中国东盟减贫合作：现状、挑战与前景思考——基于2030年可持续发展议程的视角

贫困一直是各国经济发展的掣肘，消除贫困也是各国发展过程中必须解决的问题之一，尤其像中国和东盟大部分发展中国家，贫困问题的解决更显得尤为重要。为了消除一切形式和表现的贫困及实现可持续发展，2015年9月联合国发展峰会通过了《变革我们的世界：2030年可持续发展议程》（以下称《2030议程》）。特别是中国东盟社会发展与减贫论坛开展以来，中国与东盟在减贫合作方面取得了丰硕的成果，同时也极大地促进了中国与东盟发展中国家贫困状况的改善。中国与东盟作为《2030议程》的主要参与方，在减少贫困与饥饿方面具有共同的发展目标。而东盟与中国在减贫合作方面又有着良好的传统、广泛基础，因此中国东盟合作减贫实现《2030议程》将有着更加广阔的前景。

一、中国东盟减贫合作现状

近年来中国东盟减贫合作不仅内容丰富，而且形式多样，取得了丰硕的成果。

（一）合作理念与合作原则

减贫合作作为中国东盟关系发展的重要组成部分，无论是在中国与东盟整体还是具体的成员国双边关系发展中都具有积极的实践意义。中国东盟减贫合作与中国发展周边外交关系的理念相一致，那就是坚持以习近平主席提出的“亲、诚、惠、容”的周边外交理念，将东盟的利益与中国的利益紧密相连，共同打造“利益共同体”和“命运共同体”。在此理念的指导下，中国与东盟的减贫合作与西方国家与东盟合作有着明显的差异和区别。在对东盟国家的援助中，美、日等国除以“民主、法治”等政治条件作为附加以外，还以发达国家的环保标准影响和压制其他援助国的减贫项目。[1]在发展援助合作方面，中国从来不以任何附加政治条件和施以其他压力作为前提。这也体现“平等互利、互不干涉内政、相互尊重领土和主权完整、和平共处”的“和平共处五项原则”的合作原则。

截至目前，中国与东盟已经共同制定了一系列的减贫计划，如《落实中国—东盟面向和平与繁荣的战略伙伴关系联合宣言的行动计划（2016—2020）》（简称《行动计划》）等。中方始终是东盟国家减贫发展的重要外部支持力量，在项目设计和战略制定时所遵循的前提是根据东盟国家的需要，充分尊重东盟国家的自身实际，而不是单方面的“一意孤行”。

（二）双方减贫合作以政府为主导

中国与东盟国家之间的合作涉及范围甚广，合作对象既有政府、企业等主体，也有少量的民间组织等非政府主体。从整体上看，中国与东盟的减贫合作主要是政府间的行为居于主导地位。

1.政府间的合作是中国东盟减贫合作的主体。减贫合作以政府间的合作为主导具有较其他主体间合作无可比拟的优势，如在资金、技术等方面具有较为雄厚的实力。中国东盟减贫合作通过签署双方达成的相关协议，提供相应的资金支持，再通过双边平等协作和援助的方式落实到具体的项目中。中国东盟签署的三个《行动计划》都是以政府为主导达成的结果。此外，一年一度的“中国—东盟社会发展与减贫论坛”也是由双方政府部门合作的结果。2017年7月，由中国国务院扶贫办与柬埔寨农村发展部共同主办的第十一届“中国-东盟社会发展与减贫论坛”在柬埔寨暹粒举行，此次论坛以“减贫实践与创新”为主题。[2]当东盟国家遇到自然灾害等灾难时，中国政府也会提供相应的应急救助物资。

2.中方企业在东盟国家进行投资时，也在履行相应的社会责任，助力东盟减贫事业发展。从发展角度看，东盟部分国家的贫困状况主要是与其基础设施、科技和教育水平等因素有关。[3]而中方企业在东盟国家的投资中也主要集中于基础设施、科技和教育方面。由中方出资设立的亚洲基础设施投资银行（简称亚投行）在基础设施建设方面发挥着重要的作用。在柬埔寨首都金边召开的2017世界经济论坛东盟峰会上，亚投行行长金立群表示，基础设施建设对东盟10国互联互通十分重要，亚投行将为东盟基础设施建设提供金融和技术支持。[4]据泰国《民族报》报道，中国电商巨头阿里巴巴集团将在泰国进行投资，并计划在泰国建立区域性电商中心和物流系统，为柬埔寨、老挝、缅甸、越南等四国的市场提供服务。[5]阿里巴巴的这一举措将为老挝在增加就业和税收等方面做出重大贡献。

3.非政府组织开展扶贫项目开发投入，在中国东盟减贫合作方面发挥了重要的补充作用。当前，中国和平发展基金会、中国扶贫基金会、中国国际扶贫中心、中国民间组织国际交流促进会、中国人民友好协会等非政府组织都在中国东盟减贫合作中发挥了重要作用，为促进双方减贫做出了重要贡献。在东盟国家的减贫发展中，非政府组织在贴近民众、直接惠及民众等方面发挥着尤其重要的作用。中国扶贫基金会在柬埔寨开展的乡村减贫合作示范项目、在缅甸开展的助学项目等都直接惠及当地群众，为当地减贫发展注入了直接的动力。2018年2月，中国和平发展基金会援建的柬埔寨茶胶省基里隆县水利项目及索安东洛中学“丝路之友”教学楼项目顺利进行了交接，[6]这极大地改善了当地的基础设施状况，为柬埔寨基层人民带来了实实在在的好处。

（三）中国东盟减贫主要合作方式

中国东盟减贫合作以双边合作为主，即直接与当事国进行合作，较少借助于第三方机构。当然，在参与多边议程时也结合自身实际和直接合作国家的具体情况，积极参加和支持包括联合国、亚洲开发银行等在内的多边发展机构在东盟国家的减贫工作。直接的双边合作具有高效率的优势，但是也存在资金和技术等难题。由于东盟大部分成员国的基础设施较为落后，因此中国与东盟国家在直接的双边合作中基础设施建设项目较多。2018年2月至4月，中国援老挝琅勃拉邦医院升级改造项目、中国援柬埔寨流动诊所项目等都顺利进行，这些涉及基础设施的项目将为当地的人民生活、减贫事业带来较大的变化。在充分利用多边发展机构开展减贫项目时，中国也积极参与并提供资金支持。如在亚洲开发银行下设中国减贫与区域合作基金和亚投行在印度尼西亚进行的改善大坝运行和安全二号项目等。

（四）中国东盟减贫合作的主要内容

现阶段中国东盟减贫合作可以说是内容丰富、领域广泛，而且随着《2030议程》的提出，特别是在“一带一路”倡议的大背景下，双方在减贫领域的合作还在继续的深化和不断拓展。

1.改善致贫主要原因之一的基础设施条件。中国对东盟国家减贫合作在充分尊重当地实际，本着改善贫困状况和增进人民福祉的原则，在交通基础设施、医疗基础设施、教育基础设施、文化基础设施和农业基础设施等社会基础设施方面都进行了大量的援助。中老铁路、印尼泗马大桥、老挝国家元首接待楼、老挝农业技术示范中心、柬埔寨波雷列农校农业实验楼等基础设施将为当地的经济发展和减贫起到一定的推动作用，在一定程度上也将改变当地人民的生产生活条件。

2.加强与东盟国家的人力资源合作，从发展的核心动力上解决贫困问题。人才是解决贫困问题的核心，只有在教育、技术等方面对贫困地区人口加强培训，才能增强贫困地区发展的内生动力。自2002年以来，中国对东盟国家开展了大量的人才培训工作，我国国内许多高校都开设了对外人力资源培训项目，包括西南地区在内的国内部分高校为来自东盟国家的留学生提供了大量的名额和资金支持。除直接向东盟国家提供来华人才培训外，中国还定期派遣培训人员到东盟国家实地进行培训授课。这些举措旨在为东盟国家人才发展、增加减贫合作源动力上提供有力支持。

3.中国东盟减贫合作也注重定期的经验交流与分享。中国东盟减贫合作经验交流共享的平台主要包括“中国—东盟社会发展与减贫论坛”等。该论坛自2007年10月在中国广西南宁首次举办以来，每年都会以中国东盟减贫与社会发展为主题在中国广西和东盟成员国家举行。在中国东盟举办减贫合作论坛的基础上，双方在减贫合作方面有了更大的共识和利益基础，同时也为发展中国与东盟双方经济利益关系和增进双方互信上创造了良好的条件。

二、中国东盟减贫合作面临的挑战

实现《2030议程》中消除一切形式的贫困的目标，中国东盟的减贫合作也面临着巨大的挑战，既有来自东盟国家内部的挑战，也有来自外部的挑战。

（一）来自内部的挑战

东盟10个成员国中，柬埔寨、老挝、缅甸、菲律宾、越南、印度尼西亚等国经济发展水平较低，这些国家建设起步较晚，出现过政治动荡和组织腐败的经历。[7]中国与东盟减贫合作的最大挑战应该归咎于内部因素，柬埔寨、老挝、缅甸、越南（CLMV）四个后东盟成员国在发展中普遍落后于前六个成员国。2015年，国际贫困线以下人口占总人口的比率中，柬埔寨为13.5%；印度尼西亚为11.2%；老挝为24%；菲律宾为22%；泰国为7.2%；越南为7%。[8]从数据来看，东盟成员国内部的贫困状况还存在较大差异。

1.经济基础较为薄弱，总体经济实力不强。从表1来看，东盟成员国中柬埔寨、印度尼西亚、老挝、缅甸、菲律宾、越南的人均GDP都低于东盟的整体平均水平，这对于上述国家在减贫事业中存在着较大挑战。

2.国内基础设施急需完善。基础设施是经济发展的基础性工程，完善的基础公共服务设施是经济发展的助推器。东盟部分国家基础设施面临着较大的缺口，严重制约着其经济发展。

以交通基础设施为例，越南铁路网总长为3143公里，密度为7.9K公里每1000平方公里。[9]菲律宾通行公路里程约为21.6万公里，其中60%的为乡村土路，道路密度为0.72公里每平方公里，铁路总长1200公里，其中可运营为400多公里，其余均需改造，[10]三分之二左右的铁路不可运营。柬埔寨截至2016年年底，路网总长为56261公里，国道、省级道路1.54万公里，农村公路4.35万公里，无高速公路，公路密度为0.25公里每平方公里。[11]

3.教育水平落后，贫困人口比例凸显。由于东盟部分国家经济发展较为滞后，财政投入较少，因此在教育发展上造成“供血不足”，发展极不平衡。基础教育在东盟成员国中都能达到90%以上的入学率，在中等教育上具有较大的差别。

贫困人口的数量对于一个国家的减贫压力与挑战毋庸置疑，贫困人口越多，则该国的减贫压力就越大，反之则越小。本文采用贫困指数作为东盟国家贫困状况的衡量标准，贫困指数是指在贫困线以下人口占总人口的比率，贫困指数越大说明贫困人口占总人口比例越大，反之则越小。根据《东盟统计年鉴（2016/2017）》（ASEAN Statistical Yearbook 2016/2017），东盟部分国家自2010年到2015年的贫困指数虽然都有所下降，但老挝、缅甸和菲律宾的贫困指数都在20%以上，柬埔寨和印度尼西亚的贫困指数也在10%以上，这说明东盟部分成员国的贫困人口问题仍然比较突出。

表2 东盟部分国家2010-2015年贫困指数统计

（二）来自外部的挑战

如何平衡兼顾各方利益，妥善处理好各方关系，是中国东盟减贫合作面临的巨大挑战。

1.与东盟国家进行减贫合作的域外国家还包括美国、日本、英国、澳大利亚、印度等国。美国、日本自上世纪50年代就开始与东盟进行减贫合作，至今仍然是东盟减贫合作的主要对象，而且日益通过国际机构对东盟国家施加影响。美国“重返亚太”以来与东盟在减贫合作方面有所加强，在援助资金、技术等方面呈现出增长的趋势。2012年，对东盟国家的援助中，日本占据所有外来援助金额的35%，其次是澳大利亚10.5%，第三是美国的6.4%。[12]2000年3月，日本在亚洲开发银行设立了日本减贫基金，开始对最贫困的和最脆弱的发展中国家成员国提供减贫项目。截至2015年，日本减贫基金已向东盟部分成员国提供了大量的减贫资金，菲律宾4080万美元（8.14%）、泰国200万美元（0.4%）、越南1653万美元(3.3%)、缅甸2900万美元（5.78%）、老挝1136万美元（2.27%）、印度尼西亚1745万美元（3.48%）、柬埔寨2422万美元（4.83%）。[13]与此相比，中国在东南亚国家的减贫资金投入还相对较少。但总体来看呈现出增长的态势，特别是在“一带一路”倡议落实以来。

2.东南亚地区是多重势力的博弈集中地。如何处理好中国东盟减贫合作中与他国在该地区的利益问题将是未来双方合作的重要一环。冷战结束以来，为巩固在该地区的战略利益，美、日、俄、印、澳等大国开展了激烈的战略博弈，使得东盟地区形势朝着符合各自国家利益的方向发展，并对中国的周边安全和战略利益产生深远影响。[14]

特朗普就任美国总统以来，不断强化与东南亚的军事关系，对中国周边安全环境增加了不确定因素。俄罗斯与东盟地区国家的互动主要集中在军事航天和能源领域的合作，其在东南亚地区的利益也主要分布于军事、能源等领域。印度实施“东向战略”以来，不断加强了与缅甸等东盟成员国的战略互动。2016年，印度对东盟直接投资已超过10亿美元，位列欧盟、美国、日本、中国、韩国和澳大利亚之后的第七位。[15]澳大利亚倡导的东盟——澳大利亚——新西兰自由贸易区（ASEAN-Australia-New Zealand Free Trade Area，“AANZFTA”）已于2010年进入实质性的运营阶段，截至2015年，该贸易协定签订国GDP总量已达到3.9万亿美元，其中澳大利亚贸易额为1200亿美元。[16]可见美、日、印、澳等国家在东南亚的势力和经济利益都举足轻重。

3.南海问题一直影响着中国与东盟关系。特别是与越南、菲律宾等国的直接关系，如何处理好南海问题也是中国东盟减贫合作的重要挑战之一。南海问题涉及的不仅仅是中国与东盟双边问题，还有美、日等域外大国的介入使得其更加复杂化。因此，未来在中国东盟减贫合作中还需要处理好中国、东盟与域外大国的关系。中国东盟减贫合作离不开稳定向好的双边关系，南海问题的妥善解决，避免域外大国的搅局是未来合作的重要挑战之一，需要未雨绸缪、重点关注。

综合来看，中国东盟减贫合作不仅仅面临着来自内部的巨大压力，也面临着来自外部的众多挑战。在当前复杂多变的国际形势下，需要中国和东盟具体减贫合作国家妥善处理好来自内部与外部的共同挑战，在结合实际情况的前提下做好利益平衡抉择。

三、中国东盟减贫合作的前景思考

加强和深化中国同东盟的减贫合作，不仅是开展周边外交的重要内容，也是加强我国与东盟政治、经济等关系的重要举措。未来中国东盟减贫合作需要立足于“一带一路”的建设和发展，将减贫合作融入其中，依托平台优势、把握历史机遇、扩大双边利益。

（一）把握历史机遇，将双边减贫合作积极融入“一带一路”建设中

“一带一路”从提出到现在，已经过去5年有余，实质性的建设和项目投资已取得了丰硕成果，得到世界多数国家和沿线国家的认可。中国东盟减贫合作也应遵循“共商、共建、共享”的原则和理念，充分利用“一带一路”加强政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通的发展机遇，扩大和深化减贫合作项目具体落实，在东盟实现《2030议程》的艰巨目标任务中让减贫项目直接惠及东盟成员国的贫困民众。在“一带一路”大背景下，减贫项目开发应通过双方共同协商，坚持因地因时施策；双方共同建设或引进第三方参与，扩大项目规模惠及更多贫困人口；开发多元减贫项目，让当地贫困群众共享“一带一路”的红利。

（二）制定具体的中国东盟减贫合作规划，加强合作的制度性建设

具体的合作规划会为双方合作提供制度性保障和明确的努力方向，这也是双方合作长久有效的发展动力。截至目前，中国东盟减贫合作还没有出台具体的合作规划，现有合作仅仅是在一般框架和机制下进行。中国作为最大的发展中国家，东盟作为中国周边重要的次区域经济共同体，双方在落实《2030议程》上有着许多的互补性，特别是中国的减贫经验对东盟减贫具有重要的借鉴作用。制定具体的减贫合作规划是未来中国东盟减贫合作的重要制度建设之一，具体的规划还应包括减贫项目开发评估、投融资方式、项目运营后的跟踪和后续完善等方面的重要内容。

（三）利用好双多边平台，为中国东盟减贫合作助力

促进《2030议程》和《东盟愿景2025》的互补性得到有效发挥和进展，需要建立一个包括东盟秘书处、联合国及其亚洲太平洋经济社会委员会（ESCAP）、其他国家政府机构和东盟成员国一起的强有力的运作机制。[17]中国东盟减贫合作离不开双边的支持与努力，更需要多边机构和平台的助力。中国东盟减贫合作以中国和东盟成员国为主体，充分利用“东盟+1”机制、中国东盟自由贸易区平台、“中国—东盟社会发展与减贫论坛”等双边平台，为中国东盟减贫合作提供主体支撑。此外，多边机构平台也需要充分利用和借助，亚洲基础设施投资银行、亚洲开发银行、联合国亚洲太平洋经济社会委员会、东盟“10+3”机制等多边平台也是助力中国东盟减贫合作的重要力量。

（四）寻求大国间的最大利益平衡，共同为东盟减贫做出世界性贡献

东盟作为次区域经济共同体，一直以来备受大国青睐，其发展也正是在“大国平衡”的基础上获得了主导权。中国东盟减贫合作的目的是为东盟成员国消除贫困，且中国也是以“负责任大国”的身份做出相应的贡献。然而，在双方减贫合作以突出经济作用而减少政治性影响的前提下有可能会触及其他国家在该地区的利益。因此寻求大国间的利益平衡显得尤为重要。美国、日本、澳大利亚等国家在东盟的减贫工作与中国东盟合作减贫有着共同的目标，在许多项目上有着较强的互补性，减贫经验也可以进行交流分享。