“三区三州”脱贫攻坚战的调查与思考

◎王延中

2017年以来，调研组先后到四川甘孜州、新疆喀什市、西藏阿里地区进行专题调研。围绕“三区三州”脱贫攻坚主题，奔赴甘肃临夏回族自治州、甘南藏族自治州、四川凉山州、西藏林芝市和阿里地区改则县进行实地调研。在调研过程中深切感受到从中央到地方各级党委政府对脱贫攻坚工作的高度重视，看到了贫困地区的百姓表达出来的获得感，感受到脱贫攻坚工作取得的实实在在的效果，说明中央实施脱贫攻坚战略、深度贫困地区重点脱贫攻坚战略是必要的、效果也是显著的。同时也发现深度贫困地区在脱贫攻坚过程中还必须注意解决一些实实在在的问题，确保如期实现脱贫攻坚的战略目标。

一、深刻认识打赢“三区三州”脱贫攻坚战的重大意义

“三区三州”位于西藏、青海、新疆、甘肃、四川和云南，是国家层面的深度贫困地区，是国家全面建成小康社会难度最大的硬骨头。党的十八大以来，中央确定到2020年举全国之力全力，在全国范围内必须打赢整体脱贫攻坚战。2013年以来实现了年均脱贫1370万人、5年累计减贫6853万人的历史性成就，不仅使全国全面建成小康社会的目标坚实推进，而且得到国际社会高度肯定，为国际减贫事业提供了中国方案和中国智慧。值得注意的是，脱贫攻坚战越到后期，工作难度越大，同样投入的边际效果递减，对如期实现脱贫攻坚目标越来越构成挑战。当前以“三区三州”为代表的深度贫困地区就面临这样的困境。这些地区自然条件差、基础设施和公共服务不足，不少贫困群众的脱贫能力弱、思想观念相对落后，基层组织相对薄弱，贫困发生率高、贫困程度深。在这种情况下，要如期实现“两个确保”难度之大可以想象，仅仅靠当地的力量显然无法完成上述任务。因此，中央提出精准扶贫、精准脱贫攻坚战略之后，又进一步聚焦脱贫攻坚战的“精准区域”即深度贫困地区，尤其是少数民族集中聚居的“三区三州”，具有重大意义。因为这个区域是我国民族地区、边疆地区，也是以青藏高原为核心，包括周边部分过渡地带的整体连片贫困地区，我们可以称之为“青藏高原贫困区”。这个区域的脱贫问题是关系全国实现整体脱贫的关键所在；也是扶贫开发进入啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺期的关键所在，关系到国家精准扶贫、精准脱贫战略能否真正取得成功，关系到全面建成小康社会的目标能否完全实现，是关系全党全国工作全局的一件大事。中央把脱贫攻坚战略进一步聚焦在以“三区三州”为代表的深度贫困地区，是脱贫攻坚战略的新发展，也是贯彻党的十九大坚决打赢脱贫攻坚战的重大举措，其现实意义与深远意义将日益呈现。

二、抓住关键问题进一步提升深度贫困地区精准脱贫实际效果和长期效应

中央关于深度贫困地区脱贫攻坚的总体部署和总体要求十分明确。调研中各地干部群众对相关政策高度认可。一方面对完成2020年整体脱贫任务信心十足，另一方面对一些具体问题也有一些困惑甚至无奈。2018年是打好脱贫攻坚战关键一年，是2015-2017年工作的延续，又关系到2019和2020年工作安排，是承上启下的关键一环。时间十分紧迫、任务相当繁重。必须在总结已有经验，把行之有效的做法发扬光大。尤其是要鼓励各地结合当地实际，不断创新脱贫攻坚的思路和办法。

首先，继续鼓舞士气增强信心，为坚决打赢这场攻坚战奠定思想基础。贫困问题具有长期性，但是经过新中国成立以来的艰苦努力，改革开放40年来的快速发展，特别是党的十八大以来围绕脱贫攻坚、精准扶贫采取的一系列关键举措，在习近平中国特色社会主义建设的新时代，这是摆脱历史上从未解决的绝对贫困的关键时期。事实上，从“两不愁、三保障”的角度看，国家投入的扶贫资金是相对充足的，完成这一历史任务应该是有底气的。各级干部群众的干劲只可鼓、不可泄，更不要因为困难多而出现懈怠、拖延、疲惫情绪。

其次，抓好两大基础设施建设，坚持扶贫与“扶志”“扶智”相结合，着力提升深度贫困地区和贫困人口的内生动力。道路、电力、通讯等物质基础设施薄弱与教育、卫生、公共文化等社会基础条件不足，是导致“三区三州”为代表的深度贫困地区绝对贫困的两大基础原因。在这种条件艰苦、公共基础设施短缺情况下，人们的素质得不到开发提升，传统习俗环境下积累起来的“等靠要”观念制约了当地群众的脱贫能力。精准脱贫提出的有关举措，很多都是行之有效的。在全部扶贫工程中，有两个趋势引人深思：一是具有普惠性的工程项目，比如“两免一补”政策、村村通工程、教育扶贫项目、资助儿童入学和扫盲教育等项目获得的满意度评价相对更高。一方面这些项目确实直接帮助了贫困人口（例如通过以工代赈的方式使贫困农户劳动力获得收入），另一方面这些项目一旦实施能使工程所在地区的几乎所有人都得益；二是针对性很强的项目直接效果更明显。技术推广及培训项目、人畜饮水工程、扶贫培训项目、移民搬迁工程以及退耕还林还草补助工程等扶贫开发项目的满意度评价相对得分较低（其中退耕还林、还草补助工程的满意度评价得分按百分制换算为73分），表示很不满意或者不满意的被访者比重较高。总体上说，民族地区扶贫政策的扶贫效果得到了群众的基本认同。在效果显著的上述措施中，应该把基础设施改善与增强贫困地区、贫困群众的自我发展能力实现有机融合。只有坚持扶贫与“扶志”“扶智”相结合，才能为深度贫困地区和贫困人口彻底摆脱贫困提供坚实内生动力。这是民族地区特别是深度贫困地区必须坚持的积极反贫困的长期策略。

再次，客观评价“三区三州”脱贫攻坚工作的经验成绩与挑战问题，着力提升实际工作效率和脱贫攻坚长期效果。坚持党的领导、坚持领导责任、坚持正确策略、坚持真抓实干、坚持群众主体和社会动员是中国脱贫攻坚取得成效的成功经验，也是中国道路经验的集中体现。但是，责任面前杜绝“运动式”扶贫难度加大，考核指标压力下形式主义盛行、作风不实的问题不断呈现。特别是一些工作未能落实到位的问题往往归结于体制机制和政策掣肘等客观原因，而不是从自身找原因、不是从主观找原因的现象不在少数。说到底，是一些地区、一些部门、少数同志仅仅把脱贫攻坚作为完成上级任务，在检查时不出问题、不被责罚作为工作目标。不求有功、但求无过的思想不少；不求实绩或实际效果但求程序合规的做法也不是少数。只要程序到了，影响了工程工期、影响了工作进度和脱贫效果，与政府部门乃至工作人员的责任无关。如何提高相关政策的协调性、部门之间的相互配合、基层部门和工作人员的积极性主动性，还有不少工作要做。同样，如何不把指标作为唯一衡量杠杆，而是利用国家大规模投入的大好时机，扎扎实实做一些打基础、利长远、提升贫困地区和贫困群众自我发展能力的基础性工作，是必须解决的大问题。如何改进脱贫攻坚工作层面的问题，值得深入调查研究，根据问题提出针对性举措。

最后，及早谋划后2020脱贫攻坚和国家反贫困的长期战略。2020年实现消除绝对贫困的历史任务近在咫尺，但是长期反贫困的问题将接踵而至。贫困问题是世界性难题，也是人类社会无法摆脱的顽疾。我们要及早谋划后2020反贫困战略，也就是围绕“相对贫困”而战斗的长远规划和工作思路。一方面要抓好三年反贫困攻坚期的各项工作部署的落实，完成“在全面小康路上，一个都不能掉队，一个都不能少”的共同富裕理念，继续做好政府主导全民参与的反贫困行动，实现“两个确保”战略目标；另一方面要抓好从摆脱绝对贫困的攻坚战向与贫困作斗争、实现共同富裕持久战的战略研究和工作规划。这关系到2020年之后建设中国特色社会主义现代化国家和强国的基础性工程。面对2020之后的生存性贫困问题，要发挥好兜底性的社会保障的作用，不断增强兜底保障体系的覆盖面和保障功能，对无法依靠产业扶持和就业帮助脱贫的家庭实行政策性保障兜底，使其通过国家的最低生活保障制度兜底脱贫。同时大力发展物质和社会基础设施建设，努力建设全民普惠、共建共享的发展型社会保障，大力推进基本公共服务均等化，着力提升国民综合素质，建设相应的体制机制，提供稳定脱贫和持续发展的内生动力。