法律援助案件质量挂钩补贴标准的机制探讨

张本上（广东省广州市司法局）

自上个世纪九十年代以来，我国法律援助制度不断完善，各项工作逐步走上正轨，在化解矛盾纠纷、促进社会公平正义、保障弱势群体合法权益等方面发挥着越来越重要的作用。随着社会的不断发展，受援群众对法律服务的质量提出了更高的要求，如何通过优化法律援助案件补贴支付方式，进一步提高法律援助案件办理水平，更好地维护受援人的合法权益，就成了摆在广大法律援助工作者面前的一项重要课题。

一、各地法律援助案件补贴的主要支付方式

《法律援助条例》第24条第一款、第二款规定：法律援助机构收到案件承办人员的结案材料后，应当向其支付法律援助办案补贴。实践中，法律援助案件补贴支付方式主要有三种：对于按照要求完成办理并归档的案件，向承办人员支付全额补贴，如广东省、河南省、云南省等绝大部分省市均有类似规定。对于已经开展了实质性工作但由于其他原因而终止办理的案件，视已经完成的工作量支付相应比例的补贴。例如，北京市规定按照50%的标准支付补贴，重庆市规定在20%～100%的区间内酌情支付补贴，湖北省规定根据承办工作量酌情发放办案补贴等。对于尚未开展实质性工作就终止承办或者办案严重失职的，不予支付补贴，如黑龙江省、甘肃省、宁夏自治区等均规定了不予支付补贴的若干情形。

二、现行法律援助案件补贴支付方式的利弊分析

现行支付方式的优点是显而易见的。对法律援助律师而言，只要完成案件办理并按照要求归档结案，执业中没有违规行为，就可以拿到全额补贴；从法律援助机构的角度来看，通过审核卷宗材料来把控案件质量，整体工作量处于可控范围，在大部分基层法律援助机构被人手不足问题困扰的情况下，这种方式具有很强的现实意义；对受援人来讲，由专业律师代理案件，既减轻了自己的诉累，又提高了己方诉求获得人民法院或者仲裁机构支持的概率，因此，除了偶尔抱怨个别律师态度不好以外，总体上也比较满意。

当然，这种方式也存在较多的弊端，主要体现在：一是案件专管员只能从律师的言谈举止、卷面字迹、材料完整度等表面细节，判断该律师的大致情况，难以深入了解其业务专长和实际办案能力。二是不考虑案件的办理质量，单纯以案件办结与否作为补贴支付的依据，对办案质量差的律师有利，但对办案质量高的律师不公平，抑制了律师办案的责任心和积极性，容易形成“劣币驱逐良币”效应。三是由于案件质量缺乏分级评判标准，在追求尽快结案的目标驱使下，少数律师可能会利用受援人不懂法的弱点，大幅缩减己方的合理利益诉求，以尽快达成和解结案或者敷衍应付诉讼流程，严重损害受援人的诉讼权利和财产权益。四是根据相关法律规定，支付法律援助案件补贴所需经费由政府财政予以保障，在案件总量和预算总额相对固定的情况下，同一标准支付补贴的方式在资金有效利用率上明显低于分级分类支付，不利于法律援助经费的高效使用。

三、法律援助案件质量挂钩补贴标准机制的主要构建思路

（一）建议制定可以评判区分案件质量的量化标准。有了可以量化的案件评核标准，才能通过案件评核，准确区分出案件质量等级或者分值，再根据不同等级、分值给予办案律师相应标准的案件补贴。衡量法律援助案件质量高低的方法有很多，从受援人角度来讲，己方诉求得以实现是最终目的；从律师角度来讲，在既定的条件下，尽全力为受援人争取利益，无论结果如何，都应属于勤勉尽责；从法律援助机构角度来讲，考虑更多的是律师办案程序是否规范、有无违纪、受援人有无投诉、卷宗材料是否齐全等方面。因此，案件评核标准既要充分兼顾三方立场，又要清晰明确，尽可能量化，使之具有实操性。目前，已经有部分省份在法律援助案件质量评核上先行先试，出台了相关规定。例如，《山东省法律援助案件质量监督管理办法》规定了法律援助案件质量检查的形式、评估结果等级、案件评核标准；《浙江省法律援助案件质量标准化管理规定》规定了承办法律援助案件的程序规范、法律文书类型、归档材料顺序；《湖北省法律援助案件质量考评办法》规定了案件质量评估方式、评估标准和评估等次。

（二）建议出台较高的法律援助案件补贴标准。受当地物价水平、财政承受能力等因素制约，部分地区法律援助案件补贴标准较低，如云南省刑事法律援助案件每件最低仅补助200元，即使将优秀案件的补贴标准上浮一定比例，绝对值也不高，对办案律师难以形成有效激励。在东部发达地区，法律援助案件补贴标准普遍较高，如深圳市对于民事法律援助案件每件补贴3000元，上海市对于可能判处死刑或者无期徒刑的审判阶段案件补贴是4500至5500元。在高标准地区，如果针对优秀案件或者高分值案件，将补贴标准上浮一定比例，浮动绝对值可以达到数百元甚至千元以上，对年轻律师就有较强的吸引力，进而激发律师办案的责任心和积极性，最终达到提高法律援助案件质量的目的。因此，具有较高的法律援助案件补贴标准是建立挂钩机制的重要前提。

（三）建议选择科学合理的挂钩方式。所谓挂钩机制，通俗地讲，即什么样的案件质量，就对应什么样的案件补贴标准。目前，主要有两种思路：一是案件质量等级制。通过评核将法律援助案件评定为优秀、合格、不合格等次，不合格案件不予支付补贴，合格案件按照基准补贴支付，优秀案件则在基准补贴基础上上浮一定比例。二是案件质量评分制。为每项评核标准赋予一定分值，评核案件时逐项打分或者在基准分值上加减分数，最后汇总得分，再通过一定方式的系数转换，乘以相应的基准补贴，以此得出不同案件的补贴标准。两种方式各有优劣，前者在案件评核过程中工作量不大，便于操作，但不利于发现个案中律师存在的问题及后续改进，比较适合案件多的地区；后者对案件的评核更加精准、灵敏、客观，能够更好地体现律师的真实办案水平和案件质量，但评核案件的工作量比较大，对评核人员的业务水平要求也更高，比较适合案件少的地区。

（四）建议建立不同类型案件的初步筛查机制。一般来说，各个地区法律援助案件的质量都会呈正态分布，即优秀案件、不合格案件数量占比较小，大多数案件质量处于中间档次。实践中，法律援助机构每年结案的案件数量是非常庞大的，少则上千件，多则几万件甚至十几万件，单靠法律援助机构案件专管员的力量，根本无法把海量案件评核出来。因此，要建立健全案件筛查机制，提前把不同质量档次的案件初步分类，便于在集中评核或者专项评核时进一步量化评比。一是把卷宗材料齐全、判决结果理想或者受援人反馈良好的案件抽选出来，专门归为一类，作为备选优秀案件；二是把案件文书存在瑕疵、判决结果不理想或者受援人投诉的案件抽选出来，作为重点审查的对象，确实不达标的，评定为不合格案件；三是对其它普通案件，分别按照贩卖毒品、故意伤害、劳动争议、婚姻继承等门类进行归集，以便于后续的专项评核细分；四是在集中评核或者专项评核前，再专门下发通知，动员法律援助律师和受援人申报、推荐或者反馈优秀案件与不合格案件，进一步扩展不同类型的备选案件源，使量化评比基础更加科学、客观。

（五）建议加强对法律援助律师的听庭监督。所谓听庭监督，是指法律援助机构通过安排人员旁听法律援助律师代理案件的庭审，对其在案件审理过程中的辩护（代理）表现、适用法律、承办态度、庭审效果等情况进行评定，进而对承办人的办案质量给予评价的一种监督机制。相比法律援助案件的数量，法律援助律师的人数则低一个数量级，做到每年对法律援助律师至少听庭一次，对案件专管员而言，并非不可能完成的任务。部分地区如温州市洞头区还专门聘请一批听庭志愿者，以弥补案件专管员听庭人手不足问题。通过听庭，法律援助机构能够掌握了解法律援助律师的庭前准备、案情把握、法律运用、论辩技巧、临场应变、庭审纪律等方面的表现，并通过填写听庭评议表和评分汇总，对法律援助律师办案作出更加全面、客观的评价，有效弥补卷宗评核的不足，也为后续针对具体法律援助律师指派不同类型案件或者增减指派案件数量提供了参考和依据。

（六）建议重视对案件专管员业务能力的培养。与律师事务所承接的普通社会案件相比，法律援助案件在类型上有着鲜明的特点，主要集中在刑事案件、劳动争议、婚姻家庭、工伤保险、交通事故、侵权纠纷、行政诉讼等领域，基本上都与基层群众的日常生活息息相关。因此，要想提高对法律援助案件质量的评核水平，就必须重视案件专管员业务能力的培养提升，使其精通某一两个业务领域，成为相关类型案件的评核专家，并实现地市范围内主要类型法律援助案件至少有一至两名案件专管员擅长的目标。鉴于区县一级法律援助机构人员有限，地市一级法律援助机构应当牵头统筹本地区案件专管员业务培养的规划、协调和实施工作，可以根据个人意愿、专业特长、岗位职责等因素，引导每个案件专管员着重强化对少数特定领域的业务研究。对于上级机关、律师协会或者其他兄弟单位组织的对口业务培训，法律援助机构也应向选择该领域的案件专管员倾斜，以加快其成长速度。

（七）建议加大对法律援助律师的激励力度。一方面，在顶层设计上，对承办法律援助案件的定位仍然是公益性质，只有少量办案补贴。另一方面，法律援助案件在办理难度上并不低于普通社会案件。实践中，出于经济利益、时间成本、复杂程度等因素考虑，资深律师承办的法律援助案件数量并不多，担纲承办主力的仍然是年轻律师。一旦年轻律师成熟起来，成为经验丰富的业内专家，为了追求更高的经济和名气回报，往往会更多地转向普通社会案件，减少甚至不再接法律援助案件，制约了法律援助案件质量的提升。因此，要想吸引、留住高水平的法律援助律师，就应当综合运用各类激励性措施。一是建立与经济发展、物价水平、居民收入等相适应的法律援助案件补贴动态调整机制，保持案件补贴标准处于合理水平，以保护法律援助律师办案的积极性；二是对于一些社会影响大的法律援助案件，适当向经验丰富、责任心强、热心法律援助事业的律师倾斜；三是在评先评优、典型案例编撰、律师协会职务推选等方面，要为法律援助律师专门留出一定数量的名额，以吸引、鼓励、支持律师参与法律援助工作，更好地帮助弱势群体，促进社会公平正义。