中国维和警察权益法律保障研究

尚洪强

(武警学院 维和培训部，河北 廊坊 065000)

截至2017年6月，中国公安部已派出2 607名维和警察执行联合国维和任务。随着中国维和警察派遣人数的增加、派遣规模的扩大，中国警察参与联合国维和行动的广度和深度也在不断拓展。然而，近年来有关我国维和警察权益的法律保障研究却相对欠缺。

作为中国维和警察主管行政部门，为推动维和警察权益保护，公安部国际合作局曾组织了全国和区域范围内短期的研讨会或调研，并向派遣维和警察的各省公安厅下发了有关维护维和警察权益的通知或函件，其最终目的在于保障维和警察的各项权益。然而，公安部的相关函件对象仅局限于参与维和警队组建与派出的各省厅国际合作部门或边防总队，而关系维和警察切身利益的政治部门却少有涉及。此外，每次参与维和警察研讨会的人员以及调研对象，主要是归国维和警察和相关业务管理部门，且会议内容以交流维和实践经验为主，规章政策性研究偏少。加之各省对维和警察工作的重视程度差异较大，造成全国各地维和警察权益保护标准不统一，权益保障力度悬殊较大[1]。

尽管目前有关维和警察权益法律保障的实践和理论研究在一定程度上提高了维和警察的权益保障力度，但维和警察执行维和任务后在立功受奖、回国安置、职业发展等方面权益保护仍不够完善。为全面保护维和警察各项权益，促进维和警察事业的全面健康发展，维和警察权益的法律保障研究亟须进一步加强，最终实现维和警察权益有法可依，有章可循。

一、维和警察权益的法律定义

当前，学术界广泛认为“维和警察权益”并不是一个由法律条文明确规定的具有严格法律意义的概念。中国公安部相关部门也尚未对“维和警察权益”进行深入详实的阐述或解释。长期以来，各界对维和警察权益保障的法律定义有不同的看法，但大都认为“维和警察权益”是若干法律确定的权益和部门内部规章、行政文件所赋予的中国维和警察法律权益的总集[2]。有人指出，维和警察权益既包括维和警察的执法权益，也包括维和警察作为一个国际公民和中国公民应享有的权利。按照这种观点，维和警察权益保护不仅包括维和警察作为联合国授权的执法者应当享有的职务上的权利，同时还包括维和警察作为国际、国内公民个人应当享有的相关国际法和国内法上规定的各种权利。也有人提出，维和警察权益保障主要指维和国际执法工作中的权益保障，并不包括警察作为一个公民的权利保障[3]。这种观点认为，维和警察执法权益是联合国授权维和警察依法执行公务时的权益，必须把警察执法权益和警察的公民权益相剥离，要强调保障维和警察被法律赋予的执法权益，但不包含个人权益。

结合当前维和警察权益理论研究成果和在任务区实地参加联合国维和行动的实践，笔者赞同维和警察权益既包括维和警察的执法权益，同时也包括维和警察作为一个国际公民和中国公民应享有的权利。此观点涵盖了维和警察作为联合国授权的执法者应当享有的职务上的权利，同时还包括维和警察作为公民个人应当享有的相关国际国内法上规定的各种权利。这样对维和警察权益的保障会更加全面、客观、科学合理，能充分保障维和警察在国际与国内的各项权益，进一步调动我国警察参与联合国维和行动的积极性和主动性，有利于我国维和警察事业的长远发展。

二、维和警察权益保障的分类

维和警察权益保障的类型，从法律渊源上看，可以分为国际法和国内法层面的保障。国际法层面调整和保护的内容较为宽泛，确认了维和警察作为联合国执法者在维和行动任务区的执法受国际法、联合国文件和任务区所在国的法律保护。当然，维和警察的个人权益保障肯定也包含其中。而国内法层面的保障就主要包括维和警察身份认定、参加教育培训、维和期间的薪酬待遇、相关抚恤优待等方面的具体权益。

从权益保障体系来看，维和警察的权益法律保障主要指实体权益以及程序权益。实体权益包括维和警察在任务区一线执法工作中作为联合国工作人员的生命、人身安全、人格尊严不受任何侵犯，警察执法的设施设备应当依法得到保护，不得被随意损毁，执行维和任务后不受阻碍、诬告、陷害、打击报复。同时也包括被确定为联合国维和警察身份后在派遣前和回国后的相关实体权益等，在任务区也涵盖相关国际豁免以及补偿保护等具体利益。

笔者认为，无论是联合国维和警察权益内容的国际法与国内法保障的分类，还是保障对象中的具体实体性权益、程序性权益的分类，对于联合国维和警察权益保护来说都是辩证统一的。不同法律渊源为联合国维和警察权益保障提供了基础，同时也使权益保障对象中的实体权益和程序权益得到有利支持。

三、维和警察权益法律保障的必要性

维和警察在任务区的执法权益保护是由国际法层面调整的。总体来说，国际法一般以人权理念为基础，以人性关怀为目的，较为全面地保障了维和警察的各项权益。然而，在国内法律保障方面，虽然目前警察权益保护正逐步受到重视，但对于在立法上保障维和警察权益这种提法却较为陌生，更缺乏社会关注和前沿研究[4]。

实际上，在任务区一线执法的维和警察长期处在社会治安复杂、矛盾尖锐敏感的社会环境中，其执法所承担的社会风险和心理压力以及法律责任远高于国内警察。在联合国各维和任务区的维和行动中，发生车祸、遭遇疾病和武装冲突以及自然灾害等而致残、牺牲的情况也时有发生。特别是在2009年，海地维和任务区发生地震，8名中国驻海地维和警察不幸牺牲。然而，我国维和警察海外维和突发事件发生后，基于历史原因和目前我国公安机关体制机制的弊端，当前立法层面对维和警察权利的保障还处于一片空白。成文的法典更无从谈起，甚至没有一部专门的针对维和警察权益保护的规范性的法律。由此可见，我国维和警察权益法律保障制度和体系都是异常脆弱的。这就需要我们重视对维和警察在国内法律利益的保障工作，进一步健全完善目前我国警察权益的法律保障。

根据权威部门统计的维和警察理论研究资料及笔者收集整理的维和警察权益法律保障相关信息，目前针对维和警察权益保护的主要是一些不成文法典，法律设置上以《中华人民共和国宪法》为依据，以行政法、刑法、民法为基础，以《中华人民共和国人民警察法》(以下简称《人民警察法》)为重点基本法律，包括了《中华人民共和国公务员法》《公安机关人民警察抚恤办法》《军人抚恤优待条例》等一系列对军警人员的伤、残、亡进行初步化规定的法律法规。仔细研究发现，以上相关法律制度已经非常陈旧落后，针对维和警察权益保障的内容更有待补充加强或更新完善[5]。基于以上事实，加强国内立法层面对维和警察权益的法律保护，充分保障维和警察在实体和程序上的正当权益势在必行。

四、维和警察权益法律保障的主要问题

(一)重行政指挥，少程序规范

当前我国的维和警察权益保障缺少科学规范的法律保障系统，尤其是缺少针对维和警察权益的具体统一的程序性规范。2008年以后，出于加强维和队伍管理的目的，公安部开始启动省级公安机关组建维和警队的程序。相比全国组队方式，以省组队的优势在于可以更好地落实各省公安厅维和警察管理和权益保障责任，有利于进一步增强维和警察在任务区的组织纪律观念，进一步提高维和警队战斗力，提升中国维和警察的国际形象。但是，以省组队的弊端也比较明显。由于各省公安厅国际合作部门的分管厅领导及省委省政府重视程度、政策扶持、人员选拔、业务培训、资金调配、装备配发、跟踪管理、任务鉴定、业绩表彰、人员安置等方面不尽相同，直接造成不同省份维和警察权益保障标准悬殊巨大。

(二)立法陈旧滞后，保障制度欠缺

国内部分省份认为，联合国维和警察执法地为维和行动任务区，有的任务区甚至没有执法权，只有监督指导权，维和警察在国外维和期间的实体权益主要由国际法层面调整。国内法仅保障维和警察派遣前和回国后的各项实体权益。然而，维和警察群体毕竟有其特殊性，现阶段国内相关法律层面对其保护甚至存在明显滞后和冲突现象。比如，对维和警察的牺牲抚恤赔偿，国内在职的人民警察的伤亡抚恤在国内法中有原则性规定，但针对中国维和警察伤亡抚恤却没有与之相对应的法律依据，只能参照《公安机关人民警察抚恤办法》。据2012年通过的《人民警察法》第41条第2款的规定，人民警察因公牺牲或者病故的，家属和因公牺牲或者病故的现役军人的家属享受同样的抚恤和优待。可见《人民警察法》确定了因公牺牲或者病故的警察、军人的家属的抚恤和优待的标准是相同的[6]。然而，根据2011年7月新修订的《军人抚恤优待条例》对现役军人死亡的规定，现役军人成为烈士和因公牺牲的，抚恤标准为上一年度全国城镇居民人均可支配收入的20倍加本人40个月的工资；现役军人病故的，为上一年度全国城镇居民人均可支配收入的2倍加本人40个月的工资。问题出现了，2014年新修订的《公安机关人民警察抚恤办法》对人民警察病故的一次性抚恤金标准是10个月工资。根据以上有关抚恤规定条文，2014年新修订的《公安机关人民警察抚恤办法》与《人民警察法》中规定的警军补偿是不一致的。一旦发生维和民事警察和身份为公安部军人的维和警察防暴队成员同时牺牲情况时，同为联合国维和警察的公安干警和现役军人的赔偿标准明显不同。

(三)理论成果单薄，国际法运用欠缺

当前维和前沿理论研究和任务区实践领域，对联合国维和警察权益的法律保障并不多。主管中国维和警察的行政管理部门，对维和警察权益保护缺乏长远的宏观规划和战略研究。针对维和警察权益法律保障的理论研究，虽也有归国维和警察进行详细研究，但是毕竟站位不高，经验不多，理论不深，很难有突出的理论成果。如果没有理论研究指明方向，又不吸收国外维和警察法律保障体系的先进经验，将符合我国维和警察权益保护核心利益的国际法转化为国内法，中国维和警察权益法律保障无异于纸上谈兵，管理体系将长期处于陈旧落后的状态，对于中国维和警察事业的长远发展极为不利。

五、健全完善中国维和警察权益的法律保障体系

(一)制定统一程序规范

制定统一的维和警察权益保护法律规范，是当前我国维和警察权益法律保障体系中的一项重要工作。中国警察参与联合国维和行动十多年来，维和警察工作机制从一片空白到具有一定的操作性，取得了长足的发展。但是，从科学可持续发展的角度上，国内还缺乏统一科学规范的法律机制。特别是涉及到中国维和警察从选拔到任务结束，这期间的工作没有统一的程序性规范，更无法律条文保障。由于当前中国维和警察工作机制中缺乏有关维和警察权益保障的规范性文件，公安部相关部门在组建和派遣维和警队以及进行必要监督管理时，仍主要依据其曾下发的文件或相关领导的重要批示，从而直接造成不同省份维和警察权益保护上的巨大差异，造成同一个国家维和警察权益保护的相关标准、派遣人数、回国待遇等的截然不同，具体到各警种、省份的部门领导的管理、行政政策支持、维和资金调配、装备配备补给、队伍跟踪管理、成绩鉴定表彰、提拔安置各不相同。这种现象在其他国家的维和警察工作机制中是完全不可想象的。要解决以上问题，必须尽早制定出台统一的部门行政规章，以规范维和警察权益保护。

(二)立法保障法律权益

为展现我国负责任的大国形象，随着我国经济社会的快速发展，我国参与国际维和行动有增无减，因此，加快对海外维和行动的立法，已是当务之急。对维和警察权益保护开展有针对性的立法工作，本质上也是制定一套保障中国维和警察权益以及权益救济的应急方案。一些程序性的操作，在有具体行政规章或者相关法律作为依据的基础上，根据不断变化的国际国内环境，可在适当时机上升到法律层面。例如，在我国警察参与联合国维和行动领域，在现有的《人民警察法》基础上，结合联合国维和任务区的工作实际，增加有关维和警察权益法律保护的相关章节，一方面可以切实解决我国警察在海外执行维和任务的后顾之忧，另一方面也可彰显中国作为一个负责任大国进一步参与国际事务、维和世界和平稳定的决心与信心。

切实保障好维和警察的合法权益，内容上可考虑规定相关具体问题，比如维和警察在任务区的伤亡处置工作、维和警察休假工作、维和警察在任务区以及国内的民事、刑事等权益致害救济工作等确实关乎中国维和警察的具体权益事项。

一旦立法，可以与国际法协同构成保障维和警察权益的科学体系。当前世界各国通行的做法是制定相关法律，切实保障维和人员走出去工作的合法权益。尽管当前的国际法对维和人员的权益法律保障方面仍有很多模糊欠缺的地方，但我国可以借鉴和效仿国际惯例，积极进行国内立法，以便在国际法领域对我方做出有利解释。此外，为保障维和行动持续顺畅，需要我们依法办事，以便得到国际法和当地法律的有力支持和衔接。

(三)国际法规定的国内化运用

在国际法国内化方面，发达国家的做法值得我们借鉴。例如，美国签署的相关维和国际条约大多对应国内法；韩国在维和领域直接引用国际法。国际法的国内化可以促进维和警察权益保护相关法律立即在国内产生效力。而与上述国家相比，我国立法对维和警察权益保障上还处于空白阶段。

因此，在保障我国维和警察合法权益方面，可以考虑采取目前国际法理论界最新的研究成果，充分运用最新的国际法国内化技术，针对有关维和警察权益保护的国际条约、国际惯例和一般法律原则等进行国际法的国内化。

例如，吸取联合国一般性决议、规定、措施以及其他参与维和行动的主权国家、相关国际组织在保护维和警察权益上的经验优势，将其补充到我国保护维和警察权益的法律机制中。同时，我们也可以借鉴国际立法上的很多条文，《联合国宪章》、战争法、国际人权法以及安理会相关决议等国际文件，都有相关实际内容提供参考。

近些年来，联合国维和行动也在不断变化，维和任务授权呈现出多元化态势，从维持和平局势的一维任务发展为推动和平发展、保障人权的多维任务，联合国维和任务开始逐步由关心国家社会安全向国家法治及人权的保护与建设方面侧重。维和警察合法权益的立法工作，也可以考虑先从人权保护角度入手，引入相关国际法条文，增加维和人员特别是维和警察权益法律保护的具体内容。

六、结语

联合国维持和平行动是联合国维护国际社会和平与安定的重要手段之一。随着我国参与联合国维和行动的规模和力度不断扩大，维和警察也在国内具有非同寻常的地位和作用，鉴于其执行任务的特殊性和危险性，保障其法律权益势在必行。可首先考虑在现有相关规定或法律条文的基础上增加完善。例如，在我国《人民警察法》中增加维和警察相关条款，特别是其在国内外不同执法环境下的具体法律权益保护内容。

考虑到针对我国参与海外维和行动的立法背景相对复杂，立法程序以及内容纷乱繁杂，可以尝试设置维和警察权益保障的整体初步框架，合理构建框架体系，分类分步计划实施，从基本法律、专门法律和配套规章制度三个不同层面来进行，同时关注国际前沿发展动态，根据形势的变化，吸收借鉴其他国家的先进经验和做法，不断修改完善。

当前我国的维和警察权益缺少统一科学规范的法律保障系统，特别体现在中国维和警察权益保障的法律系统中缺少统一的程序性规范。如何保障参加维和行动的维和警察的相关实体和程序权益及国际维和立法被国内化运用，这些都是我们要认真研究的课题。应充分吸收国际维和立法的先进法律优势和法律经验，逐步加强维和警察相关领域的国内立法，确实保障中国维和警察的法律权益，使中国维和警察权益法律保障体系逐步走向规范化。

[1] 周忠伟,李小强.警察权益的法律保护[J].中国人民公安大学学报，2013,23(4):45-49.

[2] 毛瑞明.浅议公安民警的执法权益保障[J].江西公安专科学校学报，2009,34(4):89-90.

[3] 安玲.执法维权：用足用好现有法律武器[N].人民公安报，2012-12-14(2).

[4] 高心满，韩增辉.对维和警察权益保护法律制度的反思与重构[J].公安教育，2011,22(12):60-65.

[5] 王瑞清，吉雅.我国警察权益及保障[J].内蒙古大学学报，2010,19(8)：30-35.

[6] 欧阳梦春，欧阳哲.论我国警察权益保障机制的构建[J].法制与社会，2011,25(30):100-105.