检察官办案责任制相关问题初探——以W区人民检察院为参考样本

●冯晓文 田 甜/文

司法体制改革的核心在司法责任制的落实，具体到检察机关，即是强调检察官的办案责任制，而明确检察官办案责任的类型、数量测算以及质量评查方法，则是落实检察官办案责任的前提。本文，笔者将以W区人民检察院配套制度为参考样本，对检察官办案责任制的相关问题进行简单探讨。

一、检察官办案责任的界定和类型

（一）检察官办案责任的界定

按照W区人民检察院 《关于落实司法责任制的实施办法》规定，检察官应当在司法一线办案，即检察官特别是担任院领导职务的检察官，应当直接承办案件及其它法律监督业务具体事项，亲自经历特定检察业务类型或者业务环节的全部或主要流程，并制作相关法律文书及其它工作文书，在职权范围内依法依规作出决定或者提出处理意见，同时承担相应的司法责任。

检察官的办案责任，具体是指检察官从事案件办理和其它法律监督事项工作，在领导指挥、组织协调、调查取证、认定事实、适用法律、审核决定、风险防控、涉检信访、内部监督等方面应承担的司法责任。

（二）检察官办案的类型

从W院检察官办案的具体类型来看，主要分为侦查监督类、公诉类、民行类、控告申诉类和刑事执行检察类五大类。其中：

侦查监督类主要包括：1.讯问犯罪嫌疑人、询问证人及对诉讼活动具有重要影响的其他诉讼参与人、听取辩护律师意见；2.要求侦查机关对证据收集的合法性作出说明；3.要求侦查机关补充完善证据；4.对刑事案件介入侦查引导取证；5.对非重大、疑难、复杂、敏感性的普通刑事案件犯罪嫌疑人批准逮捕；6.对不捕案件提出补侦意见；7.建议有关机关变更强制措施；8.向超期羁押的办案机关提出纠正意见；9.要求说明（不）立案理由；10.对情节较轻的侦查活动违法行为提出口头纠正意见；11.其他经检察长授权由独任检察官决定并负责处理的事项；12.对重大刑事案件犯罪嫌疑人提出批准逮捕建议的，报请检察长或者检察委员会决定；13.提出不批准逮捕建议，报请检察长或者检察委员会决定；14.提出追捕漏犯、撤销逮捕的意见，报请检察长或者检察委员会决定；15.认为公安机关（侦查部门）不立案或者立案理由不能成立的，报请检察长或者检察委员会讨论决定，通知公安机关（侦查部门）立案或者撤销案件；16.对层报最高人民检察院核准追诉的案件提出意见，报请检察长或者检察委员会决定；17.对公安机关提请复议案件提出处理意见，报请检察长或者检察委员会决定；18.提出向公安机关（侦查部门）发出（撤销）纠正违法通知书的建议，报请检察长或者检察委员会决定；19.提出重新计算侦查羁押期限的建议，报请检察长或者检察委员会决定。

公诉类主要包括：1.许可律师以外的辩护人和诉讼代理人查阅、摘抄、复制案卷材料；许可律师以外的辩护人同在押、被监视居住的犯罪嫌疑人会见或者通信；许可辩护律师向被害人或者其近亲属、被害人提供的证人调查取证；2.因事实不清、证据不足退回补充侦查或者自行补充侦查；3.要求侦查机关对案件专门性问题进行鉴定，自行补充鉴定或者重新鉴定；4.要求公安机关复验、复查或者自行复验、复查；5.发现需要逮捕犯罪嫌疑人的情形，移送侦查监督部门办理；6.排除非法证据；7.延长或者重新计算审查起诉期限以及其他办案期限；8.主持不起诉案件公开审查；9.对符合起诉条件的非重大、疑难、复杂案件决定起诉；10.对非重大、疑难、复杂案件提出量刑建议；11.对符合变更、追加、补充起诉条件的非重大、疑难、复杂案件变更、追加、补充起诉；12.对符合和解条件的案件建议当事人进行和解，对和解的自愿性、合法性进行审查并主持制作和解协议书；13.申请证人、侦查人员、鉴定人、有专门知识的人出庭；建议法庭对出庭作证人员采取保护措施或者进行庭外调查核实；14.对被不起诉人进行训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失；15.出席法庭；16.在法庭审理中，建议休庭、延期审理或者恢复审理；17.书面要求侦查机关（部门）补充提供法庭审理需要的证据材料；18.建议或者同意适用简易程序、普通程序简易化审理；19.对侦查活动、审判活动中的轻微违法行为提出口头纠正意见；20.对非重大、疑难、复杂案件，同意判决意见；21.检察长授权的其他案件事项。

民行类主要包括：1.对裁判结果监督案件：决定调阅、复制法院案卷材料、调查核实证据、指令下级院调查核实证据；决定组织当事人听证、引导当事人和解；决定出席再审法庭或者指派下级院派员出席再审法庭；对案件提出处理意见；2.对民事、行政审判活动、执行活动监督案件：决定转下级院办理；进行线索评估；决定调查方案及调查措施、组织指挥调查取证；决定委托专家咨询；对案件提出处理意见；3.对损害国家社会公共利益的案件和审判、执行人员有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的案件，提出依职权监督的意见；4.对人民法院对民事行政诉讼监督案件的处理结果，提出跟进监督或者提请上级院监督的意见；5.提请检察长审核以检察院名义发出改进制度类检察建议以及就审判工作中一类问题提出检察建议或者情况通报；6.对在履行职责中发现的行政机关违法行使行政职权或者怠于履行职责的监督案件，以及对侵害公民人身、财产权益的行政强制措施进行法律监督的案件，提出处理意见；7.决定中止审查、恢复审查；8.对不支持监督申请的案件，配合相关部门做息诉工作；9.对民事、行政公益诉讼案件：决定转下级院办理；进行线索评估；决定调查方案及调查措施、组织指挥调查取证；委托专家咨询；提出支持起诉、督促起诉以及提起公益诉讼等意见；出席法庭履行相关职责；10.对各类民事、行政诉讼监督案件和公益诉讼案件，进行风险评估，制定风险预案；对在办案中发现的职务犯罪或者其他犯罪线索，提出移送职能机关（部门）查处的意见；签发中止审查决定书、各类通知书、送达回证、指令出庭通知书等程序性法律文书；11.对交办、督办、下级院书面请示案件，提出案件处理意见；12.检察长授权的其他事项

控告申诉类主要包括：1.接待与受理公民、法人或者其他组织的报案、控告、举报、申诉和犯罪嫌疑人投案自首；2.审查、办理、答复信访案件（事项）、应急处置重要信访案件；3.审查、办理、答复辩护人、诉讼代理人对本院管辖的阻碍其依法行使诉讼权利的控告或者申诉案件；4.审查、办理当事人和辩护人、诉讼代理人、利害关系人对本院办案中违法行为的控告或者申诉案件；5.审查、办理对本院或者下级人民检察院违法行使职权问题的控告、申诉、举报；6.审查、初核、管理本院管辖的相关的举报线索；7.审查、办理相关不立案举报线索；8.答复实名举报人；9.审查、受理本院管辖的民事、行政监督案件；10.审查、受理、答复不服人民检察院刑事不立案决定的复议申请或者申诉，要求人民检察院对公安机关实行刑事立案监督的控告或者申诉；11.审查、受理、答复认为需要侦查部门说明不立案理由，或者认为需要公安机关说明不立案或者立案理由的案件；12.向来访人民群众提供法律咨询和开展法制宣传；13.其他应当由主任（独任）检察官享有的案件决定权；14.决定刑事申诉案件的立案；15.决定刑事申诉案件的不立案；16.对无须改变检察机关处理决定的案件，决定予以维持；17.对无须监督纠正的人民法院生效刑事裁判，决定不予抗诉；18.询问原案当事人、证人和其他有关人员，听取原案承办部门、原复查部门或者原承办人员意见；19.复核与案件有关的勘验、检查、辨认、侦查实验等笔录，对专门问题进行鉴定或者补充鉴定；20.组织收集、调取、审核证据；21.接待律师及案件相关人员；22.代表检察机关出席审判监督程序法庭；23.主持刑事申诉案件公开审查；24.审查下级院的备案材料后认为有错误的，决定听取案件汇报或者调卷审查；25.对赔偿请求人提出的申请进行审查，决定是否立案办理；26.决定调取案卷、调查核实、收集证据等司法活动的实施；27.代表检察机关开展赔偿协商；28.审查赔偿复议申请并提出处理意见；29.对赔偿监督申请进行审查后，决定是否立案办理；30.审查下级院的备案材料后认为有错误的，决定听取案件汇报或者调卷审查；31.审查司法救助申请并提出审查意见；32.对申请人生活状况、所受损失、民事赔偿等情况开展必要的核实工作；33.代表检察机关向申请人发放司法救助金；34.代表检察机关监督司法救助金的使用，确保救助效果。

刑事执行检察类主要包括：1.对刑罚执行机关提请减刑、假释、暂予监外执行活动实行监督；2.审查人民法院减刑、假释裁定以及人民法院、监狱管理机关、公安机关暂予监外执行决定；出庭并监督人民法院开庭审理的减刑、假释案件，发表检察建议；3.对公安机关、社区矫正机构管理监督监外执行罪犯活动实行监督；4.对执行死刑实施临场监督；5.对人民法院执行罚金刑、没收财产刑以及执行生效判决、裁定中没收违法所得及其他涉案财产的活动实行监督；6.对人民法院、公安机关、监狱、看守所、社区矫正机构的交付执行、留所服刑、终止执行和监管执法活动实行监督；7.对发生的监管事故（事件），依法组织开展审查、调查和相关处理工作，对被监管人死亡事故（事件），组织鉴定或者补充、重新鉴定，书面报告调查处理情况；8.对指定居所监视居住执行活动实行监督；9.对公安机关、人民法院办理的犯罪嫌疑人、被告人在押案件的羁押期限和办案期限实行监督；10.对被逮捕后的犯罪嫌疑人、被告人进行羁押必要性审查；11.对强制医疗执行活动实行监督；12.对刑事执行活动中职务犯罪案件立案侦查工作，其具体职权分别参照职务犯罪侦查、检察官职权配置执行；13.对罪犯又犯罪案件审查逮捕，对立案、侦查活动实行监督；14.对罪犯又犯罪案件审查起诉，对审判活动实行监督，其具体职权参照公诉业务检察官职权配置执行；15.受理辩护人、诉讼代理人对看守所阻碍行使诉讼权利的申诉、控告以及被监管人及其近亲属、法定代理人的控告、举报和申诉；16.负责本办案组承办案件的组织、指挥以及对办案组成员的管理工作；17.检察长授权的其他事项。

二、检察官办案数量的确定

（一）检察官办案数量的确定原则

入额检察官每年均应当按计划完成一定数量的办案任务。不同检察官其办案数量的确定，应当以部门（不同的案件类型）为单位，综合考虑上一年度办理的案件数量、本年度配备的办案人员、案件办理的难易程度等因素进行科学测算和合理分工。其中，担任院领导职务的入额检察官，不仅应当直接承办一定数量的案件，而且应当带头办理重大、疑难、复杂和新类型案件。检察长年度直接办理案件量一般不低于上年度本院检察官人均办案量的10%，或者不少于5件；副检察长、检察委员会专职委员等担任院领导职务的检察官一般不低于上年度本院检察官人均办案量的30%，或者不少于8件；业务部门负责人年度办案量一般不低于上年度所在部门检察官人均办案量的50%。若副检察长、检察委员会专职委员直接办理不同业务条线案件的，案件数量可以累计，直接办理案件数量按照上年度不同业务条线人均办案数量的平均值计算。若副检察长、检察委员会专职委员兼任部门负责人的，直接办理案件数量按照院领导的任务量及计算方式予以核算。

（二）检察官办案数量的具体测算

以W院刑事检察二部为例，2016年公诉科（改革前）全年受案数量674件，办案人员6人，人均办案数量112件。实行检察官办案责任制改革后，现有办案人员4人，其中部门负责人1人，办理50%案件；其他办案人员3人，办理100%案件，参照2016年办案数量，按照现有人数计算，员额检察官今年人均应当办理193个案件。考虑到因每办理一起案件需经提审、告知、审查、起诉、出庭相关程序以及准备相关文书、填写案卡信息及文书公开等工作，按此任务分解，难以保证案件质量。因此综合人员配备、案件数量各项因素确定：刑事检察二部业务负责人年度办案数量为60件，其他办案人员年度办案数量为120件。对剩余254件案件在4个办案组和一个独任检察官（检察长）中间进行分流。年度增量部分按比例在以上人员中间进行分配。

三、检察官办案质量的评查

（一）检察官办案质量的评查方式与内容

为强化检察官的办案责任，加强案件质量管理，W院对于检察官已经办结的案件开展办案质量评查。评查以法律、司法解释以及相关司法规范为依据，对检察官办案的合法性、准确性、规范性和公正性进行细致核查、分析和评价。通过发现、评析案件质量问题，形成客观、明确的案件质量评查报告，提出评查意见和建议，形成评查结果。评查结果纳入检察官绩效考核范围。

案件质量评查以综合采取随机评查、重点评查、专项评查、个案评查等方式进行。案件质量评查的内容主要包括：证据采信、事实认定、法律适用、办案程序、风险评估、案卡填录、文书使用和制作、案件信息公开、涉案财物管理、诉讼权利保障、办案效果和办案安全等。其中，W院对办结的案件定期开展随机评查。随机评查的范围覆盖至各业务条线不同类型的案件。案件管理部门对本院办结的除重点评查、专项评查案件外的案件，原则上每年应当按照不低于检察官年度办结案件总数5%的比例随机选取案件进行评查，不足1件时评查1件。对于投诉本院有关业务部门办案质量问题的案件，案件管理部门经检察长或者检察委员会决定，可以进行个案评查。

案件管理部门对本院办结且具有下列情形之一的案件，应当逐案开展重点评查：1.犯罪嫌疑人被决定或者批准逮捕后，作不起诉处理的；2.不捕复议、复核或不诉复议、复核后，改变原审查决定的；3.提起公诉后，撤回起诉的；4.提起公诉后，被告人被宣告无罪的；5.提起公诉后，诉、判定性不一或者跨幅度量刑的；6.刑事申诉案件复查后，改变原处理决定的，或与原作出处理决定的业务部门存在重大分歧意见的；7.适用刑事诉讼特别程序办理的；8.对民事、行政生效判决、裁定、调解书提出再审检察建议，法院未启动再审程序，上级院也未跟进监督提出抗诉的；9.决定国家赔偿的；10.其他需要进行重点评查的案件。

开展案件质量评查应当依据下列标准，客观、公正、全面评价办案质量：1.证据采信与排除符合法律规定，组织与运用符合逻辑和办案规律，瑕疵证据已依法补正，证明标准达到法律要求；2.认定事实清楚，已排除合理怀疑，无遗漏罪犯、遗漏罪行；叙述详略得当，用词注重法言法语；3.适用法律正确，引用法律条文、司法解释准确；4.办案程序合法、规范；5.风险评估预警及时、准确，等级判定合理，应对处置积极有效；6.案卡填录及时、准确、规范；7.文书制作基本要素完整，释法说理充分，文书使用正确、规范；8.依法、全面、及时、规范公开重大案件信息和法律文书；9.及时、依法处理涉案财物，手续完备；10.依法保障当事人的合法权益和辩护人、诉讼代理人的诉讼权利。最高人民检察院已经印发相关案件质量认定标准的，按照其标准进行评查。

开展案件质量评查活动应当依托全国检察机关统一业务应用系统和电子卷宗系统，以网上评查为主，以审查纸质卷宗为辅，结合座谈、调查、听证、组织专家论证等方式灵活开展。随机评查实行每月一报告制度。案件管理部门应当于次月5日前将本院案件质量评查情况报市院领导小组办公室。半年进行一次综合报告、通报制度。在每年的9月份前完成对上半年、次年的3月份前完成对下半年的案件质量评查。重点评查和专项评查实行一评查一报告制度。

（二）检察官办案质量的评查程序和结果

检察官办案质量的评查依照以下程序进行：1.安排部署。评查领导小组办公室组织召开工作会议，确定评查范围、评查方式、评查员组成及时间安排，明确评查标准和相关要求；2.调阅案卷。案件管理部门或者开展专项业务评查的业务部门制发评查方案、调卷函等文书，通知要求本院相关业务部门及时将相关的案卷材料送交案件评查组；3.案件评查。全面查阅案件材料，客观、公正、全面评价办案质量，认真填写案件质量评查登记表，准确、详细描述存在的问题及相关依据；对照评查标准得出被评查案件的评查总分；提出初步评查意见；4.讨论评议。集体讨论、评议评查员对被评查案件的综合分析，提出评查意见。对于案件差错性质认定有重大分歧或者研究认为差错严重、责任重大的，提请领导小组决定；5.汇报审议。汇总评查意见并提交领导小组审核评议，形成评查结论；6.反馈意见。领导小组办公室向案件承办部门和承办检察官反馈评查结论并听取意见；7.通报结果。形成综合性案件质量评查报告，提交检察长或者检察委员会审议；形成案件质量评查情况通报，在本院发布；向检察业务绩效考核和检察官绩效管理部门通报评查结果。

决定采取重点评查或者专项评查的案件，办案部门应当在接到评查通知后的15个工作日以内，将案卷材料送交本院案件管理部门。评查员应当在收到案卷材料之日起15个工作日以内完成评查，案件重大疑难复杂的，报经评查领导小组办公室批准，可以延长10个工作日。被评查案件的承办部门或者承办检察官对评查结论有异议的，可以在收到反馈意见10个工作日以内书面申请复查；复查申请书应当层报组织评查该案件的领导小组办公室审批。

案件质量评查结果分为优秀、良好、合格、不合格四个等级。案件质量评查结果应当记入检察官司法档案，作为评价检察官办案能力、水平的重要依据。同时，作为检察官个人评优、晋级和部门评先的参考依据。案件质量评查中发现的问题，由案件管理部门或者开展专项评查的业务部门形成综合分析报告，提请本院检察长或者检察委员会审议。案件质量评查中认定的司法瑕疵和检察官司法办案中反复出现的同类问题，应当及时向本院办案部门送达案件质量问题整改通知书，跟踪督导其整改工作开展情况，并以书面形式向检察长或者检察委员会报告。本院办案部门应当自收到案件质量问题整改通知书之日起30日以内以书面形式提交整改情况报告。评查中发现承办案件的检察官或者检察官办案组成员办案中存在违法行使职权行为的，应当责成承办单位、承办检察官予以纠正并记录；涉嫌滥用职权、徇私舞弊、刑讯逼供以及其他违法犯罪的，应当移送纪检监察部门。

以上即是W院在司法体制改革过程中，针对基层院检察官的办案类型、办案数量和办案质量等内容进行的制度设计，仍有待实践的检验和完善。在配套制度方面，还需要将以上内容与检察官的绩效考核相结合，通过奖惩机制倒逼检察官落实办案责任制。