关于建立执法主体普法质效评估指标体系的思考

缪 平（江苏省南通市司法局局长）

吉宏莉（江苏省南通市司法局）

党的十八届四中全会首次明确提出实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制，要求各级国家机关按照法律规定的职责权限，对机关内部和社会大众开展法治宣传教育。为推动国家机关普法工作的开展，部分地区和部门在实践的基础上探索建立了“谁执法谁普法”考核评估体系，希望通过严格的考核机制推动各国家机关积极落实普法责任。但此类评估体系侧重于工作考核，且评估主体、内容、标准、结果运用等并不统一，科学性、操作性和公正性有待加强，难以全面客观地反映和评价国家机关“谁执法谁普法”工作的开展情况，因此，需要对现有的“谁执法谁普法”考核评估体系进行系统性的反思和重建，建立完善执法主体普法质效评估指标体系，推动法治宣传教育事业的发展。

一、建立执法主体普法质效评估指标体系必要性分析

国家机关“谁执法谁普法”普法责任制自建立以来，各执法主体推进和发展的态势如何、取得的成效有哪些、部门和地区间发展的不平衡在哪里、提升或改进的途径或方式是什么等问题，需要一个科学的度量标尺，将执法主体纷繁复杂的普法工作进行细化和量化，以全面分析和评价国家机关“谁执法谁普法”普法责任制落实情况。

（一）概念的提出

1.执法主体。关于执法主体，有广义和狭义之分。广义的执法主体是指依照法定程序执行法律的机关，包括司法机关、行政机关等。狭义的执法主体仅指依照法定职权和程序行使行政管理权，贯彻实施法律的国家行政机关和法律法规授权、委托的组织。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制的意见》中指出“国家机关是国家法律的制定和执行主体，同时肩负着普法的重要职责”。江苏省委办公厅、省政府办公厅印发的《江苏省国家机关“谁执法谁普法” 普法责任制实施办法》明确“国家机关‘谁执法谁普法’工作责任主体包括：依法行使行政执法权的行政机关；法律法规授予行政执法权的具有管理公共事务职能的组织；依法受行政机关委托执法的组织；司法机关。”从上述规范性文件来看，均对执法主体作出了广义的解释。笔者以为，从扩大法治宣传的社会影响和增强“谁执法谁普法”实效的角度，宜将执法主体范围进行扩大理解，即所有执行法律的司法机关、行政机关、法律法规授权或委托的组织均为“谁执法谁普法”责任制所界定的执法主体。

2. 质效评估。质效包含“质量”和“效益”双重含义。这也意味着本文讨论的评估包含质量和效益两个层面的内容。普法质量主要评估执法主体普法工作的优劣程度，也即通常的考核评估体系所衡量所指向的普法工作应当达到的标准，强调通过评估发现各执法主体具体普法工作过程中的问题和不足，提出整改意见和方向。普法效益主要评估执法主体实施普法得到的直接效益和引起的间接效益，这应当包含执法主体自身依法决策依法行政能力的增强、群众对执法主体普法的知晓率、满意率以及全社会法律素养的提升和法治信仰的树立等方面，强调执法主体普法工作的整体社会成效。

3.指标体系。“指标”一词来源于拉丁语“indicate”，是一个反映客观事物总体数量特征的概念，由指标名称和指标数值两个部分构成，分别表现所研究客观事物科学概念质的规定性和客观事物数量特征量的规定性①参见《现代管理词典》，辽宁人民出版社1987年版。。指标体系是指由若干个反映客观事物总体数量特征的相对独立又相互联系的统计指标所组成的有机整体。指标体系的建立是进行预测或评价研究的前提和基础，它是将抽象的研究对象按照其本质属性和特征的某一方面的标识分解成为具有行为化、可操作化的结构，并对指标体系中每一构成元素（即指标）赋予相应权重的过程②参见百度百科，https://baike.baidu.com/item/%E6%8C%87%E6%A0%87%E4%BD%93%E7%B3%BB，访问时间2018年2月5日。。度量或评价执法主体的普法质效是一个涉及组织保障、活动开展、群众感知等多个方面的连续过程，采用一个或几个指标不足以充分衡量“谁执法谁普法”工作的开展情况，因而需要建立系统的普法质效评估指标体系来对其进行全面测评。

综上，执法主体普法质效评估指标体系是将司法机关、行政机关、法律法规授权或委托的组织等执法主体在某一时间段内的“谁执法谁普法”工作分解细化为可考量的基本要素（即指标），分级分类设置具体的类别、数量、状态、等级、频率、效果等要求，并按照属性、特征、标识梳理整合成具有涵盖性和可操作性的指标结构，形成一个相互联系、相互依存、相互影响的量化评估系统③参见徐汉明、张新平：《社会治理法治建设指标体系的设计、内容及其评估》，《法学杂志》，2016年第6期。。它是由评估主体依托若干系统科学、分层分类、结构严密的普法量化指标，对执法主体某一时段内普法工作质效进行全面客观公正的测度、评价及预警的量化评价系统，具有“目标预期的确定性、调整机制的约束性、矫治功能的有效性、适用范围的普遍性、评价结果的可比较性等独特性征”④徐汉明、林必恒、张孜仪：《论法治建设指标体系和考核标准的科学构建》，《法制与社会发展》，2014年第1期。。

（二）建立执法主体普法质效评估指标体系的重要作用

党的十八届四中全会以来，各级国家机关按照“谁执法谁普法”责任制要求，认真履行普法职责，分工负责、各司其职、齐抓共管的普法工作格局得到进一步完善。但从整体来看，还存在以下不足：一是执法主体的普法责任意识尚未完全转变。不少国家机关仍然存在普法是法治宣传教育工作领导小组办公室、司法局工作的片面观点，没有意识到普法工作已经是国家机关的一项职责任务。二是执法主体间的普法联动性不够。部门本位主义突出，存在各自搭台、分头唱戏、交叉冲突的情况。三是执法与普法缺乏有效衔接，执法的国家机关和工作人员习惯于简单告知当事人执法的法律依据，而未开展具体的法治宣传教育活动。四是执法主体普法方式的创新性和互动性亟需加强，部分执法主体还局限于发放资料、开展法律咨询等传统普法方式，存在吸引力弱、覆盖范围窄等问题，难以激发公众的学法兴趣。

笔者认为，建立执法主体普法质效评估指标体系，对于增强执法主体普法责任意识、强化“谁执法谁普法”工作、深化法治建设具有十分重要的现实意义。

一是有利于推进全面依法治国进程。党的十九大报告指出：要深化依法治国实践，加大全民普法力度，建设社会主义法治文化，树立宪法法律至上、法律面前人人平等的法治理念。普法工作是全面推进依法治国的基础性和先导性工程，“谁执法谁普法”工作作为全局普法工作的一部分，直接影响着法治建设的总体进程。建立执法主体普法质效评估指标体系，客观真实地反映各级国家机关“谁执法谁普法”工作的落实情况，了解社会公众对“谁执法谁普法”工作的认同度和满意度，预测“谁执法谁普法”工作的发展态势和未来走向，有利于促进法治宣传教育工作的有序推进，从而为全面推进依法治国奠定扎实的基础。

二是有利于明确执法主体普法职责。执法主体普法质效评估指标体系的建立，首先要对各级执法主体的“谁执法谁普法”工作进行系统分析、辨识和分解，确定评估指标。事实上，普法质效评估指标体系每个具体指标所要比对或度量的内容正是被评估的执法主体所要完成的各项普法任务和追求的普法社会效益。因此，执法主体普法质效评估指标体系承载着“谁执法谁普法”的核心要素、价值功能、基本内容，并作为特殊的度量标尺对“谁执法谁普法”责任制基本原则的遵循、主体职责的履行、价值功能的实现、实施程序的运行发挥着不可替代的导向功能作用。

三是有利于提升“谁执法谁普法”工作质效。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制的意见》，要求“建立考核评估体系，对照年度普法计划和普法责任清单，加强对国家机关普法责任制落实情况的检查考核”。建立执法主体普法质效评估指标体系，以培育公民法治信仰为出发点，定期或不定期对执法主体的普法工作质量和效益进行全面评估，一方面梳理“谁执法谁普法”工作中的存在问题、薄弱环节，另一方面通过社会公众评价了解“谁执法谁普法”与群众需求之间不平衡不充分的地方，最后评估主体通过反馈机制适时提出整改意见，这将有效提升“谁执法谁普法”的工作质效。

二、当前执法主体普法工作评估体系存在的问题

前文所述，为推动国家机关普法责任，各地各部门相继出台了国家机关“谁执法谁普法”的考核评估体系、考评办法、绩效考核指标等文件，如江苏省南通市于2017年下发了《“谁执法谁普法”工作考核办法》。此类绩效考核类的评估体系确实推动了“谁执法谁普法”工作的发展，但本质上并不是普法质效评估指标体系，理论和实践层面尚存在一些问题，需要研究解决。

一是忽视社会效果评估。目前，大多数“谁执法谁普法”工作评估主要针对执法主体结合职能要做哪些普法任务，侧重点在执法主体内部的普法工作绩效考评上，也就是前文所讨论的普法质量，忽略了普法的社会效益，即使有的地方在评估体系中有社会满意度测评内容，但权重占比也比较低。实际上，开展“谁执法谁普法”工作，并不只是明确各执法主体要做哪些事情，而是整个社会在执法主体多种形式的普法活动下是否认同法治的基本价值，并按照法治方式办事等。

二是突出形式数量考核。大部分地区执法主体的普法评估按照考核的模式进行设计运作，在评估指标的编制上会有倾向性的选择，急于促进“谁执法谁普法”的形式建设，容易将“谁执法谁普法”工作简单化为发布了多少件“以案释法”案例、组织了多少项活动、开展了多少场讲座等需要完成的工作任务和工作量，而忽视了“谁执法谁普法”责任制的实质和内核，对“谁执法谁普法”所要表现的价值缺乏关注度。在这种导向下，容易造成执法主体普法服务的提供与社会公众法律需求之间的不平衡不充分，导致普法工作评估逐步演变成“数字与数学的修辞手段”⑤参见陈林林：《法治指数中的认真与戏谑》，《浙江社会科学》，2013年第6期。，成为功利主义的助推器。

三是偏重主观定性感知。虽然当前评估的每一项标准均有对应量化分数，但部分定性标准更容易受评估主体的主观感知或情绪波动影响，导致对执法主体普法工作的评价很大程度上取决于评估主体的主观认知，这必然会影响评估的公正性。例如，《南通市“谁执法谁普法”工作考核办法》中的二级量化指标“依法决策、科学决策、民主决策机制未健全扣1分，有明显错误扣1分”，其中，何为“不健全”，何种情况下为“有明显错误”，需要评估主体依照主观印象进行定性、定量判断。

当然，由于普法工作具有实施的复杂性、方式的多维性和地区的特色性，目前难以有一个完全理想统一的评估指标体系来测评“谁执法谁普法”工作，但可以努力避免将执法主体的普法质效评估直接转换成简单化的数字统计或一刀切的主观评价。

三、建立执法主体普法质效评估指标体系的原则

建立执法主体普法质效评估指标体系的目的是了解各级执法主体普法工作的开展情况和水平，发现国家机关“谁执法谁普法”工作中的存在问题及努力方向，偏离这个目标，将会使评估成为摆设。因此在设计执法主体普法质效评估指标体系时应当遵循如下原则：

一是主观与客观相结合原则。执法主体普法质效评估指标体系的设计应当包含客观方面和主观方面。客观方面一般表现为对评估对象依照一定的职权、遵循一定的标准、行使一定的权利、履行一定的义务所形成的过程、结果、状态，进行考核评价所形成的结论。主观方面是群众对执法主体普法工作的主观感知指标，通常表现为人们的心理状态、期望和满意程度等⑥参见王称心、蒋立山：《现代法治城市评价：北京市法治建设状况综合评价指标体系研究》，知识产权出版社2008年版，第35页。。执法主体普法质效评估指标体系的设计应既能对执法主体普法工作作出客观考量，又能引导社会公众参与社会评价，反映对“谁执法谁普法”的认知度、满意度与支持度。

二是整体与局部相一致原则。执法主体普法质效评估指标体系的设计应当科学完备，即指标体系作为一个整体能系统地把握执法主体的普法工作水平，能充分反映“谁执法谁普法”的工作内涵、主要要求等。在众多合理指标中，应当力求选取能全面和准确反映执法主体普法工作实际状况和真实水平的代表性指标。指标体系应具有独立性，即指标体系中的指标应当互不相关、彼此独立，指标数量在易于操作的基础上做到少而精，使指标体系保持清晰的结构。

三是实用与简便相统一原则。执法主体普法质效评估指标体系中的指标应具有可测性，便于数据收集和客观评价。指标设计要在考虑评估方法的基础上，实行定性指标与定量指标相结合，且以定量指标为主，定性指标为辅，尽可能减少难于量化或定性的指标数量。同时，指标名称应当简洁明了，便于理解和操作。

四是稳定与调整相协调原则。执法主体普法质效评估指标体系中的指标内容在一定时期内应保持相对稳定，这样可以比较不同执法主体的普法状况并进行排序，营造比追赶超、争先创优的竞争氛围。当然，指标体系也不是一成不变的，随着时间的推移、社会的发展、群众的需求以及上级要求的变化，评估指标体系也应适时进行调整。这样，可以综合分析“谁执法谁普法”工作的发展过程并预测其发展趋势，促进阶段发展与整体推进同步协调。

四、执法主体普法质效评估指标体系的设计方法

执法主体普法质效评估指标体系应当与现有的各类评估指标体系具有相似性和可比性，因此在设计时可参照如下方法：

一是明确指标内容和名称。在分析现有文献资料、听取专家讨论意见的基础上，提炼“谁执法谁普法”的目标价值和关键要素。现阶段，执法主体应在普法工作组织领导基础上，重点突出对系统国家工作人员的法治教育，提升自身依法决策、依法履职、依法行政能力，通过多种途径和形式加强对社会公众的法治宣传教育，加强社会主义法治文化建设，培育公众法治信仰，增强公众对普法工作的认知度和满意率等。据此，从执法主体普法工作的目标要素出发，可以将“谁执法谁普法”工作分解为组织保障、基础工作、国家工作人员法治教育、面向社会开展法治宣传、落实“以案释法”制度、依法决策和履职、社会评价以及创新创优等8个方面内容，并作为指标体系的一级指标。按照“宏观—中观—微观”的指标分级设置方式，在一级指标下设置二级指标。例如，可以在“国家工作人员法治教育”指标下设计国家工作人员学法、考法、用法、述法等四个方面的二级指标，同时确定指标名称。

二是明确指标的性质和数量。强化指标体系对“谁执法谁普法”的推动和导向作用，给不同类型的指标进行合理的定性和定量。因为单纯的定性或定量方法均不足以支撑起整个评估结果的合理架构，需要综合运用定性与定量两种方法。以“面向社会开展法治宣传”这一指标为例，执法主体应当通过什么方式开展、通过什么载体进行宣传，对外进行法治讲座的频率、每年每季度每月开展主题宣传活动的次数、法治文化作品创作发布情况等均应进行明确。而对无法量化的指标则用定性方法来描述，如“组织保障”下的二级指标“将普法工作纳入本部门、本单位年度工作计划和年度工作目标管理体系，与其他业务工作同部署、同检查、同考核”。

三是明确指标评估权重和扣分规则。评估指标体系是一个整体，要结合各级各类指标的重要程度、推进力度、评估目的等因素综合考量在指标体系的占比位次，确定相应的分值权重。假设，现设定普法质效评估指标体系总分为100分，组织保障、基础工作、国家工作人员法治教育、面向社会开展法治宣传、落实“以案释法”制度、依法决策和履职、社会评价以及创新创优这8个一级指标应各占多少分值。“国家工作人员法治教育”指标下的二级指标又应当占多少分值。同时，应当明确达不到指标要求时的扣分原则和方式。例如，要求执法主体每季度向社会发布“以案释法”典型案例不少于5则，达不到5则的数量要求时应如何扣分。社会评价指标充分展现了质效评估体系的特色，权重设计不宜过少，建议不少于20%。

四是明确指标的评估含义和目的。在执法主体普法质效评估指标体系的整体结构完成后，应当对每个具体指标所要评估的内容、目的和要求进行详细解释和说明，明确评估打分必须的指标细节、步骤要求、评分基准和佐证材料等，便于评估主体和评估对象对指标体系有全面准确的认知，进而在实践中正确运用指标体系。

五、健全执法主体普法质效评估指标体系的相关机制

每一个指标都是一系列复杂事件的有缺陷的代表，即使最好的指标也只是对背后现实片段的测量⑦参见（美）克里德福·科布、克雷格·里克斯福德：《社会指标的历史教训》，宾建成译，《经济社会体制比较》，2011年第5期。。笔者认为，应当从以下几个方面加强执法主体普法质效评估指标体系的机制建设，以推动执法主体普法质效评估指标体系的有序实施：

一是评估主体应当具有中立性。评估主体对评估结果产生重要的影响，决定了评估结果是否具有客观性、公信力⑧张德淼：《法治评估的实践反思与理论建构——以中国法治评估指标体系的本土化建设为进路》，《法学评论》，2016年第1期。。当前，评估主要有内部型评估和外部型评估。内部型评估主体主要是法治建设或法治宣传教育工作的主管机构，因其长期担负普法工作的指导、协调、监督等职能，对执法主体的普法情况有着一定的了解，同时也比较容易获得执法主体普法工作情况的相关资料，但评估结果在公信力上存在缺陷。外部型评估主要有学术团体、民意调查组织、专家库等，优点在于身份地位较为中立、不受评估对象或其他因素的制约，评估结果具有客观性，但评估结果缺少权威性，不易受到重视。因此，建议建立由政府主导和社会参与的多元混合评估主体，包括法治宣传主管单位组成的内部考评组，人大、法院、检察院、高校法学教授等从事法律工作和法治宣传的人员组成的外部专家评估组，以及社会大众参与的第三方评估组。对不同主体的评估结果赋予不同的权重，最终加权获得评估结果，以保证评估结果的中立性。

二是评估程序应当具有公正性。评估程序的设计基本上包括：明确评估目标、制定评估计划、确定评估主体、收集评估信息、实施评估、评估结果反馈等环节。“公开是实体公正和程序公正共同的基本标准和要求，也是实体有效、程序正当的关键，公平必须公开地，在毫无疑问地被人们所能够看得见的情况下实现。⑨徐向华：《中国立法关系论》，浙江人民出版社1999年版，第215页。”但现有的“谁执法谁普法”考核评估体系，大多采取内部评估的方式，程序不对外公开，缺少公众的满意度评估。为保证结果的公正，不仅要将评估的过程对社会公开，而且要将评估结果包括每个阶段的结果均进行公开。“评估过程的公开需要从推动者角度考虑: 相关数据信息的主要提供者需要对评估数据的收集处理提供支持，对于不涉及保密的相关信息进行公开，便于评估组织者选用; 评估组织者则需要公开具体量化过程，包括评估主体概况与选择理由、评估内容选择依据、数据收集处理状况、量化 ( 权重与计算) 方法的选取理由等等。评估结果的公开主要是从接纳者角度考虑，在全面公开的基础上，合理考虑不同受众的接纳需求，做到详略得当、有的放矢，最大程度地提升评估结果的实际效益。⑩周祖成、杨惠琪：《法治如何定量——我国法治评估量化方法评析》，《法学研究》，2016年第3期。”

三是评估方法应当具有科学性。目前，各类指标体系的评估方式主要是依靠审阅评估对象的自评报告、查看资料、实地看点、听取汇报等方式，评估对象会将最好最全的资料和做法呈现在评估主体面前，在这些评估方式下，找到“谁执法谁普法”工作中存在的问题变得较为困难。建议在原有评估方法的基础上，采取现场询问、问卷调查、网络填报、电话访问等动态方式进行独立评估。特别是针对社会公众满意度指标评估时，要考虑机关工作人员、医生、农民工等不同阶层、不同职业、不同年龄、不同身份、不同知识背景等人群，在抽样人数上应具备一定的数量规模，防止数量过少不具有说服力。

四是评估结果应当具有运用性。结果运用是评估的关键，如前所述，评估结果不能只是各个执法主体的普法工作的量化数据，而是要通过评估来发现并解决问题。一方面，应当包含分析梳理出的“谁执法谁普法”工作的突出问题和薄弱环节，由法治宣传主管部门或评估主体反馈至执法主体进行整改。另一方面，应当将评估结果与执法主体的综合绩效相挂钩，将评估结果按比率折算后纳入法治建设考核，按排名确定法治宣传教育工作先进集体，并作为“七五”普法规划考核验收、评选的主要依据。

五是评估周期应当具有合理性。普法工作是个长期渐进的过程，评估周期太短，搜集的相关数据变动不大，取得的评估结果难以反映相关“谁执法谁普法”的实质问题并指导实践；评估周期太长，忽视日常性的评估督导，很有可能将评估变成一场临时抱佛脚的“造假运动”，无法充分发挥指标体系的预警、提示作用。因此，建议普法质效评估总体上一年一次，于当年12月对本年度工作进行全面评估。对部分需要常态化落实的指标实行季度评估或半年评估督导。