建设北京特色公共法律服务体系的构想及实践路径*

北京市司法局课题组

推进公共法律服务体系建设是中央从全面依法治国的战略高度作出的重大战略部署。近年来，北京市司法行政系统为了深入贯彻落实党的十九大精神和党的十八届四中全会关于公共法律服务体系建设的决策部署，全面落实依法治国方略和《全国司法行政工作“十三五”时期发展规划纲要》的要求，在充分发挥首都区位优势的基础上，兼顾京津冀协同发展的需要，吸收国内其他省份的经验，探索构建具有北京特色的公共法律服务体系。

一、北京市公共法律服务体系建设的指导思想与目标原则

为了进一步深化司法行政改革，推进国家治理体系和治理能力现代化，建设社会主义法治国家，北京市根据《司法部关于推进公共法律服务体系建设的意见》，结合北京作为首都的特殊定位以及京津冀协同发展的战略部署，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，确立了“党委领导、政府主导、司法行政部门统筹、相关部门联动、社会协同”的公共法律服务体系建设总思路，着力统筹整合公共法律服务资源，拓展法律服务领域，提升法律服务水平，协同推进北京司法行政改革和首都特色公共法律服务体系建设，积极推动良好法治环境建设，依法推进基层社会治理，为推动依法治国首善之区和国际一流和谐宜居之都建设发挥好法治应有的作用。

基于上述指导思想，北京市以“实现法律服务全覆盖、提升法律服务质量”为目标，不断强化“为民、便民、利民”的法律服务宗旨，积极创新公共法律服务供给体制机制，不断提升公共法律服务质量和水平，形成覆盖中央机关、北京市以及城乡社区需求，并辐射京津冀一体的公共法律服务体系，面向国家机关、人民团体、企事业单位、社会组织、人民群众等各类社会主体提供精准、普惠、及时和高效的公共法律服务。北京市在公共法律服务体系建设中遵循了以下原则：第一，法律服务工作的立体化。积极合理地规划法律服务工作的布局，通过“线上”“线下”的贯通实现立体化的工作模式。确保线下实体公共法律服务场所贴近百姓生活圈，可以迅速便捷地为人民群众提供“一站式”服务；确保线上系统畅通畅联，及时有效地解决和分流人民群众不同的法律需求，打造出集司法行政各项职能于一体的公共法律服务线上平台。第二，法律服务产品供给的多层化。确保法律服务产品的供给在满足城乡居民、企事业单位、社会组织等的法律服务需求基础上，建立起可以进一步满足市级国家机关、中央级国家机关的法律服务需求的多层级供给系统，使得公共法律服务体系建设顺应国家治理体系和治理能力现代化的要求。第三，法律服务的个性化。北京市公共法律服务的供给不仅要满足常规的法律服务需求，而且要结合地区实际情况，建立起地区公共法律服务需求分析研判机制，形成品类齐全、互动友好、切实管用的产品供给体系，探索研发出“适销对路”的公共法律服务产品，为需求者提供个性化的法律服务产品。第四，法律服务的智能化。利用好北京得天独厚的科技资源，创新利用“互联网+”的思维，建立起使用便捷、服务全面、响应迅速的掌上服务终端，并积极利用大数据运算技术，及时有效地统计出公众的法律服务需求与社会矛盾焦点，为政府治理决策提供有效的数据参考。

二、北京市公共法律服务体系建设的基本框架

北京市公共法律服务体系的框架设计可分为两个部分，即公共法律服务体系内部制度机制建设和公共法律服务体系外部衔接机制建设。内部制度机制建设包括四个部分：公共法律服务实体平台、公共法律服务网络平台、公共法律服务热线平台及公共法律服务项目平台。外部衔接机制分为三个层面：一是与中央机关紧密联系，提供符合要求的法律服务；二是与北京市公安局、法院、检察院、监察委员会、仲裁等机构建立衔接；三是与京津冀协同发展战略形成联动，为区域发展提供助力。

在内部制度机制建设中，公共法律服务的实体平台建立横纵结合的架构，即法律咨询、法律援助等各项法律服务所形成的横向融合和市公共法律服务中心、区公共法律服务中心、镇公共法律服务分中心以及村（居）公共法律服务室所形成的四级纵向体系。而服务内容具体包含：（1）法律宣传与法治文化活动；（2）法律援助；（3）公益性法律顾问、法律咨询、辩护、代理、非诉讼法律事务、公证、司法鉴定的法律服务；（4）人民调解；（5）安置帮教等服务项目。为了确保这些法律服务项目在实体平台中的顺利、有效运行，彼此形成工作衔接，提高工作效率，线上服务平台建设则主要运用“12348北京法网”、微信公众号、移动客户端和电话咨询平台等载体展开。一方面，加强建设与部级公共法律服务网上平台——“12348中国法网”相衔接的北京市公共法律服务网“12348北京法网”，并完善相应的移动客户端、微信公众号。依托互联网形成统一的基础网络，形成人民群众与司法行政机关工作人员、法律服务提供者的数据共享交换，广泛实行网上咨询、网上办理、网上审核、网上监督，更加便捷、及时地提供公共法律服务。另一方面，加强“12348”法律服务热线电话平台基础设施建设，使“12348”法律服务热线成为接受群众法律咨询、宣传法律知识、疏导群众情绪、引导群众依法维权的综合平台。

上述平台建设过程中最核心的是把握好实体平台与线上平台（包含网络平台和热线电话平台，下同）的关系，既注意到线上公共法律服务与线下公共法律服务具有显著的差异，也要关注其内在联系，实现两者的无缝衔接。对此司法部和北京市司法局建立了“一站式”公共法律服务需求解决模式，即尝试建立“客服式法律引导服务”模式。通过一口式咨询，用亲民客服的方式，提供综合性法律咨询服务，具体的运行流程为：第一，通过“12348北京法网”、官方微博和各类宣传阵地的宣传，引导服务需求者根据自身情况选择获取公共法律服务的方式。第二，选择线上平台的服务需求者通过微信公众号、移动客户端和电话热线进行法律咨询，如果线上直接解决的问题，则导流至相应服务平台，并对接后台的服务，让此类用户足不出户便可获得公共法律服务；如果不属于司法行政职能范畴，在给予专业性解答后，明确告知其通过其他途径寻求其他部门的帮助；如果是线上无法直接解决的问题，则引导其就近选择实体服务平台解决。

服务需求者进入实体服务平台寻求法律帮助，先通过法律咨询进行分流，能够直接解答的便直接解答；如果需要进一步的公共法律服务，则转入相应的公共法律服务渠道。以此形成以微信公众号、移动客户端和12348电话平台为核心，并与官方微博、“12348法网”和实体法律服务中心相互配合的公共法律服务体系格局。

外部衔接机制是指主要反映公共法律服务体系运作对接的互通机制。通过有效解决公安机关、检察机关、审判机关、行政机关甚至监察机关等不同机构、不同层面、不同部门的职能衔接问题，来提高公共法律服务的质量和效率。

三、北京市公共法律服务体系建设的实践路径

北京作为我国的首都，其职能特殊性决定了公共法律服务体系建设的特殊性。需要立足于全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的定位，满足服务首都的功能要求。此外，贴合依法治国首善之区、国际一流和谐宜居之都的建设要求，以首都意识和首善标准为党政军首脑机关提供高质量服务。为此，北京市公共法律服务体系建设的实践路径主要体现在三个层面：一是宏观建设层面，即明确公共法律服务体系的架构，以党建为引领，以政府为主导，为党政军首脑机关及人民群众提供所必需的法律服务。二是微观建设层面，完善公共法律服务体系各项制度，并建成衔接且联动的动态体系。三是目标规划层面，准确把握体系建设的目标，按照服务首都的核心功能、服务京津冀的协同功能、服务城乡居民、服务多种经济成分为目标，确保北京的公共法律服务体系建设工作有序、高效地展开。具体如下：

（一）宏观建设层面：确立公共法律服务体系的基本架构

宏观层面的公共法律服务体系架构对北京市公共法律服务体系建设具有指导意义。北京市在公共法律服务体系建设过程中特别注意以下内容：一是加强顶层设计，健全公共法律服务的政策法规体系。在法律层面，北京市积极开展规范性文件综合研究，将各部门的工作要求、流程以规范性文件的形式固定下来，以确保基本公共法律服务体系的有序运行。在政府规划层面，突出政治引领、党委领导、政府主导的思路，不断健全公共法律服务组织保障机制，以确保公共法律服务体系建设的正确政治方向。市、区两级政府均成立公共法律服务体系建设领导小组，与现有普法领导机构合署，由司法行政部门负责日常工作，各相关职能部门在职责范围内相互配合。二是专项经费保障制度配合。北京市建立专项经费保障制度，为公共法律服务体系的规划、建设及运行提供充足的资金支持。首先，深入调查全市开设的法律服务平台，根据调研情况将所需经费列入财政预算，推进相关工作经费保障常态化、制度化，以保障公共法律服务落实到位。其次，建立公共法律服务补贴机制，健全人民调解个案补贴、法律援助案件补贴、律师驻点服务补助等制度，以确保将更多经费投向基层，尤其注重针对弱势群体的法律援助，确保政府购买法律服务有重点、有成效。同时，不断拓宽筹资渠道，为公共法律服务的开展提供经费补充。最后，设置公共法律服务专项资金，强化资金管理，做到专款专用，并通过审计和绩效考核等提高资金使用效益。三是建立高素质的公共法律服务队伍。公共法律服务的队伍素质、能力与公共法律服务的质量直接挂钩，一方面统筹整合司法行政内部的各类法律服务资源，以不断地提升公共法律服务专业队伍的服务水平和服务能力。另一方面调动社会公众参与，实现专业化和多元化公众参与相结合。部署开展法律服务志愿者招募活动，组织动员高校法律专业的师生、退休政法干警等社会专业力量参与公共法律服务，努力实现供给主体和供给方式多元化，促进法律服务队伍的专业化。

（二）微观建设层面：完善公共法律服务体系中的各项制度

为推动法律顾问、法律援助、司法鉴定、公证、人民调解、仲裁等各项基础法律服务制度的完善与服务质量的优化升级，北京市探索研发颇具个性化、更贴合群众法律需求的公共法律服务产品。第一，完善法律顾问制度。坚持专业服务、创新服务、规范服务，为国家机关、人民团体、企事业单位、社会组织、人民群众等各类社会主体提供专业的法律意见和法律咨询。专业服务是指为重点人群、重点行业提供的个性化法律咨询服务。创新服务是指关注新常态下社会民生等各类法律服务需求，创新服务方式，拓展服务领域，丰富服务内容，鼓励法律服务机构和社会组织开发公共法律服务产品，实现公共法律服务供给多元化、服务标准化、效果最优化，推动公共法律服务的转型升级。规范服务是指规范服务行为、维护服务秩序，为首都和京津冀协同发展提供有品质、高标准、规范化的法律服务。在全市各级公共法律服务中心（站点）建立服务清单，明确产品的服务对象、供给主体、服务内容、服务流程等，制定服务质量标准，形成监督管理体系，建立动态调整机制。第二，完善法律援助制度。建立法律援助事项范围和经济困难标准动态调整机制，不断拓展法律援助服务内容，使困难群众享受到更加广泛的法律援助服务。根据“应援尽援”“应援优援”的原则，在维持现有的援助项目与优惠措施基础上，将一些涉及民生的案件，如土地承包经营权纠纷、相邻权纠纷、宅基地使用权纠纷、环境损害纠纷、人身损害纠纷等，纳入法律援助范围之内。在刑事诉讼中，研究建立律师代理经济困难当事人申诉案件制度，完善法律援助与司法救助、社会救助的衔接机制，不断扩大法律援助覆盖面。开展多种专项维权活动，维护农民工、妇女、残疾人、老年人、军人军属等特殊群体合法权益。第三，完善司法鉴定制度。通过公共法律服务体系建设引导司法鉴定参与劳动争议、医疗、交通肇事等领域的矛盾纠纷化解，为人民群众依法维权提供证据支撑，鼓励更多的司法鉴定机构及司法鉴定人，积极进驻公共法律服务大厅为群众提供专业化服务。另外，建立司法鉴定专家库，规范行业准入门槛，定期检查司法鉴定质量，加大对虚假鉴定的惩处力度，并探索建立退出机制。在鉴定服务这一领域，人民法院和司法行政机关以问题为导向，进一步理顺司法活动与行政管理的关系，建立常态化的沟通协调机制，开展定期和不定期沟通会商，协调解决司法鉴定委托与受理、鉴定人出庭作证等司法实践中的突出问题，不断健全完善相关制度。第四，推动公证体制改革机制创新。积极探索创新公证机构组织形式，建立与市场经济体制相适应、按市场规律和自律机制运行的公证机构，进一步增强公证工作活力，提升公证服务质量。拓展公证业务领域，将事关群众切身利益的重大事项纳入公证范围，发挥公证的沟通、证明、监督等职能作用，帮助人民群众有效防范法律风险。如，积极探索开展公证延伸服务；推行公证便民惠民利民措施，开展网上金融公证、网上保全证据公证等公证法律服务模式创新；为农村土地“三权分置”改革提供专项公证服务等。第五，完善人民调解制度。一是在欠缺品牌意识和长远规划的部分地区，巩固和发展乡镇（街道）、村（居）人民调解组织的同时，建成一批具有地区特色、契合职能特点的人民调解品牌，培育一批优秀人民调解组织和人民调解员，逐步实现人民调解专业化、规范化、品牌化。二是整合现有资源，分类设置调解委员会。综治、公安、民政、司法等单位加强沟通协作，健全完善人民调解与行政调解、司法调解的衔接机制，加强行业性、专业性人民调解组织建设，逐步建立涵盖医患纠纷、交通事故损害赔偿、劳资纠纷等领域的各级各类专业调解组织，并在诉讼、治安案件、轻微刑事案件和解等方面引入人民调解，健全完善“诉调”“警调”“检调”衔接机制。

（三）目标规划层面：把握体系建设的未来目标

北京特殊的职能定位决定了其公共法律服务体系建设工作要以服务首都的核心功能、服务京津冀的协同功能、服务城乡居民、服务多种经济成分为目标。一是服务首都的核心功能。北京市公共法律服务体系建设以“讲政治、顾大局，自觉维护中央权威，确保各项法律服务政令在北京畅通”为首要任务，切实履行好“四个服务”职责，牢固树立“首都稳、全国稳”意识，全力确保首都安全稳定。而作为全国的文化中心，北京市公共法律服务工作要切实发挥好全国文化中心的示范作用，努力将公共法律服务中蕴含的人文精神和社会主义核心价值观融入到中国特色社会主义先进文化之都的建设过程中，将建设的落脚点放置于引导和培育民众知法、守法，在法律的框架下保障自身合法权益并约束自己的行为，在全国范围内起到带头示范的作用。另外，北京作为国际交往中心，公共法律服务要顺应我国成为世界第二大经济体和国家外交全局的大势，树立国际视野，不断增强公共法律服务保障的能力，形成北京公共法律服务的特色名牌，建立起符合国际化高标准的法律服务体系，向世界展示发展中的社会主义大国首都的法治环境。与此同时，科技创新中心是中央赋予北京的新定位，在公共法律服务体系建设过程中，应充分利用得天独厚的优势智力资源等条件，在公共法律服务体系建设中推动创新，在科技运用方面有更大的担当、更大的作为，充分利用新一轮科技革命的契机，通过公共法律服务智能化手段，促进国家创新驱动战略的发展。二是服务京津冀协同发展的功能。京津冀地区协同发展是习近平总书记提出的重大国家战略。北京市在公共法律服务体系建设中，认真研究推进京津冀协同发展中司法工作遇到的新情况新问题，找准切入点、结合点、着力点，充分发挥司法职能作用，为推动京津冀协同发展和雄安新区规划建设提供更加有力的司法服务和保障。通过法律服务线上线下融合，建立智慧法律服务网络体系，构建京津冀互联互通、资源共享的法律服务协作平台，推动现代科技与法律服务工作深度融合，为京津冀人民群众提供多方位、多层次、多领域服务，最终形成覆盖京津冀的公共法律服务体系。三是服务城乡居民、服务多种经济成分的功能。一方面要认识到公共法律服务体系建设的最基本的目标，即通过构建新型公共法律服务体系，满足人民群众日益增长的法律服务需求，为人民群众安居乐业提供最可靠的法治环境的保障。另一方面，要认识到北京多种经济成分需要共同发展的现状，着力建立起满足不同经济成分需求的公共法律服务体系，充分发挥好公共法律服务体系在保障经济发展、防范金融风险等方面的职能作用，在全北京，乃至全京津冀地区营造起良好的法治环境，促进建立起统一开放、竞争有序的市场体系，推动多种经济成分蓬勃发展。