试论联合国维和行动中的自卫原则

伍建华

(1．中国社会科学院 研究生院，北京 102488； 2.武警学院 维和培训部，河北 廊坊 065000)

当事方同意、中立和除自卫与保卫授权任务外不得使用武力一直是指导维和行动的三项基本原则。然而，当前不少维和行动被部署在“无和可维”的环境下，它们往往获得使用武力保卫自己和授权任务的授权。特别是随着强势维和行动的出现，国际社会进一步关注维和人员的安全和使用武力限度的问题，这其中包括维和人员固有的自卫权到底有多大？法律依据是什么？如何把握自卫武力的限度而不致使维和人员的自卫变成对攻击者的报复或者使维和行动蜕变成强制和平行动？解决这些问题的办法就是要明确自卫的范围和法律依据。这不仅具有理论价值，而且具有重要的实践意义。特别是明确自卫的法律依据是建立维和行动中武力使用的概念框架、制定维和人员武力使用政策的重要基础，同时也是会员国，特别是出兵国就维和人员的武力使用问题达成共识、制定共同遵守的交战规则和武力使用指令的有效途径。本文研究的重点是联合国维和行动中自卫的适用范围和法律依据，并评估不断扩大的自卫权对维和行动产生的影响。

一、联合国维和人员自卫的范围

维和人员仅在自卫和保卫授权任务时方可使用武力是维和行动的基本原则之一，也是维和人员合法使用武力的方式之一。由于联合国并没有在正式的文件中对自卫做出明确的定义，而是将自卫作为发展维和行动中武力使用概念的载体，不断满足维和实地执行任务的办法。这导致自卫的概念并不明晰，一直处于发展变化之中。我们只能从维和实践和安理会的授权中考察自卫的演变过程，进而总结自卫原则的适用范围。

(一)自卫原则的确立

维和行动中的自卫原则始自1956年建立的联合国紧急部队。当时英国、法国和以色列出兵占领被埃及国有化的苏伊士运河，而负责维护国际和平与安全的安理会却因常任理事国英、法的否决权而无法通过任何决议。为此，联合国大会通过了一系列决议，要求冲突各方停火，并授权秘书长组建了联合国历史上的第一支维和部队，以保证并监督埃、以停火和英、法、以三国从埃及领土上撤军。由于该部队既不惩罚侵略者，也不强迫当事方接受冲突解决方案，其任务只是驻防冲突方之间监督停火和撤军，因此，秘书长在确定维和人员的武力使用范围时提出：“参与此项行动的人员决不能主动使用武力，但遇有武装攻击时，有权使用武力还击，包括遇有试图使用武力迫使他们撤离依据部队司令的命令而占据的阵地的情形，而该命令是部队司令根据联大授权并在联大决议规定范围内所发布。有关的基本要点显然是禁止任何主动使用武力。”[1]这是联合国首次明确提出维和人员所享有的自卫权利，其重点是限制维和人员使用武力。这一自卫规定对处于两支正规武装部队之间、负责监督停火和撤军的紧急部队来说，足以确保维和人员的安全和履职需要。限定自卫时才能使用武力还有利于确保维和人员对冲突秉持公正立场，不偏袒任何一方，以获得冲突方同意行动的持续部署和合作，顺利履职，完成授权任务。然而，我们还应看到，维和人员使用武力保卫受到武力攻击的阵地的阐述显然超出了严格意义上的个人自卫范围。它表明对维和人员使用武力的限制是以执行任务为导向，这确立了自卫武力原则在之后维和实践中的演变方向。

(二)自卫原则范围的扩大

1960年6月从比利时殖民统治下宣布独立的刚果共和国发生内战，国家陷入分裂危机。当年，安理会授权建立联合国刚果行动，以“彻底恢复刚果共和国的法律与秩序”。秘书长在提交给安理会的报告中对维和部队的武力使用规定完全重复了紧急部队的内容，并再次强调禁止联合国部队主动使用武力。而且安理会决议声明：“驻刚果的联合国部队绝不参加，也绝不干涉刚果的国内冲突，也不被利用以影响此种冲突的结果，不论是宪法上的冲突，或任何其他冲突。”此后，刚果国内局势持续恶化，矿产丰富的加丹加省(Katanga)宣布独立。1961年，安理会在“无反对票”的情况下通过决议，要求“联合国立即采取阻止刚果爆发内战的一切必要措施，包括停火办法和各种军事行动的停止，冲突的预防，以及必要时可以使用武力作为最后手段”。这一授权大大超越了自卫原则，是联合国维和行动使用武力的重要转折点，开创了联合国维和部队大量使用武力的先例。正是基于刚果行动的经验和教训，联合国重新审视自卫武力原则，并在刚果行动结束的当年，在同样发生内战的国家塞浦路斯部署了维和行动，并赋予了自卫原则新的涵义。

1964年，秘书长吴丹在《秘书长关于联合国塞浦路斯维和部队之职能与行动问题备忘录》中仍然强调“维和部队不得主动使用武力，只有自卫时才允许使用武力”。在定义“自卫原则”时，秘书长扩大了自卫的范围，并对使用武力行使自卫权进行了更加详细的界定。他提出：自卫包括：保卫受到武装攻击的联合国哨所、营地和车辆；支持遭受武装攻击的其他联塞部队人员。联塞部队不得采取可能使其与塞浦路斯任何一个社区发生直接冲突的行为，下列情形除外：维和部队的人员被迫行使自卫时；维和部队或部队人员的安全处于危险之中时；社区双方所接受的具体协议被违反或现场司令官认为该协议将遭违反，由此引发战争再起或危及法律和秩序时。

采取自卫行动时应遵守最小武力原则，而且必须在所有和平劝说方式均告失败后才能使用武力。在此情况下，何时可使用武力由现场指挥官决定，指挥官做出决定时重点考虑是区分无需开火的个别事件和部队可以使用武力的情况，授权部队使用武力的事例如下：企图武力迫使维和人员从部队司令下令据守的阵地撤退时，或潜入并包围部队司令认为有必要坚守的哨所，由此危及维和部队安全时；企图武力解除维和人员武装时；企图武力阻碍他们履行司令授予的职责(responsibilities)时；遇到武力联合国营地和企图逮捕或绑架联合国军、民事人员时；如需使用武器，可能的情形下均应事先发出警告，除极端紧急情况外，不得使用自动武器(automatic weapons)，一俟紧急目标达成应立即停火[2]。

这一规定进一步完善和发展了自卫原则。首先，它进一步细化了自卫的主体和范围。自卫的主体除了之前显见的维和军事人员之外，进一步扩大到维和民事人员，以及维和部队和各友邻部队，实现了从个体自卫到部队自卫的发展；自卫的范围从之前保卫哨所和阵地扩大到了保护车辆和营房等联合国所属财产的演进。其次，它进一步规范了武力使用的方式和程度，要求维和人员首先采取劝说和谈判等非武力办法，和平劝说办法失败后使用武力，事先应发出警告，在使用武力过程中必须遵守必要性原则、最小武力原则和适当性原则。这体现了维和行动遵守国际人权法和国际人道法的要求，增强了武力使用的合法性。再次，自卫授权首次包括采取预防性行动，阻止冲突双方破坏达成的协议和应对武力阻止维和人员履行职责的情形。最重要的发展是自卫包括授权维和人员使用武力履行司令赋予的职责，而不只是保卫司令要求据守的阵地和哨所。

虽然联合国在刚果和塞浦路斯部署的维和行动都采用了紧急部队的自卫原则，但因维和人员执行任务的环境已经发生了重大变化，自卫的范围有所扩大。紧急部队驻扎在达成停火协议的埃及和以色列之间，执行监督撤军和确保敌对行动终止的任务。而在刚果和塞浦路斯的维和人员则被部署于发生内战的冲突方之间，以阻止冲突升级。因此，适用于监督停火的自卫原则并不完全适合无明显前线的国内冲突情形，而且不同的授权任务也要求对自卫做出不同的解释。特别是自卫原则在国内冲突情形中的适用逐渐演变成维和人员使用武力保卫授权任务的规范。

(三)自卫原则的成型

到1973年第二期联合国紧急部队(United Nations Emergency Force II)建立时，联合国仍然强调武力使用限于自卫的原则：“紧急部队仅配备防御性武器，除自卫外，不得使用武力。”联合国还规定：“自卫包括抵抗对方以强制手段阻止(紧急部队)履行安理会赋予职责(duties under the mandate of the security council)的企图。”[3]此后，“安理会核准的所有维和部队的行动指南中都规定了自卫包括维和部队使用武力手段，抵制各种企图阻止联合国部队根据安理会授权履行职责的情形”[4]。联合国授权维和人员在自卫和保卫授权任务时使用武力的原则基本成型。这一规定再次扩大了维和部队使用武力的范围，是自卫原则的又一次重大演进。首先，使用武力的授权从履行维和部队司令赋予的职责发展为履行安理会赋予的职责，进一步凸显了维和人员使用武力的权威性和合法性。其次，为了达成共识通过决议，安理会往往在维和行动的授权任务上采用比较模糊的措辞，如安理会赋予联合国刚果行动“在必要时使用所需武力”递解外国(准)军事人员出境，第二期紧急部队“要求各方立即全面停火”，以阻止战争再次爆发。依据维和人员可以“使用武力履行安理会赋予职责”的规定，在行动能力许可的情况下，维和部队可以强行解除冲突方的武装，或对可能重新引发冲突，或阻止维和行动实施的任何一方采取军事行动或使用武力。因此，武力使用更具强制性。

简而言之，联合国维和行动“武力使用的规范是围绕着‘自卫’问题展开的”[5]，自卫的形式从维和人员的个体自卫发展到维和部队的整体自卫，从保护维和阵地和哨所发展到保护维和车辆和营房等财产，最后从使用武力履行维和部队司令赋予的职责发展到使用武力履行安理会赋予的职责。2008年维和行动创立60周年之际，联合国维和行动部发布的总纲文件《联合国维和行动：准则与指南》中首次正式明确了维和行动人员使用武力的基本规范：除自卫和保卫授权任务之外不得使用武力。

二、扩大自卫权的影响

随着维和行动从管理国家间的战争发展到介入一国内部冲突，自卫的含义也从维和人员个体自卫逐步扩大到使用武力保卫授权任务。由于授权任务是个宽泛的概念，这就导致使用武力行使自卫权和保卫授权任务之间存在着较大的张力，实地维和行动往往也在使用武力问题上面临重大挑战。

首先，造成维和人员使用武力的自由裁量权过大。安理会弥合大国对冲突本身看法的分歧，往往在决议中采取宽泛或模糊的语言来拟定阶段性的授权任务及其执行方式，难以从战略的角度考虑解决冲突的长期方案。而实地维和人员也往往对授权任务及其执行方式形成不同的理解，自卫权随之衍生出各种形式的武力使用，造成维和人员在使用武力时存在相当大的自由裁量权。

其次，偏离维和的本质。自卫权强化了维和人员不主动使用武力的必要性，增强了行事的公正性，这正是强制和平行动所不具备的。而使用武力保卫授权任务则使得维和人员使用武力的目标相当宽泛和模糊，导致行动的强制性因素大大增加，偏离维和的本质，维和行动与强制行动之间的界限变得模糊，维和人员面临成为冲突方的危险。

最后，加大了授权任务的执行难度。一方面，维和行动转向“强势”，加大了执行授权任务时武力使用的强度，这破坏了冲突方之间的政治和军事平衡，进一步加剧了冲突的复杂性和解决冲突的艰巨性。另一方面，高风险的任务往往影响出兵国的派遣意愿。一项综合研究表明，会员国对于和平行动的性质“高度敏感”，这影响各国是否派兵参加行动。随着非国家行为体对维和人员袭击等新威胁的出现和演变，维和人员的安全问题已经成为出兵国和有关方面的重大关切。如果维和继续变得更加危险，那么联合国就更难获得所需的部队。

正如学者所总结的那样：“联合国维和人员使用武力问题的重要特征是政治上的争议、理论上的空白、概念上的模糊和战地的失败。”[6]

三、联合国维和人员自卫权的法律依据

《联合国宪章》(以下简称《宪章》)通篇并未出现维持和平(peacekeeping)的文字表述，因此维和的法律框架是在《宪章》没有相关规定的情况下发展起来的，可以说没有完整的国际法理论来源。此外，安理会赋予维和行动授权任务时通常并不明确规定维和人员在行使自卫权时可以使用武力，而往往是采用“使用所有必要手段”来赋予维和人员武力使用的权限。因此，我们有必要探讨维和人员自卫权的法律依据，为进一步规范自卫权和武力使用问题构建理论框架。

(一)国际(习惯)法

自卫是每个人所享有的一项自然的、固有的权利，是一项为世界各国所普遍接受的一般法律原则。维和人员和其他所有的人一样，也必然享有这一自然的、固有的权利。联合国的交战规则中也肯定了自卫权,“本交战规则中没有任何一条否定指挥官采取所有必要和适当行动行使自卫的权利和义务。所有人均可行使固有的自卫权”[7]。因此，我们可以认为，无论存在武装冲突与否，维和人员在个人安全受到威胁的情况下都可行使自卫权。

国际(习惯)法和《宪章》第51条明文规定自卫是各国享有的固有权利。出兵国作为主权国家自然享有自卫权，而部队作为国家主要的保卫者所享有的自卫权，在以联合国的名义采取行动时应继续享有[6]。部队自卫权可看作是从国家自卫权中派生出来的权利，但它又不同于国家自卫权。部队自卫权是“所有国际军事法典的基础”，是任何一支部队享有的“固有权利，不取决于授权任务和使命”，它“允许司令官或单个士兵、船员或飞行员在一些明确的环境中行使自动的权力(automatic authority)来保护他(她)的队伍或他(她)自己”[8]。联合国维和部队的自卫权更接近“现场反应”(On-the-spot reaction)[9]的部队自卫权。因此，维和部队在遭遇攻击时，有权行使自卫；维和部队在支援另一支受到攻击的维和部队时同样能够使用武力自卫。部队自卫权比国家自卫权更适合解释维和人员和维和部队的自卫权。

(二)《联合国人员及其相关人员的安全公约》

联合国人员的自卫权还源于他们受保护的法律地位。由于联合国维和人员通常被部署于动荡的局势中执行危险任务，他们的人身安全往往面临各种形式的威胁。为此，联合国在1994年制定的《联合国人员及其相关人员的安全公约》中规定：“联合国人员及其相关人员、装备和驻地不得成为攻击目标，或成为阻止其执行授权任务的任何行动的目标。”安理会也要求政府或武装团体等有关冲突方采取一切措施确保联合国人员的安全。这一保护机制确立了联合国人员在其受到威胁的情形下行使自卫权的正当性和合法性。

(三)国际法的隐含权力

除了个人自卫权和部队自卫权之外，联合国维和行动使用武力保卫授权任务的法律依据则来自联合国的隐含权力。国际法院在“损害赔偿案”(Reparation Case)的咨询意见中指出：“虽然《宪章》中并未明确提出，(联合国)组织必须被视为享有那些通过必要的隐含意义所赋予它的权力，这对于联合国履行其职责是必不可少的。”国际法院还指出，联合国的权利和义务由“其组织章程文件(constituent documents)中明文规定或隐含的宗旨和职能”来决定，并“在实践中得到发展”[10]。《宪章》第16章第104条规定：“本组织于每一会员国之领土内，应享受执行其职务及达成其宗旨所必需之法律行为能力。”联合国维和行动中所隐含的使用武力的权力并非源自安理会制定的授权任务，而是来自于联合国会员国承认并同意赋予联合国达成宗旨和履行职能所需的一般权力。换言之，接受联合国维和行动也就意味着接受维和行动在自卫和保卫授权任务时使用武力的权利。这一解释超出了狭义自卫的概念，是联合国通过维和行动实现该组织宗旨和职能所需要的隐含权力，为维和人员使用武力保卫授权任务奠定了更坚实的基础。虽然联合国作为一个国际组织并不享有自卫权，但国际法的主体，能够享有国际法赋予的权利并承担国际法上的义务。因此，代表国际社会在实地执行维和任务的联合国人员应享有执行授权任务所需的广义上的自卫权。

四、结语

显然，联合国维和行动享有使用武力行使自卫的固有权利以及依据联合国所享有的隐含权力使用武力保卫授权任务的权利。理解了自卫原则从狭义的个人自卫到保卫授权任务的演变，解决了维和自卫原则含义和适应范围的问题，但其他问题仍有待解决。当前维和行动往往获得使用武力保护平民的授权，自卫的适用范围再次扩大，已经明显超出了保卫联合国及其授权任务这一“自我”的范围，扩大到了保护第三方。那我们不禁要问，自卫到底要走多远？今后反恐也可能成为授权任务的范围吗？联合国是否有能力管理这样一支强势的部队，而不致使之成为一些国家谋求自身利益的工具？出兵国对于本国维和人员执行重大风险任务而可能造成伤亡的承受度到底有多大？武力使用到底是提高了维和行动的效率还是降低了行动的效果？加强武力使用是否会破坏联合国维和行动的可持续性？本文只是阐述了维和行动中自卫原则的初步范围和法律依据，上述问题仍有待进一步讨论和研究。

[1] United Nations General Assembly.Summary study of the experience derived from the establishment and operation of the force: report of the secretary-general, UN Document A/3943[R].1958:31.

[2] United Nations Security Council.Aid-memoire of the Secretary-General concerning some questions relating to the function and operation of the United Nations Peace-Keeping Force in Cyprus, S/5653[R].1964:4-5.

[3] United Nations.Report of the Secretary-General on the implementation of Security Council Resolution 340 (1973), S/11052/Rev.1[R].1973:2.

[4] United Nations Department of Peacekeeping Operations. General guidelines for peacekeeping operations[Z].1995:20.

[5] 汤蓓.规则制定与联合国维和部队武力使用[J].世界经济与政治,2015(3):106.

[6] Trevor Findlay.The use of Force in UN Peace Operations[M].Oxford: Oxford University Press,2002:351,15.

[7] United Nations Department of Peacekeeping Operations.Guidelines for the development of Rules of Engagement for United Nations Peacekeeping Operations, Attachment 2,MD/FGS/0220.0001[R].2002:3.

[8] GILL T D,FLECK D E.The handbook of the International Law of Military Operations[M].Oxford: Oxford University Press,2010:420-426.

[9] Yoram Dinstein.War, aggression and self-defence[M].Cambridge:Cambridge University Press, 2011:242.

[10] ICJ Reports: reparations for injuries suffered in the service of the United Nations[R].1949:179-182.