“互联网+”背景下深化“放管服”改革的路径探析

2018年国务院办公厅下发了《进一步深化“互联网+政务服务”推进政务服务“一网、一门、一次”改革实施方案的通知》，提出“将‘互联网+政务服务’作为深化‘放管服’改革的关键环节”，“互联网+政务”将为“放管服”改革提供开放、互动、一体化的运作方式，为进一步深化“放管服”改革提供助力。

一、新时期“放管服”改革面临的困境

党的十八大以来，我国的“放管服”改革取得了重大进展，大力推进简政放权。但“放管服”改革取得的成效与人民群众的期盼仍存有差距，也面临着诸多困境。

（一）“放管服”改革中的效率困境

马克思在《资本论》中提出，“现在的社会不是坚实的结晶体，而是能够变化并且经常处于变化过程中的有机体”。同理，相同于社会体系，现代政府行政体系亦是统一的有机体系，政府的各组成部分相互联系、互相影响。“放管服”改革作为系列性改革只有更加注重改革的系统性、整体性与协同性才能更加具有效率。然而基于政府规模、结构、体制等各种复杂因素的制约，当前“放管服”改革中面临着严峻的效率困境。

在行政审批制度改革过程中，我国各地纷纷设立了政务服务中心，通过政务服务中心的设立对行政审批事项进行集中办理，有些地方实行“两集中两到位”行政审批机制（即“两集中”，政府部门、单位行政审批权向一个处室集中，审批处室向市政务服务中心大厅集中；“两到位”，政府部门、单位向审批处室授权到位，行政审批事项纳入市政务服务中心大厅办理到位），有些地方探索设立了行政审批局，政务服务中心或行政审批局的设立一定程度上促进了行政审批的效率，然而在实际操作中仍面临着进一步“提速”的难题。政务服务中心或行政审批局在实现了申请材料由统一窗口集中受理之后，部分审批项目需要后续的“审图”、“现场勘验”等专业性极强的审批环节，这些审批环节往往需要相关职能部门协调时间由专业人士专门审批，甚至由于缺乏相关专业知识需要政府职能部门再委托给第三方协助审批，专业性过强、“多头审图、多头勘验、多头审批”使得审批提速面临短板。

（二）“放管服”改革中的协同性困境

“放”即是简政放权，其核心是政府角色定位问题，旨在通过简政放权，重新界定政府、市场、社会的边界和相互关系，以进一步激发市场活力和社会创造力；“管”即是放管结合，其核心是政府管理转型问题，旨在通过放管结合，加强监管创新，为市场与社会的运转提供良好秩序，以进一步促进社会公平正义；“服”即是优化服务，其核心是形成新的治理理念，旨在通过持续的优化服务，在“放”与“管”全面深刻变革的基础上，形成一套新的治理理念、治理机制、治理体系，以进一步建设服务型政府。三者环环相扣，协同统一才具有高效性，然而，由于省、市、县（区）各级政府职能部门及相关部门的利益博弈，一些部门“选择性放权”，放掉需要承担重大责任、权力含金量低、工作繁琐的权力，紧抓责任小、权力含金量高、易操作的权力，“放管服”改革过程中出现了各种放小不放大、放责不放权、放虚不放实的问题。同时，权力下放外放过程中，承接部门或单位对承接事项往往不是主动“点菜”，而是处在被动“端菜”的位置，做没做好“端菜”的准备、愿不愿意“端菜”、能不能“端住菜”、能不能“端好菜”，承接部门缺乏话语权、主导权和控制权，因此，“放管服”改革中出现了权责不一、标准不一、配套不一，缺乏统一性、协同性。

（三）“放管服”改革中的信息孤岛困境

通过信息化建设与流程再造，为社会和公众提供整体性、无缝隙、高质量政务服务是我国“放管服”改革的目标之一，然而在我国长期的电子政务建设过程中却存在着各级政府、各个职能部门各自设立信息标准、各自建设数据系统、各自设计操作系统等问题，出现了同一个业务材料在不同部门要重复录入、多次录入的情况。上级部门信息建设各自设立其标准和系统，下级部门对应上级职能部门条线式建立相应数据系统，这样就造成不同职能部门之间信息隔绝，同时上下级之间也出现信息孤岛。数据不能共享，使得材料申报过程中出现数据、证件重复提交、重复收费等问题。

（四）“放管服”改革中的道德风险困境

经济活动中普遍存在着一种关系——完全契约关系（亦称委托代理关系），委托方将任务托付给代理方，并根据约定给予代理方相应的回报（激励机制），代理方则根据委托方约定的要求，完成相应的任务。完全契约关系同样存在于“放管服”改革过程中，上级部门将权力责任下放于下级部门、政府部门服务于社会群体、政府委托第三方服务于社会等过程，形成各种完全契约关系。然而由于委托方（上级部门、政府职能部门等）与代理方（下级部门、第三方中介、公众等）存在各种信息不对称、激励机制不足、监督不足、可观察性差等各种原因，从而导致放管服改革中道德风险几率猛增，表现为权力下放后无人承担责任、政府职能部门缺乏监管、公共服务满意度不高等各种问题。

二、“互联网+”对“放管服”改革的推动作用

“放管服”改革是一场重塑政府和市场关系的改革，是一场面向政府自身的改革，是一场关系着经济能否稳中求好的改革，需要各方齐心协力，同时也需要新思维方式的助力、需要新技术的支持。运用“互联网+”助力“放管服”改革，将起到重要的推动作用。

（一）“互联网+”为协调联动的治理结构提供工具支撑

随“放管服”改革的不断深化，“放管服”改革应带来地方治理结构的改变，各主体权力相互监督、信息双向流动共享、行为法制化、透明化、公开化。大数据、云计算、物联网、人工智能、工作流等新兴技术的应用及普及将助力于协调联动治理结构的形成。

1.互联网及技术彻底改变了信息采集、传递、存储的方式。信息数据的传输不再受时间及空间的影响，更有利于打破政府与社会、政府与市场间的“信息孤岛”、“信息碎片”问题，以数据为载体搭建政府、市场、社会信息交流的桥梁和媒介。

2.“互联网+”不仅是一种技术工具，同时也是一种思维方式。“互联网+”意味着“开放、共享、创新”，这种理念与“放管服”改革所倡导的“激发活力、增加便利化、提高服务质量”等理念不谋而合。以“互联网+”思维贯穿“放管服”改革，能更有效地调动政府、市场、社会等各方力量和积极性，以“开放、共享、创新”的思维方式搜集处理“放管服”改革数据信息，有助于实现隐性数据显性化、静态数据动态化、无序数据关联化，为政府、市场、社会的协调联动提供工具性、思维性支撑。

（二）“互联网+”能够为便利化的市场竞争环境搭建平台

“放管服”改革的目标之一就是要“减少政府的微观管理、直接干预，放手让企业和群众创业创新，激发市场活力和社会创造力”。[1]市场调节是最有效的资源配置形式，深化“放管服”改革的目的之一就是要激发市场活力、释放内需潜力、增强内需、发展生产力，打造国际化的、一流的、公平的营商环境。

1.“互联网+”能将各种信息资源进行有效整合，实现数据资源共享。通过在“放管服”改革中推动“互联网+”，可以将政府各部门的数据串联起来，以大数据、云计算为基石，实现实时的、便捷的数据共享，政务流程全公开、政务信息全共享、政务服务全天候，搭建便利的营商服务“信息高速公路”。

2.“互联网+”能实现有效的信息比照，形成倒逼机制。“放管服”改革取得进展的一个重要指标就是要看开办企业手续、流程是否便捷，生产经营、营商环境、公共服务等“软环境”是否优良。“互联网+”的特性之一就是营造开放、透明的生态环境，通过数据信息的比对，更能便捷的获取国际先进标准，获知其他先进地方企业设立、投资项目施工许可发放时限、不动产登记时限、纳税、财产登记等先进经验。从而对当地“放管服”改革形成倒逼机制，推动政府部门更有效地进行工作流程再造，实质性地改善营商环境。

（三）“互联网+”助力于人民获得感的汲取

“放管服”改革体现的是以人民为中心的改革，聚焦于企业和群众突出反映的“‘办事难、办事慢’、‘多头跑、来回跑’、‘奇葩证明’等问题”，[2]通过剔除繁琐复杂的办事环节，力争优化办事流程，为企业和百姓营造公平、规范、有效的办事环境。百姓的获得感来自于办事成本、时间成本、费用成本的降低，来自于心理满足感的提升。

“互联网+”改变了传统信息处理的方式，信息传递不受时间空间限制，助力于“放管服”改革对政府工作流程再造，群众获得感激增。比如我国多地政务服务中心实施的“一个窗口受理、一次性告知、一站式审批、一条龙服务”，就是利用行政审批服务平台的建立，利用大数据、云计算等新兴技术横向上将职能部门数据共享，纵向与上下级政府相关部门数据串联，实施一级部署，一体化应用，实现了“前台综合受理、后台分类办理、统一窗口出件”的服务新模式。互联网的应用使政府在物理结构上内部是条块分割的，但对外运作是整体一致的。这样就使得企业和百姓能够就近前往服务中心办事，而且网上预约、网上申报、网上查询等各种网络办事再次节约了百姓的办事成本，提升了办事效率。办事成本越低、时间成本越低，企业和群众的获得感就越高。

三、基于“互联网+”深化“放管服”改革的路径

随着中国特色社会主义进入新时代，人民群众对“放管服”改革有了更高的期盼。互联网、大数据、云计算等是深化“放管服”改革的有效工具，充分运用“互联网+”的先进思维与先进技术，将为深化“放管服”改革打开新的局面。

（一）对标国际先进水平，运用互联网平台打造国际一流营商环境

营商环境优良有否的一个关键性指标是企业开办时间。通过商事制度改革的不断推进，我国企业开办时间已经大幅度缩减，目前企业开办时间为22.9天。[3]然而按照世界银行的全球营商环境报告，全球营商环境排名在前30位的法国，开办企业所需时间大约为4天，荷兰注册财产的平均时间为3天。[4]因此，对标国际先进水平，应进一步缩短企业开办时间，可按照能整合就整合、能简化就简化、能减掉就减掉的原则，在全面梳理涉企证照事项的基础上，将符合条件的涉企证件整合到营业执照上，实现“多证合一”，缩短企业进入市场的时间。

可充分运用互联网及大数据等技术，建立程序更加优化、内容更加充实、流程更加合理的办件服务平台，开发平台的数据采集、整合、管理等功能，做到交换过程可追溯、业务全程留痕迹、多种数据可整合，实现材料、信息“一次性采集、一档式管理、一网化共享”。

（二）实施“互联网+监管”，推进监管信息化现代化

“放管服”改革是一个系统工程，简政放权、放管结合、优化服务环环相扣。简政放权不是“放任”，而更加注重事中事后监管是根本保证，市场主体数量“井喷”式增长，新业态、新产业、新模式等新经济形式的层出不穷，各类市场交易监管难度的增加。迫切需要运用大数据信息化手段，加大重点监管与分类监管，实现“智慧监管”。

1.建立“双随机、一公开”监管信息平台，将具有监管职能的政府部门及基层单位、具有执法职权的执法人员统一纳入监管信息平台；将现场执法与监管平台数据相连，监管实时现场拍摄影像，检查影像实时上传结果；监管过程、监管结果实时公开。

2.建立诚信信息系统。通过“多证合一”将企业配以统一社会信用代码，以统一社会信用代码为检索，将企业信息互联互通，统一纳入社会诚信信息系统，社会诚信信息系统统一向社会公示，出现不守信问题将面临“一处违法，处处受限”的局面，打造诚信环境。

（三）进一步推动“互联网+政务”，提高政务服务水平

深化“放管服”改革，李克强总理提出了“五个为”和“六个一”目标，“五个为”，即为促进就业创业降门槛、为各类市场主体减负担、为激发有效投资拓空间、为公平营商创条件、为群众办事生活增便利；“六个一”，即企业开办时间再减一半，项目审批时间再砍一半，政务服务一网通办，企业和群众办事力争只进一扇门、最多跑一次，凡是没有法律法规依据的证明一律取消 。为实现“五个为”、“六个一”，我国各地在以互联网为技术支撑的举措深化“放管服”改革并取得了显著进展。

1.完善政务服务平台。应“以国家政务服务平台为枢纽，加快全国一体化政务服务平台建设”。可通过政府服务平台的完善，加强上下级政府、同级政府职能部门间、政府与企业、政府与社会之间信息沟通与交流，让“群众少跑腿”，让“数据多跑路”，按照应上尽上原则，除法律规定的或涉密的除外，政务服务事项实施网上查询、网上预约、网上申报、网上办理，真正实现24小时全天候数字政府。

2.推动线上线下融合。进一步协调不同部门、不同地区利益关系，加强制度衔接，通过大数据、云计算等技术推广，升级政务服务“一站式”服务，建立与互联网高度融合的智能自动化服务流水线（包括控制流、财务流、材料档案流等），实现联网办理公共事务，推动政务就近能办、全城通办、异地可办。