十八大以来人民政协提案办理协商的实践探索及经验启示——基于北京市党派提案的调研和分析

孙照红

自1949年9月中国人民政治协商会议第一届全体会议开始，民主党派便通过提案的方式在政协履职，与中国共产党共商国是。当时，中国致公党以党派名义向大会提交了一份题为《由中央人民政府研究和实行护侨政策案》的提案，这件提案是人民政协历史上最早的党派提案，开创了民主党派集体提案的先河。经过几十年的发展，提案不仅成为人民政协履行职能的一个重要方面，而且成为坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的一种重要载体，成为协助中国共产党和国家机关实现决策民主化、科学化的一条重要渠道。由于民主党派的特殊地位和作用，民主党派提案具有其他提案所不具有的政治优势、组织优势、人才优势和整体优势。相比其他提案，民主党派提案不仅质量高、社会影响力大，而且更容易受到政协、党委和政府的重视，成为党政职能部门难得的信息资源和决策参考来源。但是，客观地讲，民主党派提案在选题、特色等方面还存在进一步改进的空间，党派提案办理协商意识仍有待增强，协商程序、协商机制仍有待健全和完善。

一、增强协商意识，重视提案协商

“人民政协是具有中国特色的制度安排，是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构。”[1]这是十九大报告对政协地位和作用、责任和使命的定位。所谓“重要渠道”，指的是政协协商在社会主义协商民主体系中的重要性。在由政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商和社会组织协商共同组成的社会主义协商民主体系中，政协协商不仅具有开国建政的作用，而且在制度化、规范化、程序化、组织化和实际成效方面都具有其它协商民主形式所不能比的优势，政协协商是中国特有的政治协商方式，因而是发扬协商民主的“重要渠道”。所谓“专门协商机构”，至少包含了四个层面的意思：一是指政协是专门从事协商工作的机构，协商是政协的“专业”和“专长”；二是政协的所有工作，包括民主监督和参政议政，都必须建立在协商的基础之上；三是协商不是临时性和断点性的工作，而是经常性的、连续性的工作，协商民主贯穿于政协工作的全过程；四是政协协商有别于政党、人大、政府和社会协商，这些机构虽然也从事协商工作，但不是专门从事协商工作，而政协是专门从事协商的机构。

可是，从历年政协提案的总体情况看，政协全体会议期间的提案比较集中，而平时的提案较少。从北京市政协2012-2016年的统计数据看，平均每年政协提案总数为1210件，全体会议期间提案为1122件，闭会期间提案为88件，闭会期间的提案占当年提案总数的7.27%。民主党派北京市委提案每年都是18件，八个民主党派各2件，工商联2件，在提案总数中占比不到1.49%，而且，民主党派提案都是集中于政协会议期间提出提案，平时没有提案。虽然说提案只是政协履职的一种载体，但是，政协平时提案较少至少可以说明提案并没有成为政协常态化的履职方式。从实践效果看，政协会议期间提案的拥挤扎堆也不利于提案的办理和相关问题的落实。

2012-2016年北京市政协提案情况

强烈的协商意识是做好提案办理协商工作的首要前提。无论是政协、民主党派还是提案承办单位，都应树立“真协商”的理念和意识，真正重视提案协商工作。从政协一方看，增强协商意识尤其需要重视平时提案，使提案协商常态化。为方便政协委员更及时、更便捷地反映社情民意，全国政协建立了委员网络办公平台，通过这个平台，政协可以随时向委员提供办公信息化服务；政协委员也可以通过所配发的身份数字证书，全天候地传送、阅读和下载文件，可以随时进行信息查询，随时与委员进行讨论交流，也可以随时通过网络平台提交提案。各省市政协也可以借鉴全国政协的这一做法，既重视大会期间的提案，也重视平时提案，把协商贯穿于政协履职的全过程。各级政协都应创造更多的载体、平台和机会，使提案协商由周期性、阶段性、断点性的工作变为常态性的、全程性的工作，让包括民主党派在内的提案者可以根据随时变化的经济社会发展情况更便利、快速地提交提案，随时建言献策，增强提案的实效性，实现参政议政的常态化。

从民主党派一方看，要变被动协商为主动协商。由于民主党派的社会基础和政党属性比较特殊，社会上对民主党派的误解、质疑之声从来没有间断过，甚至经常被冠名为政治“花瓶”和“摆设”，就连一些民主党派成员也对民主党派的政治地位和作用不够自信和肯定。所以，在提案办理协商的过程中，有的民主党派成员和政协委员认为提出提案参与协商仅仅是完成中共党委派下的政治任务，而不是主动、自觉、积极的参与；有的认为通过提案参政议政只是走走形式的“面子工程”，社会影响和实际效果非常有限，因此不需要耗费时间、精力认真调研和准备。所以，作为提案者的民主党派应充分认识到参与提案工作既是一种权利，更是一种责任，以饱满的政治热情和责任感、使命感投入提案工作。

从承办单位一方看，要强化协商意识，认真负责地做好答复和办理工作。在提案办理的过程中，有些承办单位不够重视党派提案，对提案所提建议认真回复但办理落实时敷衍塞责，党派提案送交承办部门后石沉大海，有些党派在调研时不受欢迎甚至被相关部门拒绝。这与承办单位的协商意识不高有直接的关系。当然，导致这些现象出现的根本原因还在于政协协商、党派提案不具有强制约束力。

在我国，人们习惯于把政协与人大并称为“两会”。每年的“两会”，在时间安排上，政协会议在前，人大会议在后，也是为了决策的科学化民主化，即人大在做决策时能充分吸收政协提案中的建议。但是，从性质上讲，人大是国家最高权力机构，而政协是中国人民爱国统一战线的组织。也就是说，政协既不属于国家机构体系内的国家机关，也不是政府行政部门或者立法、司法部门，这就决定了包括党派提案在内的政协提案从本质上说都只能算是一种建议或者意见，对承办单位不具有强制性和普遍约束力。

为增强提案的权威性，一些省市探索从制度机制上保障党派提案办理工作，北京市就率先在全国建立了市委书记阅批党派提案制度，还专门针对民主党派提案工作制定了《进一步做好党派提案工作暂行办法》。目前，北京市所有党派提案都经市政协主席审阅，然后报送中共北京市委书记。市委书记对党派提案逐件阅批，提出明确具体的办理要求，并认真听取提案办理情况报告。有了制度机制的保障，就形成一定的严肃性和权威性，给承办部门一定的压力。但是，这种压力并不具有法律效力。针对这种情况，有学者建议在现有的“意见”、“条例”、“办法”等规范性文件的基础上制定相应的具体法律，有了法律条文的支撑和法规的保障，党派提案对相关部门强制性和约束力就会大大增强。但是，这种做法是否可行，与政协的性质和定位是否矛盾，还需要深入讨论。

二、整合集体智慧，提高提案质量

《关于加强社会主义协商民主建设的意见》明确提出：“增加集体提案比重，提高提案质量”。[2]民主党派提案属于集体提案，一般都融注了民主党派集体的智慧，因此，多数党派提案选题精准、调研深入，但也有部分提案与党派自身所具有的组织优势、人才优势、智力优势以及社会各界对党派的期望存在差距，比如，有的提案所提建议可操作性不强，有的提案缺乏全局视野，甚至与部门利益挂钩，等等。

从2010年起，北京市政协设立了“最具影响力提案”评比表彰项目，每5年评比一次，每次评选出10项最具影响力提案并进行表彰。最具影响力提案的量化标准包括选题的公共性、问题的知情度、建议的参考性、格式的规范性等四个方面。在2015年北京市政协第二次“最具影响力提案”评选活动中，民建北京市委提交的“关于完善垃圾处理体系，促进绿色北京建设”的提案在6279件提案中脱颖而出、位列榜首。这件提案之所以能够胜出，原因就在于它是在北京垃圾处理战略对策调整的关键期提出，符合了“绿色北京”建设的主题和需求，同时也是关乎百姓生活的重大问题，而且，该提案在顶层设计、执行落实各个层面都提出了建设性和可行性意见，部分建议被北京市市政市容委吸纳并应用于生活垃圾管理工作中来。

提高党派提案的质量，需要从立意的高度、选题的准度、调研的深度和建议的实度四个方面着手。首先是立意高远，就是要善于把握时代脉搏，紧扣党委、政府的中心工作，统筹兼顾，体现全局性。同时，提案不仅要关注当下，还应对未来可能出现的问题进行前瞻性思考，体现长远性。其次是选题精准，即提案选题必须是党委和政府关心、基层关注、群众敏感的关键问题、苗头问题、深层问题、薄弱问题以及一些热点、焦点、重点、难点问题。再次是调研深入，即要“从群众中来，到群众中去”，只有“从群众中来”的提案才可能被落实“到群众中去”。最后是建议切实，即提案的建议要突出实效性，应根据提案涉及的问题提出针对性强、有决策参考价值并且有实施条件和可能性、政府部门能够解决、落实的方案，这样的党派提案更容易被党委、政府所采纳，从而转化为解决问题的实际工作。

三、凸显党派特色，创建优势品牌

从目前的实践来看，民主党派提案多聚焦改革发展，关注民生民情，选题涵盖了经济、政治、文化、社会、生态建设等各个领域，既有对医疗卫生、生态保护、教育、金融、科技等重大议题的长期的持续的跟踪和关注，也有对随经济社会形势变化而产生的新问题的新角度，如大数据问题、人口老龄化问题等；既有经济、文化、社会治理等方面的公共政策问题，也有群众关心的民生问题和热点难点问题。以2016年北京市政协党派提案为例，其涵盖的主题包括居住证制度实施、中医药服务业发展、科技创新、北京旧城保护、文化创意产业、京津冀固体废物协同处理和循环利用、大气污染防治行政执法、缓解停车难、和谐宜居之都建设等。可见，民主党派提案选题内容丰富、涉及面广，但仔细观察的话会发现，在民主党派的提案当中，政治方面的选题少之又少，这显然与民主党派的性质、与“政治协商”的定位不相吻合。

而且，民主党派提案的特色和优势不够突出。中国各民主党派在特定社会阶层和群体的利益表达和综合方面具有特殊的优势，如民革的最大特色在于对台问题与祖国统一问题，台盟的最大特色是其成员是居住在祖国大陆的台湾省人士，如果民革和台盟能够围绕两岸关系和祖国和平统一问题开展调研和提出提案，其自身的特色就会很好的体现出来。致公党发展成员的特色是归侨、侨眷和其他有海外关系的代表性人士，如果发挥其体现“侨”“海”特色和优势，多关注引进外资和捐款、开展对外联谊、引导归侨侨眷投身祖国现代化建设事业等相关的问题，致公党的特色和优势就更能凸显。但是，从近年来党派提案看，多数提案内容和主题相似，缺失应有的特色。

以民革为例。十八大以来，民革北京市委提案的主题分别是发展晚间消费市场和发挥小微文化资源优势（2013），国家自由贸易区和支持3D打印技术创新驱动（2014），建设中国人民抗日战争纪念园区和普及居民健康卡应用（2015），军民深度融合和发挥首都金融优势（2016），“科教旅游”和特色小镇建设（2017）。很明显，民革上述提案，除2015年的建设中国人民抗日战争纪念园区这个主题外，其他提案是很能凸显其党派特色和优势的。其他党派也面临类似的问题。

如果民主党派什么利益都代表、什么问题都表达，其代表性必然弱化，其政党特色也就消失了。为此，民主党派必须扬长避短，要找准服务大局与发挥党派优势的结合点，要立足自身特点，从自身长期关注和研究的领域、专业选题，从自己所联系群众的需求中选题，只有这样才能提出特色鲜明、针对性强的提案。

党派提案特色不突出还有一个突出的表现是各民主党派之间重复提案的问题。从近几年的情况看，有些热点问题党派关注度比较集中，以至于出现多个党派提出同类提案的现象。比如，“关于进一步完善京津冀地区大气污染联合防治体系的提案”（2015，农工党北京市委）、“关于加强北京市大气污染防治公众参与的提案”（2015，台盟北京市委）、“关于加强北京市大气污染防治行政执法及其监督工作的提案”（2016，民建北京市委），这些提案的角度虽然不完全相同，但都是有关大气污染防治的问题。

党派提案的趋同根源在于政党趋同。政党趋同一方面表现在民主党派与中国共产党的趋同，包括政治纲领、政治目标、组织制度和机构设置等方面。另一方面则是八个民主党派之间的趋同。“目前，我国民主党派的界别趋同主要表现在各党派组织发展的范围边界比较模糊，界别交叉重复；普通成员、旗帜性人物、领导班子以及参政议政的界别特色不够鲜明。”[3]各民主党派的章程对其发展对象和范围做了明确的规定，但是，由于历史和现实原因，如果按照章程规定的界别特点发展成员，一些党派则可能面临后继无人的问题，以至于不得不发展其他领域的代表性人士。党派成员相似、传统特色消失，党派必然趋同，提案趋同也是必然结果。因此，解决党派提案趋同的问题，从根本上讲，还是要解决党派趋同的问题。

四、健全协商机制，规范协商程序

提案工作的基本程序包括提案的提出、立案、交办、反馈、经办、督办。整个流程和环节都需要一定的制度来保障，特别是中间的许多具体细节需要配套的、可操作的细则和规定。目前，有关党派提案工作的制度和文件相对比较规范，但在具体化、程序化方面还存在进一步改进的空间。

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“完善人民政协制度体系，规范协商内容、协商程序。”[4]在此基础上，《关于加强社会主义协商民主建设的意见》进一步提出：“增加集体提案比重，提高提案质量，建立交办、办理、督办提案协商机制。”[5]这就为政协协商和民主党派提案办理协商的制度化、规范化、程序化提出了目标、方向和指导。今后，要从体制和机制上进一步健全和完善提案办理协商工作，为民主党派提案办理协商提供程序上和制度上的保障。比如，上述多个党派共同关注的空气质量问题的提案。随着生态环境的恶化，特别是雾霾的高发，空气质量问题受到社会各界包括各民主党派的集中关注，这是必然的。但是，如果八个党派之间能够建立稳定的沟通协调机制和资源共享机制，加强信息沟通和资源整合，在此基础上联合调研、集体论证、交流经验、联合攻关，既能避免人力财力物力的浪费，又能实现资源共享、优势互补，形成强大的党派合力，给党委和政府以强力影响，使提案涉及的问题更好地落实和解决。

另外，在选题和调研阶段，要健全和完善知情明政机制和考察调研机制，为民主党派了解国情、社情和民情创造更多条件和机会；在立案阶段，要健全和完善对提案的审查工作细则，严格立案标准，减少和避免低水平提案和重复提案现象的出现；在交办环节，要向承办单位明确提案的办理要求、办理时限以及责任分工、目标和任务等，减少和避免出现推诿扯皮、敷衍塞责的现象；在办理环节，应加强提案方（民主党派）、承办单位、政协三方以及党委、政府之间的联系沟通、办理询问、研讨交流机制，改变“被动性协商”、“形式性协商”的现状；在督办环节，建立健全跟踪落实和督查回访机制，改变目前提案协商中“重答复轻落实”的问题，变“件件有回音”为“件件有落实”。