《中华人民共和国公共图书馆法》立法侧记(下)
2018-02-07申晓娟
李 丹 申晓娟
（国家图书馆研究院 北京 100081）
2017年11月4日，《中华人民共和国公共图书馆法》经第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议表决通过，成为党的十九大胜利召开之后出台的第一部文化方面的法律，也是新中国成立后我国第一部图书馆领域的国家立法。本文以2012年1月《中华人民共和国公共图书馆法（送审稿）》（以下简称2012年送审稿），2015年12月《中华人民共和国公共图书馆法（征求意见稿）》（以下简称2015年征求意见稿），2017年6月《中华人民共和国公共图书馆法（草案）》（以下简称2017年草案），以及2017年11月正式颁布的《中华人民共和国公共图书馆法》（以下简称最终法律文本）为基础，结合笔者参与立法工作的一些所思所想，对此次公共图书馆立法过程中一些重要思想、理论、观点的发展变化进行梳理分析。
上期稿件中我们已经就立法宗旨、法律调整对象、公共图书馆的定义与功能、公共图书馆事业发展的基本理念等问题进行了阐述，本篇继续围绕数字化、网络化时代的公共图书馆建设，政府发展公共图书馆事业的主体责任，以及公共图书馆的文献信息资源和人才队伍建设等内容进行解读。
1 关于数字化、网络化时代的公共图书馆建设(见表1)
近年来，互联网、移动通信网等现代信息技术飞速发展。据中国互联网络信息中心（CNNIC）调查统计，近5年来，我国网民规模持续平稳增长，到2017年6月，互联网普及率已达54.3%，其中手机网民占比达96.3%[1]。与之相适应，网络阅读与在线教育日益增长。截至2017 年6 月，网络文学用户规模达到3.53 亿，较2016年底增加1 936万，占网民总体的46.9%，其中手机网络文学用户规模为3.27 亿，较2016年底增加2 291 万，占手机网民的45.1%；在线教育用户规模达1.44 亿，较2016 年底增加662 万人，半年增长率为4.8%，其中手机在线教育用户规模为1.20亿，与2016 年底相比增长2 192 万人，半年增长率达22.4%[1]。网络越来越成为人们获取知识信息的重要来源之一。另据中国新闻出版研究院调查，我国成年国民数字化阅读方式接触率连年增长，自2013年起就已超过纸本阅读，2016年达到68.2%，其中手机阅读接触率达66.1%[2]。数字阅读、移动阅读正在日益成为一种被广泛接受的阅读形式。
在这样的背景下，一些意见认为，公共图书馆功能将被逐渐弱化，甚至因此对公共图书馆法的立法必要性产生质疑。如何回答这些质疑，对数字化、网络化时代公共图书馆事业的职责定位和未来发展做出有针对性和前瞻性的制度设计，是公共图书馆立法工作中必须要重点研究和解决的问题。为此，全国人大专门组织召开了数字化、网络化时代的公共图书馆专题研讨，听取社会各界的意见，最终就上述问题达成共识，认为数字阅读与传统阅读将长期并存，公共图书馆也将在保障公民数字阅读权益方面发挥重要作用，法律应对数字网络环境下公共图书馆事业的转型发展予以支持和保障。
1.1 数字阅读与传统阅读将长期并存
从现有文献出版和阅读的统计情况看，纸质文献依然是最为主要的阅读来源。据Nielsen公司调查，2015年，美国印本图书销量为6.53亿册，较2014年上升2.8%；而电子书销量为2.04亿册，同比下降了12.8%；印本图书与电子图书销量占比分别为76.2%和23.8%，其中青少年及儿童非小说类图书中，电子书销量仅占2%[3]。
在我国，据国家新闻出版广电总局统计，2016年全国出版物零售总额833.10亿元，其中数字出版物零售额5.66亿元，仅占0.68%[4]。显示绝大部分图书文献仍然以印本方式出版。从国民阅读调查的结果来看，近年来国民数字化阅读接触率连年攀升的同时，人均纸质图书阅读量保持平稳增长，而且在总量上也远超人均电子图书阅读量（见图 1）。
与此同时，由于已有印本文献的数字化加工和网络传播受到《著作权法》和《信息网络传播权条例》等法律法规限制，截至2016年，我国县级以上公共图书馆纸质图书总藏量为90 162.7万册（件），图书馆在此基础上进行数字化加工形成自建电子图书约1 787.2万册，数字化率不到2%（文化部财务司提供数据）。同时，从统计数据来看，近10年公共图书馆传统文献外借服务量逐年上升（见图2），说明社会公众对传统阅读服务的需求仍然在不断增长。
图1 2014—2016年国民人均纸质图书和电子图书阅读量对比[2,5-6]
图2 近10年公共图书馆年文献流通总量及人均文献外借量变化
1.2 公共图书馆将在保障公民数字阅读权利方面发挥积极作用
目前，我国仍有近半数公民（45.7%）没有接入互联网，其中因不懂电脑 / 网络，不懂拼音等知识水平限制而不上网的比例分别为 52.6% 和 26.9%；受没有电脑，当地无法连接互联网等上网设施限制而无法上网的比例分别为9.3% 和 6.2%[1]（见图 3）。
图3 非网民不上网的主要原因分布[1]
与此同时，城乡互联网普及率差距持续扩大。到2017年6月，全国城镇互联网普及率为69.4%，农村互联网普及率为34%，相差35.4个百分点，而2014年6月这一差距为33.7个百分点[1]（见图4）。
图4 城乡互联网普及率变化[1]
显然，由于经济社会发展的不平衡，我国公民仍有相当比例不能直接通过数字化、网络化方式获取知识信息，满足其阅读需求。2016年，国际图联以“所有人的渠道与机遇”为题出版了一份小册子，提出图书馆要在以下方面推动实现联合国可持续发展目标：“提升包括数字、媒体、信息素养和技能在内的文化素养；缩小信息获取的差距，并帮助政府、民间团体和企业更好地认识当地的信息需求；提供可网上获取政府项目和服务的场所；通过使用信息通讯技术普及数字化等。”[7]在互联网快速发展的今天，公共图书馆作为保障社会信息公平的公共机构，在为人们提供网络接入条件和数字信息素养教育，帮助其公平、免费获取现代社会生存发展所需要的知识信息方面承担着尤为重要的职责。
20多年来，我国公共图书馆在这方面进行了积极探索。自21世纪初开始，国家先后启动实施了全国文化信息共享工程、数字图书馆推广工程、公共电子阅览室计划等一系列重点文化工程，截至2016年底，全国各级公共图书馆馆藏电子图书88 798万册，供读者使用电子阅览终端13.49万台[8]。目前，数字图书馆推广工程移动阅读服务平台 已在全国近300家图书馆建立分站[9]。许多公共图书馆面向青少年儿童、老年人、进城务工人员等信息弱势群体提供数字阅读指导与培训，如国家图书馆开设的“关爱夕阳”老年公益课堂、甘肃省图书馆举办的农民工读者电脑培训等。这些积极探索为公共图书馆在新技术环境下更好地履行职能提供了新的起点。
表1 关于公共图书馆数字化、网络化建设与服务的规定
1.3 立法应对数字网络环境下公共图书馆事业的转型发展予以支持和保障
数字化、网络化时代不仅需要公共图书馆，而且需要有较强数字服务和网络服务能力的公共图书馆。在经过多方论证后，这一立法思路终于得以确立。最终法律文本与2012年送审稿相比，实现了立法思路的两个重大转变。一是明确提出公共图书馆应当建设“线上线下相互结合的文献信息共享平台”的要求，以推动公共图书馆服务实现数字方式与传统手段的融合发展。二是增加了县级以上人民政府“完善数字化、网络化服务体系和配送体系”，以及“国家构建标准统一、互联互通的公共图书馆数字服务网络”的要求，进一步强调了政府在推进公共图书馆事业适应数字化、网络化环境的现代化转型方面应当承担的责任与义务。
最终法律文本不仅着眼于全面提升作为单独个体的公共图书馆的现代信息技术应用能力，同时更加重视推动全国公共图书馆事业的整体转型升级，强调应用现代技术手段加快构建以县级图书馆总分馆体系为基础的公共图书馆服务网络，促进公共图书馆服务向城乡基层延伸，实现公共图书馆资源和服务在更大范围内的共建共享，从而使公共图书馆更好地践行其公平、开放、共享的服务理念。
2 关于政府发展公共图书馆事业的主体责任
关于公共图书馆对法律保障的诉求，于良芝等人在《公共图书馆建设主体研究——全覆盖目标下的选择》一书中归纳了两个层面[10]，一是“以法律的形式，赋予政府为公共图书馆事业之故利用公共经费的权力（在有些国家，它赋予政府为此专门征收图书馆税的权力），并同时确立公共图书馆享用公共经费的正当性”。二是“以法律的形式，规定政府向公众提供公共图书馆服务的义务”。
政府在公共图书馆事业发展中承担主体责任，是世界各国共同支持和认可的通行原则。《公共图书馆法》对各级人民政府承担支持和保障公共图书馆事业发展主体责任的要求，主要体现在将公共图书馆事业纳入总体规划，将公共图书馆经费纳入政府预算，统筹推进区域公共图书馆体系建设，开展对公共图书馆考核4个方面。
2.1 将公共图书馆事业纳入总体规划（见表2）
早在1955年，全国人大一届二次会议审议通过我国第一个五年计划时，就将图书馆事业纳入其中，并提出了具体的量化发展指标（到1957年，图书馆数量比1952年增长31%，达到109个）[11]。1982年12月，第五届全国人民代表大会第五次会议批准实施《中华人民共和国国民经济和社会发展第六个五年计划（1981—1985）》，提出要“加强公共图书馆的建设”，并部署了北京图书馆建设、各省市自治区图书馆建设、少年儿童图书馆建设，以及少数民族地区图书馆建设等具体任务[12]。此后，历次五年计划/规划中，都有对公共图书馆事业发展的部署，这也是我国公共图书馆事业能够保持持续快速发展的一个重要经验。这一经验最终在法律文本中得以确立。
表2 关于政府规划公共图书馆事业发展责任的规定
2012年送审稿就规定了县级以上人民政府应当将公共图书馆事业发展纳入两个规划，即本级国民经济和社会发展总体规划、城乡规划，自2015年征求意见稿开始，又从保障公共图书馆科学规划、合理布局的角度，进一步增加了将公共图书馆事业纳入土地利用总体规划的要求。2012年送审稿和2015年征求意见稿中还曾提出国务院文化主管部门和县级以上各级政府制定全国及地区文献信息资源保障体系建设规划或公共图书馆事业发展规划的要求，为与近年来中央关于以国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划为基础，与生态规划、综合交通等基础设施规划及教育文化等公共服务规划相互协调的“多规合一”[13]的改革思路相一致，2017年草案和最终法律文本删去了上述要求。
2.2 将公共图书馆经费纳入政府预算（见表3）
表3 关于公共图书馆经费保障的规定
公共财政的稳定支持，是保障公共图书馆事业持续发展的关键因素。据统计，从1979年到2016年[12]，全国县级以上公共图书馆财政拨款从5 040万元增加到61.16亿元，增长约120倍，公共图书馆人均年购书经费从0.022元增长到1.56元，增长约71倍（文化部财务司提供数据）。但是同期国内生产总值（GDP）的增长比例超过181倍（从4 100.5亿元[14]增长到744 127亿元[15]），公共图书馆事业经费增长速度远远落后于GDP增长速度，其财政拨款占GDP比例不升反降（由1979年的0.012%变为2016年的0.008%，降幅达33.3%），这与我国社会对公共文化的需求随着人民物质生活水平不断提高而日益快速增长的现实显然是不相适应的。为此，立法工作将保障公共图书馆事业发展经费作为一项重要目标，展开了深入的研究和讨论。
法律关于各级人民政府对公共图书馆的经费保障责任，包括以下两个要点，一是“列入本级财政预算”，二是“及时、足额拨付”，分别从预算及其执行层面做出规定。其中，第一点与国家关于财政预算的法律规定相衔接。《中华人民共和国预算法》第三十二条明确规定：“各部门、各单位应当按照国务院财政部门制定的政府收支分类科目、预算支出标准和要求，以及绩效目标管理等预算编制规定，根据其依法履行职能和事业发展的需要以及存量资产情况，编制本部门、本单位预算草案。”[16]第二点，主要是为了确保公共图书馆预算得到有效执行，以实现对各级政府公共图书馆经费保障责任的闭环监管，从而避免公共图书馆预算预而不决，甚至被挤占、挪用等问题。
此外，由于2015年征求意见稿及其以后各稿将民办图书馆纳入调整范围，法律因此特别强调，纳入政府预算予以保障的是“政府设立的公共图书馆”所需经费，而对于公民、法人和其他组织设立的公共图书馆，则应由相应的设立主体保证其必要的办馆资金和稳定的运行经费。
2.3 统筹推进区域公共图书馆体系建设（见表4）
表4 关于统筹推进区域公共图书馆体系建设的规定
我国对公共图书馆事业的管理，实行的是“各级政府分级设置图书馆”的多层管理体制。这是适应我国分级管理的财政体制而做出的制度安排，有其现实合理性。然而，这种多层管理体制事实上造就了“一级政府建设并管理一个图书馆”，各级政府之间重分工而轻协调的僵化格局，同时也使得我国公共图书馆事业整体缺乏统筹协调，一方面，各级图书馆之间相互独立、缺乏合作，导致不同程度的重复建设和资源浪费；另一方面，乡镇/街道一级政府作为县级以下基层图书馆建设的责任主体，大多缺乏建设、管理一级图书馆的经济基础，又造成城乡基层公共图书馆建设的大面积空白。
进入21世纪以来，一些东部发达地区在区域图书馆服务体系建设方面有了一些突破，形成了一些具有地方特色的总分馆建设模式。2009年由文化部和中国图书馆学会共同组织开展的《公共图书馆法》立法支撑研究课题“公共图书馆建设主体研究”提出，从规模经济角度选择公共图书馆建设和运行的责任主体，即在一个合适的区域内（如大城市以区为辖区、中等城市以市为辖区、农村以县为辖区），由区域内最高级别的政府建设一个公共图书馆总分馆体系的建议[10]。这一建议在2012年送审稿中被基本采纳，明确将县级以上人民政府建设和管理公共图书馆事业发展的职能落实到“建立覆盖城乡、便捷高效的公共图书馆网络”上来，而不仅仅是建设一个本级图书馆。
随着各地区公共图书馆总分馆体系建设实践的不断深入，建设经验不断成熟，以及党和政府关于加快构建现代公共文化服务体系战略部署的不断完善，2016年12月29日，文化部、新闻出版广电总局、体育总局、发展改革委、财政部五部门联合印发《关于推进县级文化馆图书馆总分馆制建设的指导意见》，正式提出“由省级文化行政部门牵头，有关部门参与，统筹制定本地实施方案和建设规划，由县级人民政府具体组织实施”[17]县级图书馆总分馆制建设的要求。与之相适应，2017年草案增补了有关县级公共图书馆总分馆制建设的规定，经全国人大审议后，最终明确了“因地制宜”推进总分馆制建设的总体思路。
在对漏洞特征进行匹配时，经常将特定的常量参数作为漏洞特征。然而应用开发中有很多情况是先将常量赋值到一个变量对象里，进行处理之后再作为参数传值到漏洞特征函数中。一个最简单的例子就是使用StringBuilder连接字符串，最后调用toString()方法将生成的字符串作为参数传给函数。对于这种情况，传统基于字符匹配的检测方案是无法匹配到特征的。本小节提出的算法则用于解决这种问题，算法基于过程内数据流分析生成变量的行为记录，之后基于此记录追溯变量的常量特征。具体算法流程如图3所示。
2.4 开展对公共图书馆的考核（见表5）
表5 关于加强对公共图书馆监督管理的规定
自20世纪80年代“文明图书馆”评选活动开始，各级文化行政主管部门有组织地开展公共图书馆评估工作已有30余年的历史。文化部组织实施的全国县级以上公共图书馆评估定级工作，迄今已经连续开展了6次，被认为对全国公共图书馆的基础设施建设、业务建设和服务水平提高起到了积极的推动作用。
在总结历史经验的基础上，2012年送审稿提出了文化主管部门应定期对公共图书馆建设、管理与服务进行评估的要求。此后各稿修改过程中，吸收了多方面的意见，将“评估”调整为“考核”，围绕考核主体、考核内容、考核标准，以及考核结果的公开与应用等不断细化要求，完善制度设计。
第一，考核内容突出强调了对服务质量和服务水平的考核和评价，体现了现代公共文化服务体系以服务效能为导向的基本原则。第二，增加了对考核依据的规定，要求文化行政主管部门制定公共图书馆服务规范，体现了通过考核工作促进公共图书馆服务专业化、规范化发展的总体思路。第三，强调了考核结果应向社会公开，最终法律文本还进一步要求评估过程吸纳社会公众参与，体现了开放发展公共事业的思路。第四，明确了公共图书馆考核结果与公共图书馆补贴、奖励等挂钩的机制。
但总体而言，上述制度设计还有待进一步细化。根据现行法律规定，考核工作由省级以上文化行政主管部门组织实施，所依据的服务规范也由其负责制定，如何使这一服务规范与县级以上人民政府因地制宜建立的区域总分馆制的特点相衔接，还需要配套制度。2015年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》，明确要求“探索建立公共文化服务第三方评价机制，增强公共文化服务评价的客观性和科学性”[18]，法律文本历次征求意见过程中，社会各方面对于建立公共图书馆第三方评价机制的呼声也很强烈。但在最终法律文本中没能体现这一要求，不能不说是一个遗憾。
3 关于公共图书馆文献信息资源建设
文献信息资源建设是公共图书馆工作的核心，通过立法对公共图书馆文献信息采集、加工、整理、保存等工作提出规范要求，是实现公共图书馆科学管理、有序运行、高效服务的基础和前提。为此，公共图书馆法历次修改稿均将其作为重要内容，单设章节予以规定，建立了一系列重要的支持和保障制度。
3.1 出版物交存制度（见表6）
出版物交存制度，是指出版机构向指定保存机构送交其出版物样本的制度，是确保国家和地方文化遗产完整、系统保存的有效途径。在世界很多国家，这一制度通常由国家法律确立。我国出版物交存制度最早源自1906年《大清印刷物专律》，其中规定，“凡印刷人印刷各种印刷物件，即按件备两份呈送印刷所在之巡警衙门，该巡警衙门即以一份存巡警衙门，一份申送京师印刷注册总局。”[19]1916年，民国政府内务部通令全国，“嗣后凡有文书图画依据出版法应行禀报者，饬由禀报人于按照出版法第四条应行禀送两份外，另行添送一份以备图书馆庋藏之用，即由各该管官署随时转送京师图书馆，以重典策而供众览”[20]，正式将该项制度与国家文化遗产的保存和传承利用紧密联系起来，接受出版物交存成为图书馆，特别是国家图书馆的一项重要工作。
表6 关于出版物交存制度的规定
新中国成立以后，逐步形成了由《出版管理条例》和《音像制品管理条例》等行政法规和相关部门规章确立的国家出版物样本“送交”制度体系，部分地区也由地方新闻出版行政法规和公共图书馆行政法规确立了地方出版物的“呈缴”制度体系。这两套体系互为补充，同时承担着对出版活动进行行政审查和对出版成果进行系统保存的任务。但是，从文化遗产长期保存的视角看，这两套体系都有其不尽如人意之处。一方面，国家出版物样本送交制度主要以部门规章的形式出现，对国家图书馆完整保存国家文化遗产的职能尚不能发挥有效保障作用，据统计，2016年，国家图书馆接受国内图书样本全品种缴送率仅74.1%，报纸缴送率70.6%，音像制品缴送率53.4%[21];另一方面，目前全国仅有14个省、市颁布了地方性图书馆法规，还没有形成覆盖全国的地方出版物呈缴制度体系。为此，在全国人大的调研过程中，多地提出以本次公共图书馆法立法为契机，确立以完整保存国家和地方文化遗产为目的的法定出版物呈缴制度的建议。
一是在用词方面，2017年草案将2012年送审稿和2015年征求意见稿中的“呈缴”一词改为“送交”，在正式颁布的法律文本中，进一步将“送交”改为“交存”，既淡化了“缴”中包含的“下对上”的隐意，突出了交方和存方的平等权益；同时也强调了建立该项制度的根本目的在于通过图书馆对出版物的保存，实现国家文化遗产的永久传承。
二是在接受出版物交存的机构方面，2012年送审稿同时授权国家图书馆和省级公共图书馆接受出版物交存，引发了图书馆界和新闻出版界截然不同的反应。新闻出版界普遍认为，向省级公共图书馆缴送出版物样本，将会给出版单位造成过重的经济负担，不利于其发展，应将馆藏资源采购作为各级政府为公共图书馆提供经费保障的主要内容，纳入财政预算；而图书馆界则认为，省级公共图书馆承担着完整收藏并妥善保存地方文献的职能，而且，已有一些地区通过立法建立了地方出版物呈缴制度，并在实践中对省级公共图书馆履行地方文化遗产保存职能发挥了重要作用，因此坚持认为应当将其纳入国家法律。
由于双方意见分歧较大，2015年征求意见稿采取了更为保守的态度，仅对国家建立出版物呈缴制度作出原则规定，具体办法由国务院出版主管部门会同文化主管部门制定。这样虽然暂时回避了省级公共图书馆是否应当接受出版物呈缴的问题，但同时也使国家图书馆接受出版物呈缴的权利失去了法律依据。经过多方协商，特别是国家图书馆的积极争取，2017年草案重新明确了出版机构向国家图书馆送交正式出版物的要求。正式法律颁布之前，全国人大经过充分调研与征询意见，最终与有关各方面就省级公共图书馆接受出版物交存的必要性达成共识，并将其写入法律。就此，两级交存制度成为中国出版物交存制度的一个鲜明特色。
三是关于出版物交存的具体要求，2012年送审稿在新闻出版部门现行法规政策的基础上做了较为详细的规定。在向国家图书馆交存方面，交存范围由以往仅限于初版新书、期刊、报纸、音像制品、电子出版物扩大到所有正式出版物；交存数量由初版新书和期刊各3份，报纸、音像制品和电子出版物各1份增加到所有出版物各3份[22]。对此，新闻出版部门认为，现行法规政策是在综合考虑不同载体出版物特点的基础上制定的，在实践过程中经过反复修改完善，在当前情况下是基本合理且可行的，法律应给今后实际操作中的灵活调整留有余地。与此同时，已有地方法规对出版单位向省级馆交存正式出版物数量的规定也各有不同。为此，2015年征求意见稿删除了关于出版物交存范围、交存数量等方面的具体要求，规定“具体办法由国务院出版主管部门会同文化主管部门制定”。考虑到国务院出版主管部门已有相关法规政策，2017年草案及最终法律文本则简述为“按照国家有关规定”执行。
本次立法建立的出版物交存制度虽有重要突破，但因其并非为专门的出版物交存立法，相关规定较为简单，因此也存在一些比较明显的缺憾。例如，非正式出版物未能纳入交存范围，而公共图书馆对此类文献信息一般无法通过正常采购渠道获取，难以保障国家和地方文献的完整入藏；网络资源的交存问题没能实现突破，受著作权法等现行法律法规约束，公共图书馆对互联网信息的采集和保存受到严格限制，其文献保存职能在网络信息时代面临严峻挑战；博士学位论文和博士后研究报告向国家图书馆交存的制度没有得到法律确认，现有学位论文和研究报告保存制度对国家高层次学术和科技资源保存、研究和利用的保障效力还比较低。
3.2 文献信息采集制度（见表7）
表7 关于文献采集制度的规定
关于文献信息采集，最终法律文本确立了几个基本原则：
一是文献信息采集的依据是“办馆宗旨和服务对象的需求”，体现了公共图书馆文献信息资源采集的目的，是为了发挥公共图书馆的功能，满足社会公众获取文献信息的需求。
二是文献采集的范围要求是“广泛”，其中既包含内容的广泛性，也包含载体的广泛性，法律同时还特别强调，政府设立的公共图书馆应当“完整系统入藏地方文献，保存和传承地方文化”，这一方面是为了确保公共图书馆能够依法履行“传承弘扬中华优秀传统文化”的职能，另一方面也是为了保障公共图书馆按照“平等、开放、共享的要求”，向服务范围内广泛多元的用户群体提供服务。正如联合国教科文组织和国际图书馆协会联合会发布的《公共图书馆服务发展指南》中所指出的，“公共图书馆必须提供各种不同载体的充足广泛的馆藏资源，以满足社区居民的需求和兴趣爱好。地方社区和社会的文化必须在馆藏资源中得到反映。”[23]58,69,74
三是文献采集活动必须“遵守有关法律、行政法规的规定”。这一原则表述较2015年征求意见稿第二十一条关于公共图书馆“不得入藏来源不明或者来源不合法的文献信息资源”的规定有较大进步。一方面，现行法律规定更加符合现代法治精神，体现了公共图书馆依法依规办馆的要求，正如有研究者指出，“来源不明”或“来源不合法”在法律中缺乏明确界定，执行层面难以理解和操作[24]。另一方面，该规定也更加契合公共图书馆发展规律，在实际工作中，公共图书馆出于保存文明与支持研究、提供服务等目的，需要尽可能广泛全面地采集与其馆藏发展政策相符合的文献信息，也可能进行大量民间文献征集、寻访工作，其中涉及的一些非正式出版物、地方特色文献，很难要求图书馆逐一甄别其来源是否合法[25]。
四是文献信息资源的采集方式包括采购、接受缴存或者捐赠等合法方式，强调了采集方式的多元化与合法性。2012年送审稿根据一些基层图书馆因种种原因丧失对文献自主采购权的现状，有强调公共图书馆“自主采购与采集文献信息资源”的表述，但在其后各稿修改中，有关专家认为这一规定属题中应有之意，且“自主采购”的表述容易引起歧义，造成与招投标相关规定不一致的理解，因而最终没有特别强调。
3.3 文献信息处置制度（见表8）
表8 关于文献信息处置制度的规定
文献信息处置是图书馆的一项基础业务，包括文献信息剔除，以及对剔除文献的相关处理工作，如调拨、捐赠、售卖、销毁等。早在1958年，英国科学家J.D.Bernal就借用放射性元素衰变过程中的“半衰期”来表征文献老化率[26]；1974年，美国图书馆学家G·丹尼尔又提出了图书馆藏书“零增长”的概念[27]；2003年，EMC公司推出“信息生命周期管理”系统[28]。这些理论不断发展成熟，并在图书馆领域获得广泛应用，推动图书馆文献信息处置工作成为图书馆优化馆藏布局、提升馆藏质量的必备工作流程。
在我国，受到有关国有资产管理制度的限制，以及过去政府主管部门在图书馆的统计与评估工作中对馆藏规模的过分偏重，造成一些图书馆不能或不愿对馆藏文献信息进行处置。建立公共图书馆文献信息处置工作制度，是本次立法工作的一个重要突破，体现了国家对公共图书馆事业专业化、科学化发展的支持和保障。
立法过程中，关于文献信息处置制度的讨论焦点主要集中在两个方面：
一是关于文献信息处置对象。2012年送审稿将其界定为“因破损而丧失使用价值的文献资料”，图书馆界普遍认为，不能单以“破损”与否来确定文献信息是否“丧失使用价值”，有的文献虽然破损，但仍有保存利用价值，相反，虽然没有破损，但由于内容陈旧、复本过多，或因馆藏政策调整而不再适用的文献，也应在剔除范围之内。而2015年征求意见稿将其改为“失去使用价值的文献信息资源”以后，业界专家又对“失去使用价值”的概念发表了不同的看法。有专家认为，“文献信息资源作为资源都是有价值的，作为资源，不可能失去使用价值，失去使用价值的只能是具体的‘文献’”[29]，主张将“文献信息资源”改为“文献” ；也有专家认为，“馆藏的使用价值难以做出独立于目的和对象之外的绝对性评估”[24]，主张对“失去使用价值”这一说法再做斟酌。2017年草案及最终法律文本删除了对文献信息处置对象的这一界定，留待国务院文化主管部门在制定文献处置规定时细化，为实践工作中根据公共图书馆实际需要合理确定文献信息处置对象保留了空间。
二是关于文献信息处置办法的制定主体。自2015年征求意见稿开始，便规定文献信息处置办法应由国务院文化主管部门制定。对于这一规定，图书馆界表达了不同意见。一些专家从公共图书馆业务发展的专业性角度出发，认为图书馆文献信息资源的处置制度与本馆馆舍情况、读者需求、职能定位、馆藏发展政策等因素密切相关，制定处置办法的主体应当是图书馆本身[25]。为防止图书馆滥用权力，便于政府监管，也有专家主张具体办法由图书馆制定，报地方文化主管部门备案[30]，或者同时建立配套监管、公开、专家论证等制度[25]。为此，最终法律文本谨慎地将措辞由2015年征求意见稿的“具体办法由国务院文化主管部门制定”改为“遵守国务院文化主管部门有关处置文献信息的规定”，“规定”较“具体办法”更为宏观，如果能够着重于对公共图书馆文献信息处置的原则、方法等进行指导，而不干涉其具体业务细节，仍不失为好的结果。
4 关于公共图书馆员工队伍建设（见表9）
《公共图书馆服务发展指南》指出，“图书馆员工是公共图书馆运作至关重要的资源，……很有必要培养一支受过良好训练的、有较高职业责任心的员工队伍来有效利用图书馆的资源，满足本社区的需求。必须有足够数量的员工，以便更好地执行这些职责。”[23]69本次立法中，各方面对员工队伍建设的法律规定也给予了高度关注。
表9 关于公共图书馆人才队伍建设的规定
4.1 对工作人员数量（或编制）的保障
一般认为，服务人口是确立公共图书馆工作人员数量的主要参考因素。为此，《公共图书馆服务发展指南》给出的建议是：每2 500名服务对象配备1名全日制员工[23]74。也有一些国家根据馆舍面积或藏书数量来确定公共图书馆员工队伍规模，如韩国《图书馆法实施令》规定，公共图书馆“馆舍面积在330m2以下的图书馆，须配置3名馆员，超过330m2时，每超过330m2，须增加1名馆员；藏书超过6 000册时，每超过6 000册馆藏，须增加1名馆员。”[31]在我国，1982年颁布的《省（自治区、市）图书馆工作条例》以馆藏数量作为定编依据，其中规定，省馆定编“以五十万册图书、七十名工作人员为基数，每增加一万至一万三千册图书，增编一人”[32]；2011年发布的国家标准《公共图书馆服务规范》则建议，“公共图书馆工作人员数量的确定，应以所在区域服务人口数为依据。每服务人口10 000人～25 000人应配备1名工作人员。各级公共图书馆所需的人员数量的配备，还应兼顾服务时间、馆舍规模、馆藏资源数量、年度读者服务量等因素。”[33]据统计，2016年，全国县级以上公共图书馆从业人员为57 208人，当年全国总人口约为13.83亿，平均约每2.4万人拥有1名图书馆员，与国家标准所要求的底线基本持平，但与国际标准还有相当差距。本次立法吸收了国内外有关研究建议及实践经验，确立了公共图书馆应当根据“功能、馆藏规模、馆舍面积、服务范围及服务人口等因素”确定工作人员数量的基本原则，但这一原则的具体落实，还需要在深入研究的基础上，制定更加明确的实施标准，否则很可能成为一纸空文。
与人员编制相关联的，还包括对人员工资待遇的保障。2012年送审稿专门就公共图书馆工作人员待遇问题，提出了两个方面的原则要求，一是“与国民经济发展相协调，与社会进步相适应”，二是“不低于当地公务员的平均收入水平”。
但是，鉴于事业单位人事管理与收入分配制度正在进行改革，2015年征求意见稿及以后各稿删除了该项规定。
4.2 对工作人员任职资格的要求
国际上，对图书馆员进行职业资格认证已有较长的历史，早在1897年，日本帝国图书馆公布《帝国图书馆馆长、司书长、司书任用条件》，规定司书为帝国图书馆的一种专业职务[34]，现行日本《图书馆法》[35]及《图书馆法施行规则》[36]更是对图书馆员任职资格及其进修培训等做出了非常详细的规定；1921年，美国威斯康星州立法机关颁布了全美第一部州立公共图书馆员资格认证法，要求所有公共图书馆员必须通过图书馆、技术、团体学习3方面内容的认证[37]；英国于20世纪90年代开始实行专业资格授予制度，并于2002年成立图书馆和信息专业人员特许协会，专门负责职业资格认证[38]。
在我国，长期以来，许多基层图书馆人才队伍的专业性得不到有效保障，国内图书馆界对于建立我国图书馆职业资格认证制度的呼声日益高涨，并希望在立法时能对此有明确规定。对此，2012年送审稿中要求“公共图书馆工作人员应当具备相应的专业知识与技能。国家对特定岗位工作人员有职业资格要求的，从其规定”。但是，自2013年以来，为了激发社会活力，支持创业创新，人力资源社会保障部根据《国务院机构改革和职能转变工作方案》的要求，逐步减少职业资格认证数量。2014年，人社部印发《关于减少职业资格许可和认定有关问题的通知》[39]，要求集中分批取消国务院部门设置的没有法律、法规或国务院决定作为依据的准入类职业资格。根据上述要求，“图书资料与档案业务人员”职业资格于2016年被正式取消[40]。因此，此后各稿中均无有关职业资格要求的表述，而是代之以对工作人员专业知识和技能的原则规定。
立法过程中，另一个引起广泛关注的是对公共图书馆馆长任职条件的限定。由于馆长的能力与素质在很大程度上决定了整个图书馆是否能健康发展，因此，馆长任职资格被认为是事关图书馆事业发展的关键问题。美国图书馆协会早在1974年就明确规定，馆长任职前必须毕业于图书情报学院[41]，同时对其技能和经历等方面也提出了明确要求[42]。在我国，馆长通常由上级主管部门任命，大多没有图书馆学教育背景，甚至没有图书馆从业经验，对图书馆工作缺乏深入认识和了解的现象比较普遍，一些地区甚至套用公务员管理制度，要求图书馆馆长连任不能超过一定时间，不利于图书馆馆长对图书馆工作进行长远规划和思考。对此，许多研究者都进行过批评。2015年5月1日正式实施的《广州市公共图书馆条例》对馆长任职资格的规定十分具体，要求“市级公共图书馆的馆长应具有相应专业的正高职称，或者5年以上图书馆工作经验的相应专业副高职称；区域总馆的馆长应具有相应专业副高职称，或者3年以上图书馆工作经验的相应专业中级职称”[43]，这可说是国内立法在公共图书馆人员保障方面一个质的突破。
此次《公共图书馆法》有关馆长任职资格的要求最终止步于原则性条款，仅提出馆长应具备“相应的文化水平、专业知识和组织管理能力”，缺乏实际约束力和可操作性。在具体执行过程中，还有赖通过系列政策制度的配套实施，推动各级人民政府根据本级政府发展公共图书馆事业的整体目标和规划，以及所设公共图书馆的功能、任务等需要，有针对性地确定各馆馆长任职条件。
5 结 语
这些年来，国家对公共文化事业发展的重视与支持日益提升，公共文化法制环境不断优化，公共图书馆研究与实践领域的创新探索不断取得新的突破，这些都是《中华人民共和国公共图书馆法》最终能够得以顺利颁行的基本前提。这部法律，建立了公共图书馆建设、管理、运行、保障等一系列基本原则、基本制度，为中国特色社会主义公共图书馆事业的发展吹响了新时代的号角。其中虽有微瑕，仍不失为中国图书馆事业发展史上的一次伟大进步。我们不能期待通过一部法律解决事业发展中的所有问题，但我们可以期待通过全国图书馆同仁的持续共同努力，推动法律实施过程中相关政策制度的不断健全和完善。
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