行有效分类，没有形成统一规范的公共法律服务产品目录和系统的考核评价体系。五是法律服务队伍建设有待加强。随着四级公共法律服务实体和虚拟平台建设步伐的不断提速，城乡法律服务资源短缺、法律服务人才不足、高校法律服务志愿者资源开发利用不够等问题日益凸显。

三、新形势下推进公共法律服务供给侧改革、进一步构建完善公共法律服务体系的路径选择

推进公共法律服务供给侧改革、构建完善具有吉林省特色的公共法律服务体系是全面推进依法治省、建设法治吉林的重要任务。当前和今后一个时期，我们要认真学习贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，站在统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的高度，坚持以人民为中心的发展思想，进一步加强公共法律服务体系建设，努力为人民群众提供普惠、精准、及时和有效的公共法律服务，不断增强人民群众的获得感、幸福感和安全感，促进平安吉林、法治吉林建设。

2017年8月，司法部提出将党和国家司法行政工作的“纲”，以公共法律服务体系建设总揽起来，把司法行政统筹、涉及的各类公共法律服务作为“目”，协调综合发力，创新深化做好各项公共法律服务工作，做到纲举目张。各级党委、政府和司法行政机关应当准确把握司法行政工作的新定位，深入推进公共法律服务供给侧改革，进一步构建完善公共法律服务体系，努力探索具有吉林省特色的公共法律服务体系建设路径。

一是要坚持政府主导，提升公共法律服务的工作站位。政府要发挥统筹作用，将公共法律服务体系建设纳入经济社会发展总体规划、纳入基本公共服务范畴、纳入民生行动计划、纳入政府绩效考评、纳入年度财政预算，积极引导、鼓励和培育社会力量参与公共法律服务，努力实现公共法律服务体系组织形式的多样化和服务主体的多元化；要发挥管理作用，充分发挥各级政府对公共法律服务体系的监管职能，在优化资源配置、保障运行、监督管理等方面，发挥组织、领导和推动的主导作用，为构建覆盖城乡的公共法律服务体系创造良好的环境；要发挥协调作用，组织动员政法机关各部门和财政、编制、税收等部门，以及工会、妇联、高校等社会组织和事业单位，共同参与公共法律服务体系构建，形成推进工作发展的整体合力。

二是要合理进行布局，构建公共法律服务体系服务平台。平台建设是公共法律服务体系的重要依托，要认真贯彻落实司法部《关于推进公共法律服务平台建设的意见》，遵循“覆盖城乡、惠及全民”的原则，推动公共法律服务更多地向社会治理末端延伸，打通法律服务“最后一公里”。一方面，要加强公共法律服务实体平台建设。以县（市、区）、乡镇（街道）、村（社区）为重点，整合法律服务、法律援助、法治宣传等资源，采取窗口化、综合性、一站式服务模式，建设公共法律服务中心（站、点），打造城镇半小时、农村一小时公共法律服务圈，实现服务区域全覆盖；依托行业法律援助工作站、行业性专业性人民调解委员会等，将公共法律服务体系延伸到妇女、儿童、老年人、残疾人等特殊群体，实现服务对象全覆盖。另一方面，要加强公共法律服务网络平台建设。推进“互联网+公共法律服务”的发展，整合现有省、市、县公共法律服务网站资源，改造升级“12348”公共法律服务专线，建设“掌上12348”，将各级公共法律服务实体平台串联起来，形成实体平台和网络平台互通互接、有机融合。加强与群众互动，解决交通不便和偏远地区群众寻求法律服务困难的问题。同时，利用互联网影响大、传播广、速度快的优势，广泛宣传公共法律服务工作的深远意义，形成全社会重视、支持公共法律服务体系建设的良好氛围。

三是要打造服务产品，建立健全公共法律服务政府购买机制。提供公共法律服务是各级政府必须履行的责任：要突破仅司法行政机关提供公共法律服务的局限性，建立与经济社会发展水平相适应的公共法律服务政府投入动态增长机制，为基层法律服务中心、站点的运营提供经费支持，不断提高公共法律服务的水平和均等化程度；要探索建立公共法律服务政府购买和补偿机制，将公共法律服务事项纳入政府购买项目，将公共法律服务产品列入政府采购目录和财政预算，围绕重点民生工程、重大项目建设，由司法行政机关设计推出一批公共法律服务产品，提供给各级政府，促进基本公共法律服务常态化、可持续性发展；要推动建立公益性法律服务补偿机制，对积极参与公共法律服务的机构和人员，通过奖励、表彰、培训等方式加以补偿和激励，提高其工作积极性。

四是要强化质量监管，构建公共法律服务标准化体系。各级政府和司法行政机关要牢固树立质量至上的理念，加强公共法律服务规范化、标准化、信息化建设，建立健全服务质量评价、监督、失信惩戒机制，强化全程质量监管，确保公共法律服务优质高效。各级政府和司法行政机关要加强对“人”的考评，重点是对公共法律服务队伍进行标准化衡量，增强服务队伍的政治意识、大局意识、服务意识、责任意识，提升公共法律服务规范化水平；要加强对“事”的考评，重点是对公共法律服务案例进行标准化衡量，健全完善服务流程，开展“第三方”质量评估和群众满意度测评，建立公共法律服务案例库，确保服务的社会效果；要加强对“物”的考评，重点是对公共法律服务设施进行标准化衡量，制定服务设施具体标准，统一服务场所名称、标识、指引和功能设置，打造服务品牌，扩大公共法律服务的影响力。

五是要注重队伍建设，引导社会力量参与公共法律服务。各级党委、政府要加强法律服务人才队伍建设，要将律师、公证等法律服务人才队伍建设纳入地方人才队伍建设工作计划，大力推进律师、公证等法律服务业的繁荣发展，构建数量充足、覆盖广泛、门类齐全、结构合理的法律服务体系，加快培育一批高端复合型法律人才，建设一批品牌化、专业化法律服务机构，增强公共法律服务的核心竞争力；要建立公共法律服务联动机制，切实发挥律师协会、公证协会、基层法律服务协会等行业组织作用，组织动员法律服务人员积极投身到公共法律服务工作中，组织动员政法干警等法治专门队伍共同参与公共法律服务体系建设，切实发挥法治专门队伍在公共法律服务中的示范带动作用；要加强法律服务志愿者队伍建设，组建公共法律服务志愿者团队，动员退休政法干部、高校师生、社会志愿者等各界力量，积极参与提供公共法律服务，形成专兼结合、合力推进的公共法律服务工作格局。