加强人民调解员队伍建设 再造人民调解新辉煌

廖永安（湘潭大学副校长、教授）

人民调解制度作为一种常规性纠纷解决机制，形成于中国共产党革命时期，并在新中国成立后不断发展和完善，成为预防和化解矛盾纠纷、维护社会稳定的“第一道防线”。然而，20世纪80年代末期以来，随着法制建设过程中对正式司法制度的过分推崇，我国形成了“强诉讼、弱调解”的诉讼中心主义格局，在法治主义主流话语遮蔽甚至排斥下，人民调解化解纠纷的能力和数量一度呈下降趋势，与法院一审收案数的比例由80年代的17：1跌至基本持平的状态。诉讼中心主义的单一化纠纷解决方式使得法院承受了“诉讼爆炸”的巨大压力,在这种背景下，诉讼外多元化纠纷解决机制重获重视，人民调解在遭遇近十年低谷后，以司法部2002年颁布的《人民调解工作若干规定》为标志又开始不断复苏，至2010年《人民调解法》的颁布，再次迎来发展的里程碑。

回顾人民调解波澜壮阔、跌宕起伏的发展历程，我们可以发现，人民调解的复兴与其根据时代变化不断保持自我完善与创新密不可分。只有适应转型社会的纠纷结构和解纷需求的变化，人民调解才能真正发挥“第一道防线”的作用。当前，中国特色社会主义进入了新时代，人民日益增长的美好生活需要和发展不充分不平衡的矛盾成为了当今社会的主要矛盾。新时代赋予了人民调解新使命和新方向，人民调解员队伍及其纠纷解决能力也必须适应新时代的需要才能发挥应有作用。在新时代的社会背景下，经由中央全面深化改革委员会第一次会议审议通过，“六部委”联合发布的《关于加强人民调解员队伍建设的意见》（以下简称《意见》）具有十分重要的意义，表明了中央对发展人民调解的高度重视，也彰显了国家加强人民调解员队伍建设的战略高度。

首先，加强人民调解员队伍建设是全面推进依法治国的迫切需要。徒法不足以自行，徒善不足以为政。党的十八届四中全会将人民调解纳入全面依法治国总体部署之中，提出要“健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷化解机制”，并提出要加强法治工作队伍建设。与传统上将法治工作队伍局限于立法队伍、行政执法队伍、司法队伍不同，十八届四中全会除对上述三支队伍建设提出明确要求外，首次提出要发展人民调解员队伍。可见，人民调解也是依法治国的重要力量，是健全多元化纠纷解决机制的重要举措，能否发挥好人民调解工作的重要作用，最大限度地把矛盾纠纷化解在基层，直接关系“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的协调推进。

其次，加强人民调解员队伍建设是提升基层治理能力和水平的必然要求。在我国法治建设全局当中，基层的依法治理具有基础性地位。党的十八届四中全会明确提出要推进基层治理法治化，法治建设的基础在基层，工作重点也在基层。现代国家权力不可能覆盖基层社会的每一个角落，基层往往成为法治建设的薄弱环节，也是社会矛盾的高发地和聚集地，中国80%以上的矛盾纠纷都发生在基层，解决好基层的社会治理问题，就解决了中国法治建设的主要问题。基层也是法治中国建设的活力源泉所在。“枫桥经验”就是基层治理的典范，其核心在于“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交、依靠群众就地化解”，而实现这一目标最主要的力量就是基层人民调解员队伍。人民调解员从群众中来，到群众中去，以化解矛盾、宣传法治、维护稳定、促进和谐为基本职责。加强人民调解员队伍建设是落实习近平总书记重要指示，坚持、推广、创新“枫桥经验”的重要举措。六部委《意见》通过加强人民调解员队伍建设，建立重心下移、力量下沉的法治工作机制，切实发挥基层社会自我调节、自我治理的功能，打造全民共建共治共享的社会治理格局，可以实现国家治理、社会调节和基层自治的良性互动，从而最终实现国家治理体系和治理能力的现代化。

再次，加强人民调解员队伍建设是构建和谐社会、建设平安中国的重要举措。新时代人民群众对美好生活的向往日益广泛，尤其在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。在社会转型期和改革深水区，现实性社会冲突与非现实性社会冲突相互交织，多元价值诉求和利益失衡导致群体性纠纷多发，这些纠纷仅仅依靠法院判决难以实现“案结事了人和”，而通过人民调解则“可使大事化小、小事化无；可使小事不闹成大事、无事不闹成有事”。人民调解工作能否深入开展、取得实效，直接事关社会和谐稳定大局。加强人民调解员队伍建设，畅通权利救济渠道，着力解决涉及人民群众切身利益的矛盾和问题，维护社会和谐，建设平安中国，不断满足人民日益增长的美好生活需要，正是发展人民调解的根本出发点和落脚点。

此外，加强人民调解员队伍建设也是弘扬中华优秀法律文化传统、重塑“调解中国话语体系”的重要途径。人民调解制度既是中国共产党的创造性实践，更是根植于中华民族“和为贵”的文化传统。德国著名社会学家马克斯·韦伯指出：“在任何一项伟大的事业背后，必然存在着一种精神力量，尤为重要的是，这种精神力量一定与该视野的背景有密切的根源”。被国际社会誉为“东方之花”的人民调解，其背后的精神力量就是“息诉止讼”的中国优秀法律文化传统，这是中国法治建设必须立足的本土资源。此次六部委《意见》以队伍建设为抓手，推动人民调解创新发展，既是对中国优秀法律文化传统的创造性转化，更是为世界各国纠纷解决贡献中国方案和中国智慧的良好契机，有助于重塑人民调解的中国话语体系。

然而，我们也必须清醒地认识到，尽管《人民调解法》已实施8年，人民调解在遭遇低谷后也有所复苏，但面对新时代社会矛盾的新挑战和人民群众对公平正义的新期待，人民调解也还存在许多不相适应的地方。人民调解员队伍专业化职业化程度不高、培训工作不系统、化解矛盾纠纷能力有待提高；专业性、行业性人民调解员队伍建设推进缓慢；人民调解经费保障困难、激励机制不健全等都制约了人民调解制度功能的发挥。此次六部委《意见》以加强队伍建设作为提升人民调解工作水平的重心，可谓是对症下药，有的放矢。结合六部委《意见》，笔者认为，新时代加强人民调解员队伍建设应该从以下四个方面着力：

第一，加强党委领导、政府主导、部门协同、公众参与。中央在深化多元化纠纷解决机制改革中强调，要坚持党政主导、多元共治，构建各方力量共同参与纠纷解决的工作格局。人民调解是多元化纠纷解决中最重要的诉讼外力量，也必须坚持这一基本原则。鼎盛时期的人民调解之所以功效卓著，最重要的原因就是有党委和政府的支持。六部委《意见》在明确司法行政机关对加强人民调解员队伍建设具体指导职责的同时，还要求司法行政机关主动向党委和政府汇报人民调解工作，积极争取有关部门重视和支持，并要求政法委、人民法院、财政部门、民政部门、人力资源社会保障部门、行业主管部门明确各自职责，加强协调配合，共同做好人民调解工作，这正是上述原则的体现。各级党委政府、各有关部门要把人民调解员队伍建设摆在重要位置，强化工作责任、形成工作合力、务求工作实效，毫不动摇地重视、支持、推动人民调解工作，积极广泛动员社会力量参与人民调解，解决困扰人民调解发展的瓶颈问题，确保人民调解始终充满生机和活力。

第二，加强职业培训，提高人民调解员队伍的素质能力。随着社会的不断发展，矛盾纠纷越来越多呈现出专业化、复杂化、多样性的特点，纠纷形态不再局限于传统的婚姻家庭、邻里纠纷，还涌现出大量公司、证券、知识产权、征地拆迁等新型纠纷，这些纠纷对人民调解员自身素养提出了更高的要求，需要人民调解员具备较高的法律素养和知识储备。如果说过去人民调解员化解矛盾主要依据情理，现代人民调解员解决纠纷则主要依据法律。现代人民调解不仅需要自然理性，而且还需要技术理性，只有经过专门的培训才能适应化解新型疑难复杂矛盾纠纷的需要。域外很多发达国家都建立了调解员职业资质认证制度，调解员必须完成定时定量培训，才能取得调解员资质。有统计报告显示，我国高中以上文化程度的调解员仅占调解员总数的46%，现阶段人民调解员的文化素质、专业素质并不尽如人意。因此，为了给当事人提供优质调解服务，我国应该加强人民调解员的基础法律知识、调解基本规范、调解员职业伦理培训，提高人民调解员素质，推进人民调解员的专业化、职业化，完善调解员认证体系和职业水平评价体系。

第三，加强职业保障，提高人民调解员队伍的工作积极性。任何职业都需要职业保障，才能增强从业人对该职业的认同感和使命感，司法职业需要保障，人民调解员也需要职业保障。六部委《意见》强化人民调解员的职业保障的举措可以分为两大方面：一是落实人民调解员的物质待遇。人民调解是公益性调解，坚持人民调解不收费的原则。因此，要提高人民调解员的工作积极性，必须加强人民调解员工作经费保障，通过以案定补、发放生活补贴等方式为人民调解员提供财政保障，改善人民调解员生活条件，落实人民调解员困难救助、优待抚恤政策，促使他们安心工作；二是保障人民调解员依法履职行为不受侵害。人民调解员化解纠纷坚持中立原则，一旦受到威胁，调解活动便难以进行，调解公正性也难以保障，因此，六部委《意见》提出要探索建立人民调解员人身保障机制，鼓励有关单位为人民调解员购买人身意外伤害保险等，可操作性强，对保障人民调解员依法履职意义重大。此外，还应该从政治上关心爱护人民调解员，加大对有突出贡献的人民调解先进集体和个人的表彰奖励力度，调动其工作积极性。

第四，坚持专兼结合，促进人民调解员队伍的多元化。六部委《意见》提出，加强人民调解员队伍建设应坚持“专兼结合”“分类指导”的基本原则。为了适应矛盾纠纷的多样化特点，应不断优化人民调解员队伍结构，促进人民调解员队伍的多元化：一是要继续巩固传统的村（居）人民调解员队伍，这是人民调解员队伍的主体部分；二是要在积极发展兼职人民调解员队伍的同时，大力加强专职人民调解员队伍建设，设立医患纠纷、交通事故损害赔偿纠纷、知识产权等行业性、专业性人民调解委员会。不久前全国工商联、司法部联合颁布了《关于推进商会人民调解工作的意见》，这意味着商会人民调解员成为人民调解员队伍建设新型增长点。三是要健全人民调解组织网络，完善“乡镇街道调委会—村居调委会—调解小组”三级人民调解网络，形成“多层次、宽领域、全覆盖”和“横到边、纵到底”的组织网络体系，实现人民调解工作对社会矛盾纠纷的全覆盖。

目前，我国有近77万个人民调解组织、367万人民调解员，每年调解纠纷900多万件，这在全世界范围都是绝无仅有的创举。人民调解员实际上是一支不穿法袍的编外“布衣法官”队伍，也是一支遍布基层社会每个角落的法律服务志愿者队伍，他们默默耕耘，不计报酬，甘于奉献，在社会矛盾纠纷的最前线为维护中国社会的和谐稳定作出了重要贡献。如果能够充分发挥这支数量庞大的人民调解员队伍的作用，比增编几万乃至几十万警察、检察官、法官的代价要小得多，而作用却大得多。六部委的《意见》已经吹响了新时代发展人民调解的号角，我们期待人民调解在不久的未来再次迎来“黄金时代”，重现往日辉煌。