科研院所扩大和落实自主权的关键问题和对策建议

□ 张文霞 樊立宏

科研院所是国家创新体系的重要主体，是配置科技人力资源的基本单位，在科研院所建立更加自主、灵活、开放的用人制度，吸引国内外优秀人才参与我国科研院所的研究和管理工作，是提升我国科研院所创新实力的关键举措。这在当前国际科技合作日益广泛，科技竞争日趋激烈的形势下尤为重要。为此，中国科学技术发展战略研究院课题组对扩大科研院所自主权的相关问题进行了研究，完成了对630家中央级和省市级科研院所的问卷调查，参与调查科研院所领导人员和其他科研人员达到5300多人。就相关问题与院所长和科研人员进行了座谈。本文主要基于上述调研，对扩大科研院所自主权有关问题进行了梳理和分析。

一、扩大科研院所自主权的改革历程回顾

自改革开放以来，我国科研院所改革一直走在事业单位改革的前列，而扩大和落实科研院所自主权，始终是科研院所改革的重要议题。

（一）实行院所长负责制，确立扩大科研院所自主权的改革方向

在科技体制改革特别是科研院所分类改革过程中，国家和有关部门的相关政策都对科研院所的管理自主权以及人才使用和分配制度的自主权做出过规定。

1978年，党的十一届三中全会的召开拉开了中国改革的序幕，为解决权力过于集中等问题，院所长负责制被确立为院所管理的基本制度。院所长负责制对于形成科研院所的决策体制，提高决策水平和工作效率产生了重要影响。1980年全国科技工作会议明确提出了科学技术服务国民经济发展的方针，开始进行转变政府管理方式、全面扩大科研院所管理自主权的探索。1985年出台的《中共中央关于科学技术体制改革的决定》提出，“科研院所实行院所长负责制，赋予研究机构干部人事管理上的自主权，科研院所可以自主决定内设机构和人事管理事宜”。1986年，国务院发布《国务院关于扩大科学技术研究机构自主权的暂行规定》，对院所承担任务、用人、经费使用、资产处理、科技外事和外汇方面可享有的自主权做出了规定。之后，从国务院到各相关部委出台了一系列放开“科研自主权”的政策，对推动科技体制改革和科研体系建设起到了重要作用。

1999年出台《中共中央、国务院关于加强技术创新，发展高科技，实现产业化的决定》就科研院所用人自主权提出，要实行以全员聘任制为主的多种用人制度。改革职称制度，推行岗位职务聘任制。对科研机构对内部设置专业技术岗位、职务等级和薪酬分配都做出了规定。

（二）试行理事会管理制度，探索落实科研院所自主权的实现方式

自1995年起，国家开始在科研院所探索建立新型管理体制，旨在推动科研院所管理体制政策和治理模式的改变，探索落实科研院所管理自主权的有效途径。

1995年出台的《中共中央、国务院关于加速科学技术进步的决定》提出，要建立科学的科研院所管理制度，使科研院所成为享有充分自主权、实行科学管理的法人。有条件的科研院所，可试行理事会领导。国家科委1997年出台的《关于加快深化地方科技体制改革实施工作若干意见》明确要求，地区性重点科研机构要积极探索理事会决策制下的院所长负责制，在完善院所长负责制的基础上健全院所长选聘制度，逐步实行面向社会公开招聘。

2000年，科技部、中编办、财政部和中组部、人事部等部门先后出台了《关于非营利性科研机构管理的若干意见（试行）》和《关于深化科研事业单位人事制度改革的实施意见》，对理事会制度建设提出了具体实现方式。2011年开始的事业单位分类改革，进一步提出要建立和完善事业单位法人治理结构，要把建立和完善以决策层及其领导下的管理层为主要构架的事业单位法人治理结构，作为转变政府职能、创新事业单位体制机制的重要内容和实现管办分离的重要途径，要把行政主管部门对事业单位的具体管理职责交给决策层。20世纪初以来，有关部门和单位积极探索在科研院所实行理事会制度，积累了有益的经验。

（三）推进人事管理制度改革，规范事业单位用人自主权

在科研院所人事管理制度改革方面，国家推动实施了科研事业单位的职称制度、聘用制度和岗位设置管理改革。通过一系列举措，科研院所人事管理中的“一岗定终身、内部难流动”等弊端逐步化解，院所用人自主权的制度规范逐步建立。

2000年7月，中组部、人事部制定的《关于加快事业单位人事制度改革的意见》提出，在事业单位建立“以聘用制为基础的用人制度，形式多样、自主灵活的分配制度”。同年印发的《关于深化科研事业单位人事制度改革的实施意见》，要求科研机构在人事管理制度上全面推行聘用制，自主决定内部分配办法。

2002年人事部出台的《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》对人员聘用和岗位设置管理提出改革方向，要求在事业单位全面推行人员聘用与公开招聘制度，转换事业单位用人机制，实现由身份管理向岗位管理转变。2006年人事部发布的《事业单位岗位设置管理试行办法》与2007年人事部与科技部联合印发的《关于科学研究事业单位岗位设置管理的指导意见》，明确了各类主体的责任分工，政府人事行政部门是事业单位岗位设置管理的综合管理部门，科研院所可以自主设岗。2006年先后颁布了《事业单位工作人员收入分配制度改革方案》及其《实施办法》，对各主体在收入分配和绩效管理方面的职责作出了规定。

（四）在科研领域持续推进扩大高校和院所自主权的改革

党的十八届三中全会以后，围绕全面深化改革的总目标，党中央、国务院不断加大科研、教育等领域简政放权力度。十八届五中全会明确把扩大高校和科研院所自主权作为深化科技体制改革的重要任务，相关改革的步伐明显加快。

1.在科研项目和经费管理方面

2014年，国务院印发《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》（国发〔2014〕11号），在项目预算调整、劳务费用管理、间接费用管理、结余经费使用等五个方面赋予单位一定的自主权。2016年7月，中办、国办印发《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》（中办发〔2016〕50号），进一步简化预算编制、下放预算调剂权限，提高间接费用比重、加大绩效激励力度，明确劳务费用开支范围、不设比例限制，改进结转结余资金留用处理方式，明确单位自主规范管理横向经费，自主确定差旅会议费，自行采购仪器设备，自主决策自有资金基建项目等。2018年7月，《国务院关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》（国发〔2018〕25号）进一步提出，建立完善以信任为前提的科研管理机制，按照能放尽放的要求赋予科研人员更大的人财物自主支配权，减轻科研人员负担，推出了简化科研项目申报和过程管理、赋予科研单位科研项目经费管理使用自主权以及完善评价激励制度、强化科研项目绩效评价的一系列新政策措施。高校和科研院所利用自有资金、不申请政府投资建设的项目，由单位自主决策，报主管部门备案；对申请政府投资的项目，也已大部分委托主管部门审批。2016年，全国人大常委会修订《促进科技成果转化法》，国务院出台《实施〈促进科技成果转化法〉若干规定》（国发〔2016〕16号），将科技成果的使用、处置、收益权下放给单位。

2.在人员管理和薪酬分配方面

针对高校和科研机构的特点，有关部门对教学科研人员国际合作交流、兼职、收入分配等作出新的政策规定。2016年，中办、国办转发中央组织部、中央外办等《关于加强和改进教学科研人员因公临时出国管理工作的指导意见》（厅字〔2016〕17号）提出，高校和科研机构的教学科研人员可根据实际需要，按照相关程序，自主安排出国交流批次、人数、天数。2015年，高校、科研院所领导人员管理暂行办法出台，明确了对事业单位领导人员适当放宽选人用人权限、允许适度兼职等改革政策。中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于实行以增加知识价值为导向分配政策的若干意见》，对扩大单位收入分配自主权均做出部署。中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化职称制度改革的意见》(中办发〔2016〕77号)，提出了合理下放职称评审权限的改革措施。

3.在机构管理和内部治理方面

积极推进事业单位建立灵活自主的管理运行方式，优化治理结构。中央编办牵头开展事业单位分类改革，明确对高校和科研院所按公益一类或二类机构进行管理。2014年印发的《关于创新事业单位机构编制管理方式的意见》，提出对公益二类事业单位探索编制备案制管理，在部分地方和行业开展法人治理结构、逐步取消行政级别等试点。科技部研究制定了《科研事业单位章程制定暂行办法》《中央级科研事业创新绩效评价暂行办法》，进一步明确机构的功能定位、理顺政府与科研院所的关系、强化科研院所的自主运行和管理。

4.在审计、检察监督等方面

有关部门积极探索容错纠错机制，鼓励科研单位和科研人员大胆改革创新，宽容失败失误。审计署出台《关于审计工作更好地服务于创新型国家和世界科技强国建设的意见》，明确规定对突破原有制度规定、但符合科技创新精神的创新举措，坚决支持，鼓励探索。最高检察院出台《关于充分发挥检察职能依法保障和促进科技创新的意见》，提出准确把握法律政策界线，正确区分罪与非罪，切实贯彻宽严相济的刑事政策，改进办案方式方法，更好地鼓励创新、鼓励探索。

二、扩大科研院所自主权面临的主要问题

通过问卷调查和实地调研发现，在扩大自主权相关改革政策陆续出台的背景下，一些问题仍然存在并非常突出。

（一）科研院所法人定位不清，领导人员责权利不匹配

政府部门与科研院所关系没有理顺，科研院所的定位及其领导人员的责权利不明确、不统一是影响扩大及落实高校及科研院所自主权的关键问题。科研院所普遍反映，扩权、放权的关键首先在于科研院所的定位问题，要扩大院所的自主权，先要进一步明确其法人地位，厘清政府部门与科研机构之间的定位和权责，使科研院所行使自主权得到法律保障。当前，与科研院所自主权直接相关的法律条文主要见于1993年修订的《中华人民共和国科技进步法》第四章第四十三条的规定，但这些都是相对原则、概括性的规定，院所到底应该具有哪些具体的自主权，并没有在法律上得到细致、清晰的界定。中央关于深化科技体制改革的一系列文件，提出了高校和科研院所在国家创新体系中的总体定位，但对不同类别、不同领域机构的功能定位和目标任务，缺乏有针对性的管理规定，法人自主权边界不清。

由于机构法人地位定位不清，一些部门将院所视同机关内设机构进行管理，对单位的人财物等内部事务直接干预过多，甚至采用“一刀切”的管理办法，在领导人员选拔任用、兼职以及科研人员出国等方面，简单套用行政机关的管理规定“参公管理”。这不仅强化了科研院所的行政化，而且严重制约和束缚了机构运行的自主性。调研中，许多院所长反映责任很大，权力却很小，责权利关系不对等。据问卷调查结果，超过三分之一（35.5%）的人认为，扩大和落实科研院所自主权的关键是对科研院所人员实行有别于公务员的管理制度，避免“一刀切”；特别是对科研院所内设机构的中层领导人员，高达93%的人认为不宜套用党政机关人员的管理规定。落实和扩大自主权首先要明确机构的功能定位和使命任务，进行分类管理，对不同机构赋予不同的法人权限。

（二） 机构编制过于刚性以及与人员身份、社会保障等紧密挂钩，限制了单位引人用人自主权

随着社会和财政科技投入的大幅度提高，科研院所科研任务明显增加，很多单位编制不足、编外用人问题突出。调查显示，有33.2%的单位有较大编制缺口。同时，由于人员身份、社会保障、户籍、住房、养老、职称等福利待遇与编制紧密挂钩，致使编制管理、身份管理固化问题日益凸显，在编人员的解聘和辞退、急需紧缺人才引进等都受到编制管理的刚性约束，落实科研院所用人自主权面临种种困难。调查中，66.4%的人认为改革编制管理制度对于扩大科研院所自主权是一项紧迫任务。对于科研院所的编制管理方式，62.9%的人希望“单位按照有关部门规定的用人总量核定办法，自主决定用人规模和结构”；19.5%的人希望由“主管部门根据编办核定的总量，动态调整下属机构的编制”。

（三）稳定性科研经费支持不足，严重制约单位科研自主权

长期以来，科研院所可自主支配的科研经费极其有限，单位很少或甚至没有用于基本科研业务活动和开展前瞻性、基础性科研项目研究的稳定性经费，对学科、研究领域缺乏进行统筹规划的资源和自主性。院所反映，由于单位缺乏稳定的科研经费支持，所谓的科研和引人用人自主性根本无从谈起。调查显示，科研院所可以自主立项的经费主要来自基本科研业务费、横向经费结余和成果转化收入。2006年以来，中央高校和公益类科研院所的经常性预算拨款中虽增加了基本科研业务费，并逐步扩大资金规模，但作为大多数科研院所稳定性经费的（几乎）唯一来源，在科研经费总支出中占比仍较低，实际作用有限。近年来，中央财政在部分科研机构开展绩效拨款试点，作为稳定支持的新探索，但实施范围和力度还比较小。总体上，稳定性经费和竞争性经费相协调的机制尚未有效建立。对于扩大科研院所自主权的关键工作，59.5%的院所长认为应从加大稳定性科研经费支持着手，排在首位。

（四）财政科研项目经费管理相关新政落实不到位，科研人员对技术路线选择的自主权受到影响

科研经费管理和使用是科研活动最基本的支撑条件之一，解决科研项目经费自主权问题被科研人员排在各方面问题的首位。科研院所人员仍普遍反映财政科研项目经费使用和审计管理过于注重形式和强调执行进度，对科研活动的规律和特殊性考虑不够。调查显示，六成多（60.7%）科研人员认为科研院所的团队负责人或领军人才在科研活动中受到不合理的限制，48.4%的人认为不合理的限制体现在项目经费使用，32.7%的人认为体现在科研设施购置方面，88.6%的人认为扩大本单位科研项目经费自主权非常紧迫或比较紧迫。对于扩大科研院所自主权的关键工作，紧随加大稳定性科研经费支持之后的便是科研项目经费管理改革（43.0%）以及建立适合科研活动的审计制度（43.0%）。随着国家一系列政策文件的颁布，科研项目资金管理中长期存在的预算编制过细过死、资金使用重物轻人、“打酱油的钱不能买醋”等突出问题在政策层面已得到解决，许多管理权限下放给法人单位，但如何切实落地得到执行还是一个问题。院所普遍期待这些改革新政尽快落地执行，希望有关部门要对政策落实情况进行督查，防止中间的“梗阻”和截留。

（五） 政府部门对人员招聘、岗位设置、职称评定管控过多，科研院所普遍缺乏应有的人事管理自主权

调研发现，在用人自主权方面，人事综合管理部门和单位主管部门往往对科研院所有很多不合理限制，人员管理制度不能适应院所用人实际需求和发展需要。

一是主管部门对院所引进人才有很多不合理的限制和管控。不少中央部门所属科研院所反映，本单位招多少人、招什么人、给什么待遇要经主管部门审批，甚至笔试和面试都要由主管部门统一组织。院所作为用人主体的自主权受到不合理干预，一些想进、想用的合适人才进不来。调查显示，接近四成院所人员（38.9%）认为人员招聘的所有事项都应由单位自主决定和组织；九成（91.8%）的人都认为应由单位自主决定招聘条件，超过四分之三（77.0%和76.6%）的人赞同由单位自主决定考试考察方式和自主决定聘用人选。

二是科研院所的高级职称普遍由主管部门或人事综合管理部门直接组织评审和审批，实行统一的评审规则和评定标准，评价与使用脱节，评价结果与单位岗位实际需求不相吻合。调查显示，中央部门属科研院所（不包括中科院）几乎都没有正高级职称评审的自主权，三成连初级和中级职称评审的自主权也没有；省级科研院所中，73.9%的没有正高级职称评审的自主权，38.0%对任何职称都无权评定。对于这种状况，超过一半的人（50.2%）反映单位因职称评定自主权不足而影响到人才引进与使用，53.0%的人赞同应由院所自主决定本单位的职称总量与结构。对于当前高级职称评审的哪些权限应下放给单位，46.6%的人认为应由单位制定高级职称评定的具体评审规则和办法；35.4%的人认为应由单位组织评审活动，17.8%的人认为应全部下放、由单位自主组织和决定。

三是单位的岗位层级、各级岗位的职数，都由人事部门或主管部门统一决定，单位基本没有调控权，超过一半的科研院所甚至不能自主决定岗位聘用资格和聘用程序。很多单位高级岗位职数缺口较大，与科研院所专业化程度高、科技人才密集的用人特点和人才队伍建设的实际需求严重不符。调查显示，超过一半的院所人员认为本单位存在岗位总量不能满足发展需要，岗位结构不合理、高级专业技术岗位比例偏低等问题。科研院所对于改革岗位设置管理的呼声较高，有68.5%的人认为扩大本单位人事管理自主权“非常紧迫”或“比较紧迫”，仅有5.4%的人认为“不太紧迫”或“完全没有必要”；绝大部分人认为应充分赋予单位在岗位设置管理方面的自主权，其中，认为应由单位自主决定岗位聘任条件的占74.3%，认为应由单位自主决定岗位结构比例的占70.5%，认为应由单位自主决定岗位类型的占65.0%，认为应由单位自主决定岗位总量的占62.3%。

（六）受经费来源和工资总额等限制，绝大多数科研院所人才激励的自主权不足

调研中，科研院所普遍反映，财政拨款中的人员费缺口较大，绩效工资缺乏正常的经费来源，加上受到工资总额“天花板”的严格限制，单位薪酬水平总体较低，自主激励的空间十分有限，导致科研人员获得感不强、积极性不高。相对于高校，院所绩效工资总量限制过死，有些地方甚至规定了绩效工资结构和分配方式，导致一些即使有大量横向经费和成果转化收入的院所也无法提高收入水平，科研人员向高校和企业单向流动，人才流失严重。

调查显示，有67.5%的院所人员认为科研院所在薪酬分配方面的最突出问题是整体收入水平过低。对于院所在绩效工资分配方面的主要困难，排在前三位的分别是财政拨付人员费不足、受工资总额限制不能自主决定绩效工资、缺乏合规的绩效工资来源，选择上述选项的分别有55.3%、55.2%、49.2%。目前，因中央科研事业单位尚未推行绩效工资改革，各单位根据自身资金情况确定津补贴发放水平，有61.1%的中央部门属院所（不含中科院）绩效工资主要来源于创收和横向科研经费。某农业领域研究所所长表示，该所二级研究员工资中财政支付部分仅3800多元，其他都由所里想办法解决。此外，对重点岗位和急需紧缺人才，尚未普遍实行年薪制、协议工资制等更灵活、更具竞争力的分配方式。现实情况中，对重点岗位和急需紧缺人才全面实行年薪制和协议工资制的科研院所分别只占0.9%和3.7%，而近五成的科研人员赞同实行这两种分配方式。

（七）仪器设备采购和基建项目审批程序复杂、限制多，院所科研平台建设的自主权不足

仪器设备采购和基建审批限制过多，制约了单位的科研平台建设和科研人员开展科研活动的自主权，导致出现效率低下和资源浪费等问题。主要表现在：仪器设备和办公用品等一律由院所主管部门统一进行政府采购，程序烦琐，可选择范围小，存在质次价高的现象；特殊仪器设备的采购缺乏灵活性，对于采用单一来源采购方式、只能从唯一供应商处采购的，审批程序复杂、周期长。调查显示，84.4%的人认为政府采购对仪器设备、办公用品等规定过于刚性，对科研活动有非常大或比较大的不利影响。其中反映最多的问题是采购程序复杂，其次是采购时间过长，最后是采购缺乏灵活性，分别有70.7%、66.2%、58.4%的人认为上述问题突出；其他问题依次还有：采购目录中的产品不能满足需要（45.5%）、采购渠道过窄（44.7%）、中标价格显著高于市场价格（41.2%）等。有些地方对于利用单位自有资金购置固定资产和投资建设项目，存在审批程序多、周期长，相关部门不愿担责的问题。调查显示，82.2%的人认为扩大单位自有资金的管理与使用自主权非常紧迫或比较紧迫，73.3%的人认为扩大固定资产采购与处置的自主权非常紧迫或比较紧迫。

总体来看，科研院所在自主权方面的问题仍较突出，改革需求强烈，呼声较高，有74.9%的院所领导人员和骨干科研人员表示非常愿意和比较愿意本单位作为试点进行扩大自主权的改革。科研院所对扩大科研项目经费、薪酬分配、创收等自有资金管理与使用等方面改革呼声尤其高，分别有88.5%、86.9%、82.2%的人认为在上述扩大自主权的改革非常紧迫或比较紧迫。对于扩大院所自主权的关键问题，院所科研人员认为排在前三位的是：加大稳定性科研经费支持、进行科研项目经费管理改革、建立适合科研活动的审计制度。

三、问题的原因与症结分析

解决科研院所自主权问题，牵涉面广，情况复杂，社会敏感，必须找准问题的症结，对症下药。科研院所自主权不足问题的背后，既有思想观念解放不够、政府职能转变不到位的原因，也有一些重要改革推进滞后，关键制度存在短板或缺失，以及措施不细化、政策不配套、工作不协同、单位领导人员不敢担责等原因。

（一）重管理轻服务的意识浓厚，政府职能“错位”问题依然突出

扩大科研院所自主权首先需要政府部门转变观念，简政放权。目前，仍有少数部门和地方存在思维和工作惯性，“管”的色彩较浓，“越位”现象较多。这既有怕放权后管不好的担忧；也有本位思想、局部利益在作祟，对党中央国务院关于简政放权的决策部署主动跟进不够，被动落实，明放暗不放。比如，在人员招聘和绩效考核等方面，国家规定了基本的原则和程序，赋予了单位自主权，但一些主管部门和地方管理部门不放权，将公开招聘片面理解为“凡进必考”，将笔试作为科研院所岗位招聘的必经环节，主导和统一组织笔试、面试活动，个别地方甚至在笔试中简单套用公务员题库。另外，主动服务的意识还不强，在完善政策环境和公共服务体系等方面存在缺位，为科研院所提供的针对性、精细化服务不够。

（二）政策措施不细化、基层单位不敢担当，一些放权改革难以落地

十八届三中全会以来，国家围绕科技创新出台了很多体现放权和激励的改革举措，制度突破较大，但一些改革缺乏可操作性的实施细则。比如，在科研经费管理方面，2014年国发11号文件《国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》已明确赋予科研院所在项目预算调整、劳务费管理使用、间接经费统筹管理等五项自主权，中办发〔2016〕50号文《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》又对相关问题做了细化的政策规定，但由于有的主管部门未及时出台实施细则，单位在落实过程中没有明确可依据的标准而难以执行，造成政策浮在半空、好看不好用；预算评审中还存在评审专家和项目管理部门按照自己的理解随意设置门槛，倒逼科研人员把预算往细里“编”的现象，科研项目管理中重复填报、繁文缛节的地方依然较多。在编制管理方面，公益二类事业单位总量控制、实行备案管理的改革方向虽已明确，但具体操作办法尚未出台，实践中主管部门和单位不好把握。此外，不容忽视的一点是，由于缺乏试错容错纠错机制，少数基层单位领导秉持“无过便是功”，对改革不敢担当、不愿负责、怕出事，本该由单位自主制定的具体管理办法不制定，有的还甚至人为缩小政策口子，国家赋予自己的自主权不敢行使。

（三）一些重要方面存在制度短板，扩大高校和科研院所自主权改革尚有较大空间

随着扩大高校和科研院所自主权的改革举措陆续出台，一些体制机制障碍逐步破除，但仍有一些重要方面还存在制度缺失。在扩大单位用人自主权方面，因相关职称评审、岗位管理和薪酬分配改革情况复杂，推进较难，尚缺乏以促进创新为导向、适应院所特点和需求的分类指导制度设计，科研院所基本都是执行事业单位的统一规定。在科研机构稳定支持方面，目前以竞争性课题为主，稳定性的机构运行经费和科研经费支持都明显不足，相关财政预算制度亟待改进和完善。在机构运行方面，完善法人治理结构、探索理事会管理尚处于个别行业和地方自行试点阶段，缺乏国家层面整体性、指导性的制度设计。在上述这些方面，仍需要有进一步的制度突破。

（四）改革的系统集成和举措的配套衔接不够，改革合力有待进一步加强

扩大科研院所自主权是一项复杂的系统工程，需要相关部门协调，各方面举措配套。目前，这方面的跨部门协调推进机制还不完善，相关领域改革还存在不同步、不衔接甚至相互抵触的现象。比如，事业单位分类改革工作对扩大科研院所自主权问题的统筹部署还不明确；在机构自主管理运行方面，完善法人治理结构需要与干部管理体制改革做好衔接；科研机构预算拨款制度，科研项目经费管理制度，人才评价、机构评估、项目立项评审等工作都需要更加适应扩大单位科研自主权的要求；科研经费审计方式、科研仪器设备采购制度需要更加符合科研活动不确定性的特点和技术路线合理调整的需要。相关改革需要统筹考虑、整体设计、同步推进。

四、对下一步扩大和落实院所自主权的政策建议

按照十八届五中全会和全国科技创新大会精神，扩大科研院所自主权要以充分调动科研院所和科研人员的积极性、创造性为核心目标，积极、稳妥、有针对性地推进重点环节的改革。

（一）推动科研院所制定章程，明确其功能定位及法人自主权边界

划清部门与机构的职责界限，理顺两者之间的关系，部门管方向、管政策、管引导、管评价和监督，科研院所享有充分的法人自主权。加快推进科研院所制定章程，实现“一所一章程”。依据章程，保障科研院所的独立法人地位，明确机构的具体功能定位、管理体制和运行机制，章程范围内的事务由单位自主管理，主管部门不直接干预。加强国家层面制度设计和政策引导，鼓励有条件的科研院所探索实行理事会管理制度，明确主体之间的职责关系，建立“理事会决策、院所长负责、学术委咨询、职代会监督”的内部法人治理结构，推动政府管理逐步从直接管理向间接管理、宏观管理转变。在相关工作基础上，适时启动科研机构立法研究，以法律为保障，推动建立职能清晰、权责一致、治理规范、运转高效的现代科研院所制度。

（二）推行中长期目标考核机制，建立基于目标完成情况的稳定支持机制和收入分配制度

推动科研机构制定中长期发展目标，实行科研机构创新绩效评价和领导人员任期目标考核，建立中长期目标考核机制，有条件的可探索实行合同委托管理制度。经评价考核，根据目标任务的完成情况，确定和动态调整财政对科研机构的稳定支持经费，领导人员的使用、培养和激励，单位绩效工资总量、分配办法和正常增长机制。在此基础上，可进一步赋予考评结果好的单位更大的薪酬分配自主权，适度提高其核定的绩效工资总量标准，允许其自主决定绩效工资结构与分配方式，允许其探索年薪制、协议工资、项目工资、股权期权激励等多种灵活分配方式，充分调动科研人员的积极性。

（三）创新机构编制和人事管理方式，实行有别于党政机关的科研人员管理制度

根据科研院所的不同情况，分别开展创新编制管理试点，赋予主管部门和单位更多自主权，建立灵活用人机制。研究探索科研院所编制核定办法，按照其功能定位和发展需求，合理确定和动态调整编制规模；在部分公益二类院所试行编制备案制管理。允许有条件科研院所自主开展岗位设置、人员聘用和职称评审，适应科研院所人才发展需要。完善科研事业单位领导人员管理制度，推行领导人员聘任制，实现能上能下、能进能出；加大领导人员兼职、成果转化奖励等分类管理政策落实力度；对于单位内设机构负责人，不套用党政领导干部管理规定，探索逐步取消其行政级别。

（四）鼓励科研院所强化法人担当，保障改革政策落实到科研团队和人员身上

科研院所应落实法人主体责任，强化领导人员担当意识，及时制修订本单位具体管理办法，建立健全内控机制，切实把国家促进科技成果转化、教学科研人员出国、科研项目资金管理等“放权+激励”的改革政策落实到科研团队和人员身上。相关管理部门要制定完善实施细则，明确政策执行的范围和条件标准，简化程序环节，规范评审行为，避免人为设置门槛和障碍。审计、纪检、监察等监督机关要依法监督并创新监督方式，对部门和单位落实放权改革政策情况加大监督力度。对单位和个人的改革探索行为，要按照习近平总书记关于“三个区别开来”的指示精神，坚决支持，宽容失误，建立容错纠错机制，为基层发挥首创精神扫除后顾之忧。

（五）坚持“放管服”结合，确保政府放权放得下、管得住

坚持充分放权与严格监管相一致原则，在放权的同时，加强科技监督评估体系、科研诚信体系、政策监测评估体系等建设。推行“双随机”检查，加大举报受理查处力度，确保国家下放的权限按照正确的方向和要求行使，并及时调整完善实施过程中不适应的改革政策。统筹和精简检查评审，避免重复检查、多头检查、过度检查，减少对单位的干扰。探索“互联网+科研服务”，精简程序、简化表格、共享信息，提高办事效率和服务水平。进一步完善部际协调机制，加强扩大自主权改革的统筹协调，确保改革同向、同步，形成合力。

（六）组织开展改革试点，为全局性改革探索路子，积累经验

根据科研院所和高校的不同情况，由科技部、教育部分别牵头推进扩大自主权试点工作，相关部门积极配合。近期，可重点在科研机构的章程管理、法人治理结构、创新绩效评价和绩效拨款、领导人员聘任和任期目标责任制、人员总量管理、编制备案制管理、下放岗位设置、职称评审、薪酬分配自主权等方面开展先行先试，形成早期成果。上述改革试点可以单项推进，也可视情况选择有条件的行业和地方开展综合配套改革试点，系统、整体、协同推进放权改革。试点工作要加强统筹协调，明确改革目标和完成时限，及时评估总结推广，对全局性改革发挥示范、突破和带动作用。