美国税收立法实证研究

张学博，孙娇阳

(中共中央党校 政法部，北京 100091)

税收制度直接影响着纳税人的利益、关系着社会的安宁稳定和国家的经济发展。结构合理、运行有序的税收制度需要科学的税收法律体系，而这种体系的基础就是一种建立在基本国情基础之上的税收立法模式。国家税收法律的权威性的基础建立于科学的税收立法模式。在独特的国体下，美国的税收立法模式具有浓重的联邦特色，不仅具有合理的税收立法权力配置，也具有科学严密的运行程序。两者的完美结合造就了复杂而又精巧的美国的税收立法模式。

一、20世纪以来美国税收立法的历史观察(以税制改革为切入点)

美国税收制度的繁杂程度和它的科学性与先进性是成正比的。这种科学性和先进性依赖于税收立法的引导。立法发挥引领和带动作用，对加强和改进美国税制、完善税收法律制度意义重大。[1]75为避免就立法谈立法导致的晦涩难懂，本文以美国几次比较典型的税制改革为切入点，来观察20世纪以来美国税收立法的发展。就美国来说，建国以来共有过大大小小的经济衰退50次。[2]149从1954年税制改革到20世纪80年代里根政府的税制改革，再到目前甚嚣尘上的特朗普税改风波，历次税制改革都有着特定的历史背景、各有侧重的改革措施和出于时局的改革目的。通过分析回顾不同时期美国的税制改革措施，我们可以看到美国税收立法的大体发展趋势和侧重点转变。

(一)1954年的税制改革

朝鲜战争为美国经济带来短暂的繁荣，这种发战争财的经济浪潮明显后劲不足。朝鲜战争结束后，美国政府的军事订货大幅减少，这造成重工业部门生产的急剧下降，很快重工业领域内的动荡迅速波及到所有的工业领域，并蔓延到社会生活的各个角落，引发了一场大规模的生产过剩危机。

危机最突出的表现是工业生产的持续下降和产业低迷。首当其冲的就是重工业部门，据不完全统计，钢铁部门的生产在这次危机中下降了28.9%，造船业、采矿业也都受到了不同程度的严重影响。经济危机下，失业人口数量逐月增加，失业率直线上升，不仅大批工人失业，就连国家机关的大批工作人员也被解雇。由于商品滞销，大量货物堆积和大型垄断企业的挤压，使得许多中小企业不堪重负，纷纷倒闭破产。尽管同时期美国的消费物价指数和批发物价指数波动不是很大，股价波动也算正常，但是不得不承认这场由生产过剩所引发的经济动荡对美国经济造成了很大的冲击。

当时艾森豪威尔总统刚刚上台不久，为了尽快稳定局面，挽救国家经济，政府决定进行税制改革，通过采取减税、减免垄断资本等“反危机”措施来挽救这场由严重的生产过剩所引发的经济衰退。进行税改的第一步工作就是进行税法修订。1954年1月1日美国开始实行的《税收改革法案》就对1939年制定的《国内收入法典》进行了修订。这次税法修订虽然由艾森豪威尔主推，但历经国会两院的激烈讨论和表决，从宏观上把握当时美国经济面临的困境，综合共和党和民主党的主张，力求通过税改刺激经济复苏。法案取消了战时实行的“公司过分所得税”，减免10%的所得税。这项措施企图通过减小垄断资本家的纳税压力，促进产品消费来缓解社会经济衰退。法案在这一时期确实减轻垄断资本家税负压力，但另一方面劳动人民的税收负担却被加重了。据《美国新闻与世界报道》：“年收入在2000到3000美元的美国四口之家的税收负担，1954年比1953年增加了10美元以上。”可以见得这场挽救性质的“反危机”改革，虽然对美国的经济起到了一定的刺激作用，但是也在追求预期目标的同时加深了垄断资本对于社会普通民众的剥削程度。

(二)1986年税制改革

以“降税率，拓税基”为主要标志的美国1986年税制改革一直备受称赞。这场税制改革的彻底性可以说是美国二战以来任何一次税改都无法比拟的。不仅深刻影响了美国社会的经济运行，而且这场改革还引起了全球的广泛关注，掀起了一场全世界范围内的税制改革浪潮。这次改革的主要目的在于降低边际税率、扩大税基、简化税制、提高税收的公平性，在保持适当税收中性的同时，维持不同收入阶层之间税负的分配状况。[3]

这次税改同样是立法先行，通过制定税收法案，将立法意图融入到税改措施之中。《1986年税收改革法案》是在美国的税制改革中是具有里程碑式的意义的。1986年的税收立法在很大程度上简化了美国的所得税制，推动了美国比例税制逐渐取代累进税制，同时这次税收立法试图传播一种全新的税收理念，即政府在税制中的角色定位不再是管理者而是一种中性的角色。通过“简化”和“公平”两大手段来刺激美国经济的增长，是这次税收制度改革的目的。《1986年税制改革法令》中将个人所得税税率改为15%和28%两个档次，最高税率下降到了28%。新税法在较大幅度上提高了个人减免数额，标准扣除上也发生一定的变化。在企业所得税上，税率得到了大幅度的调整，由原本的46%下降到了34%。除此之外改革还限制了抵押税收和免税债券的发放行为，取消一些税收扣除等等。整个改革都表现为税收的中性和对于公平税收状态的追求。实践证明，里根政府推行的这次税制改革基本达到了其改革的目的，使得美国民众从越南战争的失败中重拾了自信心，刺激了美国经济的发展，提高了人民的生活水平，为美国今天高新技术的发展注入了“催化剂”。[4]这场改革之后，“宽税基、低税率、少优惠”成为美国税收制度的一个主要方向。

(三)特朗普税制改革大纲

在特朗普担任美国总统之后，其最受瞩目的政策就当数他的税收改革计划了。外界普遍认为，这份长达429页的税改议案一旦得到通过，将成为美国历史上自1986年税改以来最大规模的税收制度改革。这份名为《改革我们破碎税制的联合框架》的税改方案，由美国白宫、众议院税收委员会和参议院财政委员会共同制定，反映出一府两院中占多数的共和党成员的意见，旨在通过税收立法让特朗普倡导的“简化税制、降低税率、创造公平市场条件、诱使美国海外资产回流的税改”的“四原则”成为具有法律效力的税改原则。方案包括了个税提高免征额、减少区间、降低最高税率、公司税调降税率等。具体来说，在个人所得税方面，规定将原有的档级改为3级，税率下调。提升个人和家庭申报抵扣额。同时取消遗产税。企业所得税方面，降低企业所得税，特别是大幅度调低中小企业所得税最高税率。由于企业所得税的降低，199条款中的部分企业所得税抵扣将被取消。另一项重要规定就是实行属地税收制度，对有海外盈利的美国企业，在海外利润汇回时，对其征收全球范围内享有的最低税率，此外还将对于未汇回的海外利润征收一次性付税。

对于特朗普的这次税制改革，市场普遍认为可能会刺激美国经济的增长，但是也有人担忧这次税改是否会造原本就已经债务缠身的美国政府的财政赤字进一步扩大。11月可以说是这次特朗普税改最重要的时间窗口期。根据之前美国两党达成一致的结果，美国政府的债务期限的上联已经被延后三个月，即最晚必须在12月8日得到解决。因此12月8前如果不能解决联邦开支和债务上限问题，美国政府将面临停摆，届时税改议程必将延后。11月2日，美国众议院公布的税改法案的详细内容再一次引起了各界的广泛关注。在围绕着既有的下调企业税、逐步取消遗产税、取消替代性最低税等多个方面的内容，这份法案详细地介绍了税改细节问题，力图通过这次税改为美国富人带来新的好处。但是税改要点公布后，美元指数短线却出现了下滑，刷新了一周以来的新低。就目前的形势来看，特朗普能否取得首个重大立法胜利，还要看美国国会的激烈的辩论与表决结果。而且一旦这项税改法案获得通过，具体实施后是否可以取得预想的结果，成功回笼海外资本，是否会对美国的经济产生刺激性影响，也有待于进一步的观察。

二、美国税收立法的主要模式

(一)美国税收立法的基本原则

税收制度的设置应该遵循什么原则是美国社会一直探讨的问题。西方经济学家普遍认为“理想税制原则”主要包括：效率、公平、稳定、增长与管理五个方面。而美国的税收立法则尤为看重公平与效率。美国社会的税收公平主要包括了横向平等与纵向平等；效率则主要包括了税收额外负担最小等内容。横向平等主要是指境况相同的人，在税收待遇上平等。简单理解为我们平常所说的相同情况相同对待。美国的第14次宪法修正案把横向平等写进了美国宪法：任何基于种族、肤色或是宗教信仰不同而实行歧视性的税制要被认定是横向不平等，是违宪的。[6]11-12纵向平等是指按照支付能力来确定赋税的多少。支付能力高的人应比支付能力低的人负担更多的税。一般说来，税收的效率就是尽量减少超额负担。超额负担指的就是由于税制对经济的扭曲，导致的福利损失大于税收收入的部分。要避免超额负担，就应该合理考虑社会各阶层的支付能力，遵循一定的可支付原则。

从美国目前的情况来看，促进公平将是美国税收立法所要长期追求的目标和遵守的原则，但是效率也是其追求的一大目标。而且从特定的历史时期来看，立法者为了实现特定的政策目标，应对时局，在一些特殊时期也会将效率作为其税收立法的首要目标。

在很多的西方经济学文献中，效率原则也被称为“税收中性原则”。与此相对应，也存在着“税收非中性原则”。“税收非中性原则”也可以被称为经济增长原则。纵观美国税收历史上的历次税制改革，不难发现美国的税收立法一项很重要的原则就是促进经济增长。经济增长原则的目的就在于在尽量减少对有利于经济增长的市场条件的干预的同时采取有效的措施对经济增长进行刺激。特别是在经济危机、市场萧条的情况下，合理的税收立法将对社会经济的复苏和市场经济秩序的稳定起到巨大的刺激作用。这也就是经济危机往往伴随着税收制度改革的原因。

(二)美国税收立法的权限划分

美国税法的主要来源如果按照其制定的主体来划分的话，主要有三种，即立法机关颁布的法律、执法机关公布的解释和司法机关的判决。其中立法机关颁布的法律主要包括宪法、税收协定、美国国会颁布的法律。有时国会委员会对有关法律的解释也可以被认定为是立法机关制定的法律范畴。从纵向角度看，与美国的联邦制分权体系相适应，美国的税权划分采用的也是中央与地方分权的形式，这种分权主要可区分为三级：联邦、州和地方都分别拥有自己的税收立法权、征收权和管理权。

在美国，联邦、州和地方各自拥有自己的税收相关机构，但是这些机构并不存在上下级关系，只是需要保持相互沟通和协作。联邦、州和地方根据自己的权力，征收税种。在联邦一级，众议院税收委员会有权提出税法议案，该议案需要先后经过众议院和参议院审议并表决通过后，才可以提交总统，由总统决定并签署才会形成税收法案。现实操作中，有时为了便于执行税法，财政部会对税收法案的具体情况进行解释，制定一些具体的规章制度。但是这些规章制度是不具有法律效力的。联邦制度下美国各州都拥有独立税收立法权，地方一级除按照州的规定进行征税外，有权制定地方税方面的法律。其中最主要的就是财产税，也包括一定的个人所得税和营业税。在美国三级的税收体系中，联邦税收立法是居于统帅地位的，一定程度上控制和影响着州和地方的税收立法。具体表现为：首先，美国宪法规定州的立法不得与联邦税收立法相抵触；其次个人所得税和公司所得税开征的税基都需要按照联邦税法的规定来确定；最后州和地方的税收的优惠和让渡需要由联邦税法来给予。

(三)美国税收立法的程序

1.美国联邦税收立法程序。美国的联邦税收立法程序始于动议提出，这种动议提出通常由财政部在进行一定的准备工作后提交给总统的提案。一般来说接下来还要经过众议院的讨论表决，参议院的辩论表决，联席委员会的协调修改和总统决定的过程。具体过程分为：

(1)税法动议的提出。通常，首先由财政部门提出税收立法的建议，财政部门要为此做出一定的准备工作。这一部分的准备工作通常由财政部主管税收制度的副部长负责监督，领导税收分析局、税收立法顾问局、国际税收顾问局来从事具体的工作。对于财政部门提出的建议，总统会召集相关人员从专业的角度进行分析与修改，形成一份更为清晰的方案。下属的经济顾问委员会和管理与预算办公室会协助总统做出是否进行改革的决定。一旦总统决定要进行改革，那么接下来的一年那甚至更长的时间内，财政部将为此做准备，以便能够向总统递交一份较为完善的方案。递交后，方案会在总统的主持下经历新一轮的审查与修改。由于美国的民主制度的高度发达，一旦总统向国会披露他的税改提案，就会引起全国范围内各行各业对于税收改革方案的讨论。这种社会各界的讨论在某种程度上类似于我国的立法草案广泛的意见征询。这样一来，这一方案的弊端将会暴露在公众面前，人们对方案进行讨论并发表各自的建议，同时也引起方案设计者的高度重视，以此推动后续细化的改革方案的修改和完善。

(2)众议院的辩论与批准。在总统提出税收提案之后，根据美国的宪法规定，这份提案将会被递交到众议院。首先众议院的税收委员会为此举行一次听证会，专门用来审议这份提案。美国众议院的税收委员会主要负责众议院对联邦的财政、税务、关税、贸易、健康、福利和社会保障等工作的立法事宜。税收委员会成员由多数党与少数党以2：1的比例组成。在举办听证会后，根据税收委员会形成的决议，众议院的立法委员会起草一份提案，同时税收委员会也会准备一份详尽的报告。提案和报告都准备好后，由税收委员会递交到众议院，众议院会就该提案进行激烈的讨论，并做出是否反对提案的投票表决。按照历史惯例来说，提案通过的几率是极高的，很少有众议院反对的情况发生。

(3)参议院的辩论与表决。在众议院通过提案之后，提案被递交到参议院。参议院内负责税收事务的是财政委员会。财政委员会主要负责参议院内的税务、贸易、健康、社会保障和其他财政事务的立法工作。在收到提案之后，财政委员会首先要做的也是要举办一个听证会。听证会的内容、程序与众议院举办的听证会大同小异。通常听证会结束之后，委员会会对提案进行激烈的讨论，并对提案进行较大程度的修改。财政委员会达成统一意见之后，会向参议院做报告并递交提案。参议院对提案进行新一轮的讨论。一般来说参议院的讨论是相当激烈的，讨论结束后，要对财政委员会提交的提案进行修改，直到所有讨论者基本满意，才能进行参议院的投票表决，表决失败的话，提案会被撤销。如果参议院没有对提案做出大的修改，也就是说两院的议案相同，那么提案将会直接递交给总统，由总统决定是否立法。通常情况下，参议院会对提案进行大幅度的修改，而众议院会对于参议院这种大动干戈的修改表示不满。这时为了解决两会之间的分歧，就需要经历下一个特别的流程。

(4)联席会议委员会的协调。在两院无法形成统一意见的情况下，接下来登场的就是两者的协调机构——联席会议委员会。联席会议委员会的成员通常由参议院议长和众议院发言人提名众议院税收委员会和参议院财政委员会总共12名成员组成。 就两院内部来讲，通常是会派出三名多数党和两名少数党参会。联席委员会为了能够让两会达成一致，会对两院就提案产生的差异进行协调。若通过联席委员会的协调解决，两院最终达成妥协，通过后的提案将会被递交给总统。一旦这种调解失败，那么提案作废。

(5)总统的决定。一般来说，经过众议院、参议院、联席会议委员会的层层讨论到达总统手中的提案可以说已经相当完善，但在美国这份提案并不会被直接通过，形成法案，而是面临10天的审查期。总统在接到提案后要在有效审查期内，组织各部门及相关人员对提案进行分析评估，管理与预算办公室将各方意见进行汇总。总统与官员们就这些意见进行商谈，最终做出是否批准的决定。一旦批准，这份法案就顺利成为美国税收法律的一部分。但一旦总统否决了国会提案，这项法案就要重新退回给国会，由两院进行重新表决。重新表决只有达到法定多数，法案才可以最终生效形成法律。如果国会的表决没有达到三分之二以上多数代表的同意，那么法案就彻底作废了。

2.美国州一级税收立法的程序。美国各州的情况是有所不同的，存在着两院制与一院制的差别。但在税收立法程序上是与联邦税收立法程序相似的。也要经过税收立法动议提出、众议院审查表决、参议院审查通过、州长签署决定四个步骤。不同的是在动议提出上，在州一级，州政府、参议员、众议员都有提案权。参议院和众议院对于提案的审议、讨论与表决程序与联邦议会的税收立法程序大致相同，只是在细节上有细小的差别。所以在这里不多作赘述。

三、美国税收立法的实证研究

(一)美国税收立法模式的特点

法系是若干国家和特定地区的具有某种共性或者共同传统的法律的总称。[7]1法系的范围受划分标准的影响，在这里我们采用目前国内学者比较赞同的两大法系的划分方法，也就是将全球范围内的国家和地区划分为两大法系，即英美法系和大陆法系。英美法系又称为普通法法系。泛指以英格兰法为基础、以判例法为主要法律渊源的国家和地区的法律制度。属于这一法系的主要国家有英国(除苏格兰)、美国、澳大利亚、加拿大(除魁北克)、新加坡等国家和地区。而大陆法系又称为民法法系、罗马日耳曼法系。是以罗马法为基础，以《法国民法典》和《德国民法典》为蓝本的各国法律制度的总称。属于这一法系的主要国家有法国、德国、荷兰、西班牙、葡萄牙等国家，也包括了亚洲的很多国家和地区。中国就属于大陆法系国家。通过对比美国税收立法模式与不同法系下其他国家的税收立法模式，可以更好地理解美国这样一种先进的税收立法模式所具有的特点。

1.与英美法系国家相比(以加拿大为例)。美国隶属于英美法系，但即便在同一法系中，各国的税收立法模式还是存在着很多的差异。以美国的邻国加拿大(除魁北克)为例。加拿大同样属于联邦与地方税收分权的国家。加拿大的征税制度和美国类似，也分为三级，但这三级与美国的三级在名称上有所不同，分别是联邦、省和地方。值得注意的是，加拿大只有联邦和省才具有相对独立的税收立法权，地方税收立法权主要由省赋予。对比看来，美国的税收立法模式所赋予地方的立法权限更大一些，地方的自主性较强。

各地方可以根据自己的情况来制定符合地方经济发展的税收法律，例如财产税等。与加拿大税收立法模式相比，美国的税收立法模式更加强调制衡。首先，联邦与州之间是相互制衡的。联邦税法可以在州和地方得到实行，而且联邦税法在全国范围内起主要作用。同时州的议员们在税收立法过程中会首先考虑本州的利益，这样一定程度上就达到了州对于联邦的制衡。同时州与地方也是相互制衡的。尽管在美国，地方的税收立法权限相对来说有一定的自主性，但是在税收立法权限上，很多权限在州不在地方，地方税的立法权在州里行使，地方只有选择税率的权力。美国税收立法权限同样要受到行政权和司法权的制约，税收立法权在国会，但总统可以否决国会提案，而国会也可以在多数决基础上否决总统的否决，法院则可以对税收法律进行解释。在拥有税收立法权限的国会内部，众议院与参议院同样相互制衡。而且美国的两党制在一定程度上也会在税收立法方面相互制衡。

所以总结来看，美国税收立法模式中，赋予了州与地方很大程度上的立法权限，三级税收征收体系中税收立法权限是较为松散的，各自有着各自的立法范围，联邦税制不能代表州税，州税也不能代表地方税。其次，美国的税收立法更加强调了权力之间的制衡。利用权力制衡来防止某一范围内或者地区内的税收立法权限的腐败。

2.与大陆法系国家相比(以中国为例)。由于法系背景的不同，在税收立法权限划分和税收立法程序、税种等多个方面，美国的税收立法模式与大陆法系国家都存在着较大的差异。[6]前言2下面就以中国为例，通过中美税收立法的对比来进一步分析美国的税收立法模式。

由于美国实行的是与中国不同的法律体系，每一个立法、执法和司法主体制定和做出的涉及税收法律、法规和判例，都构成美国税法的一个组成部分。中美两国分属于大陆法系与英美法系，两国在国情、政体、所属法系上的区别使得两国在税收立法模式上存在着很多的不同点。中美两国在税收立法上的不同点有很多体现。[6]前言2首先，美国的税收立法严格遵循着宪法原则，在美国税收立法的权限和程序在宪法中都有着严格的规定，开征新税意味着要进行修宪。但在中国，宪法中有关于税收的规定只有第五十六条:“”中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务。”而对于税收的其他规定主要集中于具体的税收法律之中。也就是说，在中国宪法中并不涉及到税收立法权限和税收立法程序的具体规定。其次中美两国的税收立法权限划分存在着很大的不同。一般来说，税收立法模式有着横向分配和纵向分配两种。横向分配有单一制、复合制和制衡模式。纵向分配有集权模式、分权模式和集权分权兼顾模式。中国与美国的税收立法都是以正式法律为主，以行政法规为辅。把税收基本法规和主体税种的立法权集中于中央，具体的法律、法规则允许地方在不违背中央税收立法原则的基础上自行立法。但是在纵向分配上，中国是属于集权模式，美国属于分权模式。两者的权力模式是截然不同的。相对来说美国更加注重地方政府的积极性，地方税体系更为完善。再次，美国的税收立法程序与中国相比更为复杂，其税收立法程序涉及的环节多，同时每一个环节都渗透着两党之间的权力制衡因素和立法权与行政权的制衡因素，所以税收法案通过的难度是相当大的，反复的权衡和权力博弈必然带来效率的降低。

所以总结来说，与中国相比，美国的税收立法模式具有鲜明的联邦制色彩，在权限划分和程序运行上差异明显。在宪法规定上、横向分配与纵向分配上都体现着各自的政治背景、历史背景等诸多方面的背景因素。

(二)美国税收立法模式的影响

一般来说一个国家的税收立法模式深受本国政治、经济、文化、历史因素的影响。但同时税收立法模式也会深刻影响一国的经济发展和社会稳定。美国的税收立法模式有着深刻的美利坚合众国联邦制与三权分立的政治体制的烙印。同时这样一个特色鲜明的税收立法模式深深影响着美国的经济发展。而作为世界第一大经济体，美国的税收法律也一定程度上影响着世界的经济运行。

1.对于美国国内的影响。美国的税收立法模式对于美国的社会的影响可以说是巨大的。每一次的税收立法都影响着美国的经济运行、资本家的利益和人民的生活状况。通常情况下，税收立法最直接的目的就在于刺激经济发展、稳定社会秩序。美国的税收立法模式采用分权制的权限划分，有效地调动州与地方的税收立法的积极性，制定出的法律也更加切合当地的具体情况，对症下药。往往也就更能够切实解决当地的经济问题。而在面临全国范围内的经济动荡时，发挥主要作用的就是联邦税法。由于联邦税法制定过程的繁杂性，所以能够通过讨论与表决的税收法案，融合了国会参众两院的意见，更具有科学性，在应对经济衰退时更为强劲有力。但是另一方面我们也看到了美国税收立法程序环节之多，参众两院的对抗激烈，很容易造成法案的中途破产。即便不破产，这样一整套程序下来也需要大量的时间和人力物力，可以说立法成本较大，立法效率不高。同时由于美国的国家性质和社会阶层构成现状，很多时候为了大资产家的利益会一定程度上牺牲普通民众的利益，加重普通民众的生活负担。

2.对于国际贸易的影响。美国现行税收法律主要依靠关税和公司所得税以及其他相关税种来调解美国与其他各国的贸易往来。作为全球第一大经济体，美国税收立法对国际贸易的影响是不容小觑的。关税调整是美国进行对外贸易调节的重要工具，关税设置一定程度上反映着美国与其他国家之间政治经济关系，美国在全球经济上的国际分工，同时也一定程度影响着美国海外的经贸集团之间的贸易创造和资本转移，引导着市场资源，特别是海外资金的流向。作为贸易大国，美国的关税征收会带来一系列的国际贸易影响，包括价格效应、生产效应、消费效应、税收效应、贸易条件效应等。越是贸易大国，这种影响的波及效应就越为明显。美国进口关税的高低影响着很多国家的商品进驻美国市场的销售价格和国际竞争力。另一个对国际贸易影响很大的税种就是一国的公司所得税。通过公司所得税来影响本国公司进而间接影响国际贸易。目前来看特朗普政府正在积极争取的税改之中就企图利用公司所得税来回笼资金，鼓励海外资本大量流回到美国。此举意味着，一些以制造业为主的国家将会受到很大的冲击。由于美国海外公司遍布世界，如果一些常设在外的海外企业以非流动性投资形式流回美国，比如回国建厂或者整体迁出的话，那么许多依靠美国海外企业发展制造业的国家和地区将会面临大量的人口失业和经济下滑。

四．美国税收立法模式对于中国的借鉴意义

(一)借鉴美国税收立法模式可行性的理论与现实性基础

任何一种模式要拿来借鉴，首先要考虑的都是双方之间是否存在借鉴的可能性和可行性。这种借鉴的可行性也是我们目前讨论最热的一个问题。中美两国属于不同的法系，尽管两国有着国情、政体、所属法系等的区别，但分析美国法律体系中的税权划分及其载体，仍可为中国税法的立、改、废流程提供参考。[8]要充分肯定美国的税收立法模式对于中国来说是存在着借鉴可行性。这种可行性有着理论基础和现实性基础。

理论上讲，经济上的全球化催生着法律的全球化，我们至今没有一种对于法律全球化概念的统一意见。但是不可否认在经济全球化的背景下，各国间的法律存在着越来越多的借鉴的可能性。另外法律移植理论也赞同彼此之间的法律借鉴与吸收。通过借鉴美国的税收立法模式，考虑中国的现实国情，这种借鉴是可行的。

现实上讲，中国目前的税收立法存在着很多问题急需解决。完全依靠中国本土的立法思维，对于问题的解决是有一定的困难的，因而需要注入新的思维方式或者说借鉴模式。同时刚刚闭幕的十九大上，习近平总书记又一次强调依法治国的重要性。在中国法治国家、法治政府、法治社会三位一体的法治建设中，我们对于财税改革的重视程度逐渐加深，而税收立法的模式建设与完善也必将迎来重要的战略机遇期。这就为借鉴和学习先进的税收立法模式提供了现实性基础。同时由于美国与中国都是大国，在贸易、经济、政治等多方面具有一些层面的相似性，所以对于税收立法的处理也是可以相互借鉴的。

(二)如何借鉴美国的税收立法模式

通过对于美国税收立法模式的分析，对于如何借鉴和发展中国的税收立法模式，我们可以总结为以下几点：

1.要将税收立法分权真正落实到实处，合理划分权限，并形成权力之间的制约与平衡。虽然中国宪法规定了省、自治区、直辖市的人大及其常委会在不与宪法、法律和行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性税收法规，但在实际的税收立法上，这一项规定并没有很好的实现。实际操作中，税收立法权限仍主要集中于中央，忽视了地方政府的税收自主性和积极性。借鉴美国的税收立法分权形式，找到适合本土的税收立法分权方案和制衡机制是未来中国税收立法模式建立所需要解决的一个重要问题。

2.明确税收立法的解释权。在美国税收立法的解释权一般是属于法院的，当然有些时候为了便于税法的实施，财政部门也会对于一些税收法律制度的具体实施做出一定的解释。但在中国，税法的解释政出多门。不少地方政府为了促进本地区的经济发展，为了自身的政绩利益，以各种理由擅自制定税收优惠规章。造成区域间经济协调发展的壁垒高驻。所以这就更为迫切地需要一种明确并具有权威的税收立法解释来规范税收立法秩序，减少区域间的立法矛盾。

3.规范税收立法程序。在美国税收立法的提案由总统提出并经过国会讨论修改确定的。但是在中国税收法律是由行政执法部门起草的。某种程度上来说这 是有违立法惯例的。应该建立起由人大法律工作委员会组织领导起草法案，并广泛地听取各个相关部门机构、政协以及专家对于草案的观点和想法，同时积极地向广大人民群众征求意见稿，增强立法工作的公开性和透明性，增强立法参与度。在接受意见进行修改的基础上提交全国人大或常委会审议通过后，最后以国家主席的名义发布实施。

通过分析美国税收立法分权式的权限划分和其充满制衡因素的立法运行程序，比较其与两大法系下其他国家的税收立法模式的异同，增进理解了美国税收立法模式的特点。目前正值美国特朗普政府推行税收制度改革的关键时期，这场意在“促增长、增就业、亲工人、惠家庭”的税制改革是否能够在国会表决通过、在全球长期需求不足，美国货币紧缩压力巨大的局面下，这场税制改革将为美国甚至世界带来怎样的影响，都是值得我们期待的。同时中国当前也处于财税改革的攻坚期，税收立法以及各种相关的规范性法律文件的建立健全也处于关键时期。在这样一个时期，审视美国税收立法的模式，具有非比寻常的意义。通过这样的审视，反思中国税收立法模式存在的问题，适度地借鉴美国的先进模式，对于解决中国目前新的社会矛盾，更好地满足人民对于美好生活的需求是具有重要意义的。

参 考 文 献：

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