论脱贫攻坚中的悬崖效应及其对策

（清华大学 公共管理学院 中国农村研究院，北京 海淀 100084）

中国农村的40年扶贫开发，经历了从区域扶贫开发到精准扶贫的政策演变，并取得了巨大成就。［1］在全面建成小康社会的背景下，中国扶贫开发进入了脱贫攻坚新阶段，［2］精准扶贫成为中国扶贫的基本方略、基本方针和主要抓手。［3］随着脱贫攻坚的深入推进，大量扶贫资源在实践中发生了精准扶贫的偏离，在一些地方出现了到村到户的扶贫物资叠加和超标准供给现象，部分媒体报道了此类现象，［4，5］但在学界还未得到充分的重视和反思。帮扶失衡形成贫困村与临界贫困村、贫困户与临界贫困户之间的政策悬崖效应，造成乡村社会生态侵蚀、治理风险激增等危害，成为扶贫开发中的新问题。本文结合2018年2月对吉林延边州H市贫困村和非贫困村、贫困户和非贫困户的调研访谈，着重探讨扶贫工作中凸显的悬崖效应问题，深入分析其具体表现和成因，并提出政策建议。

一、脱贫攻坚中的悬崖效应现状

当前各项扶贫政策稳步落实，帮扶效果显著，但在政策落实中也新生了帮扶失衡的矛盾和问题，主要表现为扶贫资源配置不合理，悬崖效应问题凸显，直接影响了扶贫资源的投入效果，并为乡村治理带来新的矛盾。下文以吉林省H市两个村的典型调研案例分析悬崖效应现状。

（一）调研点基本信息和贫困状况

吉林省H市是国家扶贫开发工作重点县和省级东部高寒连片特困地区，总人口中朝鲜族占比超过一半，兼具老、少、边、穷、山的贫困特征。2016年中期，经建档立卡“回头看”的动态调整，全市76个行政村中，建档立卡贫困村40个，建档立卡贫困人口8070户15670人，贫困发生率22.9%，远高于当年全国（4.5%）和吉林省（3.8%）的农村贫困发生率。2016年以来，该市实施各类扶贫项目207个，扶贫资金投入达到7亿元，至2017年年底，该市剩余贫困村21个、贫困人口4500人，并计划于2018年年底实现贫困人口全部脱贫、贫困村全部退出、贫困县摘帽。

A村和B村是距H市区分别为21公里和25公里的两个临近村庄。A村原为建档立卡贫困村，全村户籍人口720户1900余人，常住人口约450户。2016年，该村经调整后的建档立卡贫困人口164户317人，已于2017年年底实现整村脱贫、贫困村摘帽。B村经济发展水平与A村相似，两村曾同时列于《扶贫开发整村推进“十二五”规划》的吉林省贫困村名单中，但B村的贫困程度在建档立卡时比A村略轻，未能纳入建档立卡贫困村。全村户籍人口590户1868人，目前常住人口约170户。2016年建档立卡贫困人口105户235人，2017年年底，剩余贫困人口58户124人。

（二）临界贫困普遍存在，政策帮扶难覆盖

在现有扶贫体系下，被评定为建档立卡贫困户，是贫困家庭获得公共扶贫资源帮扶的前提条件；被评定为贫困村，成为获得村级扶贫项目和扶贫资金投入的主要政策依据。调研发现，一些未被建档立卡的困难家庭实际上是临界贫困户，一些村干部也将其称为“贫困边缘户”，其生计条件与建档立卡贫困户相仿，陷入贫困的脆弱性风险很高。同样，在村级层面，也存在一些未被评定为贫困村，但整体经济发展水平和贫困发生率与贫困村较接近的临界贫困村。

一是无论在贫困村还是非贫困村，临界贫困户普遍存在，但扶贫政策难以覆盖。在A村，2016年动态调整后的贫困户为164户，但与贫困户情况相似、被村干部称为“可进可不进”的临界贫困户，就有几十户。仅盯住建档立卡贫困户，不帮扶脆弱性很高的临界贫困人群，不仅影响全面脱贫目标如期实现，也容易在扶贫资源大量倾注的情况下造成新的不平衡。

二是贫困村得到更多人力物力的倾斜和关注，但非贫困村的贫困户往往容易成为被忽视的短板。对非贫困村内贫困户的帮扶，存在投入不足、受益与贫困村的贫困户不平衡等问题。近三年，各部门整合扶贫资金投入扶贫，B村作为非贫困村，只获得了水泥路建设项目，而A村作为贫困村，除修建水泥路外，还有机耕路、防洪水渠、老年活动广场、村级活动小广场、易地扶贫搬迁房等项目。

（三）扶贫资源集中加码，福利叠加造成悬崖效应

因现行扶贫措施中包括大量物资扶助接济，而扶助对象以建档立卡贫困户为资格依据。被评定为建档立卡贫困户的家庭，能够享受大量政策帮扶，而临界贫困户几乎不被各项扶贫措施惠及。在扶贫资源层层加码的情况下，贫困户因福利叠加，远远好于原本境况相似的临界贫困人群。此类因政策帮扶而形成福利在贫困临界点的落差，称之为扶贫政策的“悬崖效应”。

贫困户因身处贫困村与非贫困村之别而受益差距悬殊。除了贫困村和非贫困村在基础设施建设投入上的悬殊差距，还存在到户帮扶标准的差别。该地产业扶贫项目通过整合分红资金后按标准发放给贫困户，A村贫困户年受益标准是一人户800元，二人户1000元，三人户1200元，四人户1400元，而B村贫困户年受益标准则是一人户500元，二人户800元，三人户1000元。再以易地扶贫搬迁为例，由于该项目集中落实在贫困村，因此A村贫困户能享受易地扶贫搬迁政策，但B村贫困户因身处非贫困村则无缘享受此项政策，形成“贫困程度不相上下，但扶持政策天上地下”的现象。

扶贫资源不断加码，尤其是价值巨大的到村到户项目，形成贫困村和临界贫困村、贫困户和临界贫困户之间的福利悬崖。产业扶贫项目整合分红资金因发放标准较低，不至于在群众间产生严重的不平衡。但是涉及重大福利的，尤以易地扶贫搬迁项目为突出，因到户价值巨大，成了矛盾激发的加速器。受益贫困户总体搬迁意愿高，称道国家搬迁政策好，但是价值巨大的房屋瞬时激发了不平衡矛盾。在A村村部门口，易地搬迁新房的主体已经建成，受益者为81户贫困户。该村严格意义上并不存在危房问题，易地扶贫搬迁的住房改善，实际上超出了“两不愁、三保障”的脱贫标准。依当地政策，贫困户住进新楼房只需象征性地补差缴纳3000元，但住房价值近10万元，如此就造成了受益贫困户和临界贫困户的巨大福利落差。易地扶贫搬迁作为该市脱贫攻坚的主要手段，所激发的矛盾具有普遍性。2016年9月，该市制订了2016—2018年易地扶贫搬迁实施方案，计划通过两年易地搬迁，将H市62个偏远分散村屯集中起来，统一规划建设为32个新村落，通过整合资金、统筹实施基础设施、公共服务设施及扶贫产业项目，并对贫困户每人补助6.7万元，计划搬迁规模为3582户7898人，占当年贫困人口存量的一半。若不及时有效化解此类福利悬崖，不平衡的矛盾将蔓延激化，影响全局工作。

脱贫攻坚不断加码，带来部分贫困村和贫困户“华丽转身”的同时，也造成临界贫困村和临界贫困户的失落。问题不在于专项扶贫资金、产业扶贫分红、易地扶贫搬迁新建住房、甚至各类节日慰问侧重于贫困村、落实到贫困户，而在于扶贫物资供给叠加并超出基本脱贫标准，形成了新的矛盾。此类现象在其他地区亦有发生，已成为突出问题。［6］

（四）帮扶失衡难以化解，造成多重矛盾和问题

一是帮扶失衡引发了乡村内部矛盾。脱贫攻坚本可为乡村治理带来新的发展动力和组织资源，但因帮扶失衡而带来了村内新的不平衡，造成了村庄治理的新矛盾。部分地区罔顾脱贫标准，一味按照“高标准”扶贫。随着对贫困村和贫困人口扶持力度的加大，贫困村落后面貌大幅改善，贫困人口福利骤然增加，而临界贫困村、临界贫困人口却因享受不到相关扶贫政策，贫困现状改变缓慢。

二是悬崖效应催生“等靠要”和“争当贫困户”现象。扶贫进程中出现贫困群众“等、靠、要”“争当贫困户”、脱贫后不愿退出等现象，除了思想观念问题，其机制根源还在于帮扶失衡形成的悬崖效应。一些地方，当贫困户的好处实在太大，贫困户身份带来的福利远远超出各方的心理预期。在A村，建档立卡前入户走访阶段，因无相应扶贫物资，只有频繁走访和信息核实，一些受访农户不胜其烦，索性声称不要当贫困户而将走访干部撵出家门。2016年以来，专项扶贫资金不断投入，力度有增无减，尤其是帮扶资源以转移收入（包括实物）的方式给贫困户带来远超过脱贫标准的福利，而临界贫困户“既得不着钱、也得不着房”，因此又纷纷要求当贫困户。

三是矛盾积聚新增治理风险和工作障碍。不平衡的矛盾积聚，引发村民之间、村民与村两委之间关系紧张，新增了乡村治理风险。由于村委会和村支部是扶贫项目的执行者，不平衡矛盾的矛头往往直指村“两委”。该问题在调研地区已成为通病，A村周围的村庄普遍存在这类不平衡矛盾，部分村庄的群众因此上访。在A村内部，虽未发生群众上访，但问题也十分突出，亟待化解。整村脱贫后，因担忧对已脱贫人口的任何后续帮扶都可能使不平衡矛盾一触即发，A村村委会甚至不敢将“脱贫不脱政策，享受到2020年”的脱贫政策告知群众。

二、悬崖效应的体制机制根源

临界贫困问题和悬崖效应的凸显，其根源在于脱贫攻坚体制机制依然存在薄弱环节，未能有效实现精准识别、精准帮扶、精准管理，主要表现在：部分地区贫困瞄准覆盖范围与实际贫困范围不符，实际帮扶标准与贫困标准不一；帮扶方式中依然不乏单一给钱给物的扶贫模式，扶贫力度超过“两不愁、三保障”的基本脱贫标准；扶贫资源大多由部门分配，重落实，不重协调，缺乏信息共享和统筹整合。

（一）贫困瞄准机制不健全

精准扶贫主要由两部分内容构成，即贫困人口识别和扶贫资源瞄准。［7］临界贫困的普遍存在以及帮扶过程中形成的政策悬崖效应，其问题根源在于贫困瞄准的不足：未能及时、动态、全面地瞄准贫困人群。一是贫困户和贫困村在基层评定过程中存在一定程度上的“数量指标控制”现象，在贫困状况相近、人群比较集中的村庄，存在相当比例与建档立卡贫困村、贫困户境况不相上下的临界贫困村和临界贫困户。二是困难群众生计脆弱性高，容易波动陷入贫困，在信息不对称、更新不及时的情况下，容易导致贫困瞄准遗漏。三是贫困村和贫困户被建档立卡后，在一定周期内拥有了受益资格身份，而按身份在较长周期内享受帮扶政策，不利于实现补差型、平衡型的贫困瞄准。

（二）帮扶政策导向不平衡

依据《财政专项扶贫资金管理实施办法》，资金使用与建档立卡结果相衔接，与脱贫成效相挂钩，虽确保扶贫资金切实惠及建档立卡贫困人口，但滋长了一些地方只顾贫困村和贫困人口是否脱贫、不注重供给是否超标的倾向。在村级层面，关于整合扶贫资金的使用，虽然没有明文规定不准用于非贫困村，但在执行方案中各类整合资金往往侧重用于贫困村。在此导向下，临界贫困村和临界贫困户则依政策被忽视，而扶贫资源也不得不集中投向贫困村，向贫困户累加。若延续当前的帮扶政策导向，则难以化解帮扶失衡的困境。

A村村干部考虑到村内不平衡的现实矛盾，向市里汇报建议将村集体股份分红6万元项目收益（非产业扶贫项目）用来平衡扶持临界贫困户，以适当化解现有矛盾。然而根据市里的相关文件，此项目收益不能只扶持临界贫困户，还是要继续对贫困户全覆盖。在目前贫困户已经受益过高、与临界贫困户拉开巨大差距的情形下，这样偏离实际地追求对贫困户的全覆盖，对解决矛盾毫无益处。

（三）帮扶手段模式不完善

在部分地区的扶贫实践中，帮扶措施看似多样，但实质上存在一定程度的物资化、单一化。压力性体制下的“扶贫军令状”导致地方政府扶贫工作应对策略发生扭曲和治理失灵［8］65-73。为了迅速完成扶贫“任务”，部分地方难免寻求看似短平快、但是却不可持续的扶贫手段。其主要表现是：扶贫工作易被简化为项目实施，而项目目标往往局限于直接提高收入和福利，帮扶手段和帮扶模式因此被简化为直接给钱给物。例如，部分地区到村产业扶贫项目虽有数个，贫困户也的确从中获得了收益，但却是在完全不参与情况下的无条件送股分红或给钱给物。再如，易地扶贫搬迁过程中，因项目指标分配到村、落实到户，部分没必要搬迁的贫困户被搬迁给房式地“脱贫”。这些问题反映了帮扶手段存在单一化的给钱给物倾向，形成了项目供给与乡村内部贫困结构不契合，帮扶手段与农户致贫原因错位的问题，不仅会降低扶贫效率，还会破坏乡村内部秩序，挫伤农民生产发展积极性。

（四）帮扶管理机制不协调

帮扶管理机制不协调，也是造成扶贫资源在终端叠加过量的重要原因。在帮扶责任上，无论是包保责任单位、驻村工作队、第一书记还是包户干部，其责任落于包保的贫困村或贫困户，只需盯准包保对象脱贫，而无需顾忌包保对象是否获得超量帮扶、是否形成不平衡。在部门扶贫过程中，虽然财政专项扶贫资金力求统筹整合使用，但部门分割的“多龙治水”格局依然存续，最终形成不同部门的扶贫投入叠加、过量供给。因为管理机制的问题，福利叠加与悬崖效应同样也发生在低保救助领域。［9］35-36

三、防治悬崖效应的政策建议

当前，脱贫攻坚已进入关键期，扶贫资源全力投入，要确保如期实现整体脱贫、预防扶贫工作出现后遗症，必须解决好悬崖效应问题，把握好扶贫物质资源供给的“时、度、效”，做到“既不要落下，也不要落差”。在扶贫体制机制上，要针对贫困瞄准、政策导向、手段模式和管理协调等根源性问题，及时做出调整。

（一）重视临界贫困，延伸和动态管理帮扶对象范围

一是重视临界贫困，逐步实现贫困对象识别和瞄准的延伸和动态管理。在现有建档立卡基础上，立足当前，思虑长远，及时摸清临界贫困村和临界贫困人群贫困现状，着手调查研究对贫困人群的分类分级登记管理。

二是在消除绝对贫困的进程中，探索新的帮扶途径，将临界贫困纳入整体帮扶对象。在现有扶贫政策中，到户扶贫政策仅针对建档立卡贫困户，但贫困县统筹整合使用财政涉农资金试点可为解决临界贫困帮扶问题提供契机。在试点期，通过及时下放整合资金的管理权限到县，在限制资金统筹整合使用的相关规定和资金监督评价体系方面进行调整完善，可以让各地结合扶贫实践中的具体难题，实现整合资金对临界贫困等相对困难群众的帮扶和带动。

（二）坚持基本脱贫标准，严防扶贫资源超水平供给

通过精准扶贫保障绝对贫困人口脱贫，并不必然产生悬崖效应，问题在于扶贫资源层层加码和超标准供给。因此，在脱贫攻坚中避免悬崖效应，关键在于坚持“两不愁、三保障”的基本脱贫标准。

一是各地区应从扶持标准上完善两项制度衔接的基础，及时推进扶贫线与低保线两个底线合一。涉及扶贫到户的转移性收入，应参照低保补差模式或分档救济，使扶贫对象的收入水平能达到贫困线／低保线的水平，维持“不愁吃、不愁穿”的最低需求保障即可。二是在“三保障”方面，要避免直接给钱给物，而是以按需保障其基本消费的形式来供给。比如在住房安全保障方面，部分地区可尝试改变将新建房屋几乎无偿赠予贫困户的模式，而是通过将房屋作为村集体所有、对住房不安全农户实行补偿式租住等形式，落实住房保障，也便于后续动态调整受保障对象。三是在确保帮扶措施惠及建档立卡贫困户的同时，要将各类专项救助与贫困户／低保户身份脱钩，通过专项救助（如教育救助、住房救助、医疗救助、临时救助等）的形式按需施救，一事一议，实现对包括贫困户在内的各类消费型贫困人群的基本保障。通过以上三个方面，有助于避免建档立卡贫困人口与各类不同困难群众之间出现政策鸿沟和悬崖效应。

（三）完善扶贫手段，重视政策衔接和风险干预前置

要解决帮扶不深入、不平衡的问题，必须完善帮扶手段和方式。

一是在扶贫资源分配方式上，要从以物资到户帮扶为主转变为以发展扶持为主、资金扶持为辅。对贫困地区农村，要重视公共服务均等化，完善贫困群众的生产生活公共服务体系，保障农村各类群体公平享有最基本的生产和生活条件。帮扶过程中要增强贫困户的劳动力、土地等要素式参与，和在村居治理中的参与。二是要完善扶贫手段与贫困人口类型的帮扶匹配，在开发式扶贫和最低生活保障两大制度衔接过程中，将没有能力通过扶贫开发实现脱贫的贫困群体纳入低保，而不是让产业扶贫等项目错位覆盖，变质为对兜底户的直接给钱给物。三是要提高各项社会政策衔接效率，增强“前置型”社会政策对贫困风险的干预。各类前置型社会政策应与贫困户身份逐步脱钩，以分层分类救助和保障申请实现政策全覆盖。通过风险干预，遏制因学致贫、因病致贫、因病返贫等消费型贫困，以减少以贫困户身份作为救助和保障门槛的“滞后型”资源分配所产生的悬崖效应。

（四）强化统筹兼顾，实现扶贫资源投入的综合平衡

一是重视平衡区域内贫困县与非贫困县、贫困村与非贫困村的协调发展。以吉林省为例，2016年，吉林省有82%的贫困人口生活在非贫困县内。要平衡推进，解决对非贫困县、非贫困村及其境内贫困户投入不够、帮扶不到位的问题。

二是增进部门间协调，建立县级政策衔接和资源整合的协调平台，实现帮扶信息共享。在扶贫投入上，不仅要整合扶贫资源，实现“多个渠道引水、一个龙头放水”的合力，也要做好动态监测，及时跟进贫困户获得的帮扶资源，避免对贫困户超额供给、多部门累加，做到“统一水表计量，适时关闸蓄水”，体现村与村之间、户与户之间的平衡，既保证脱贫攻坚的公平性，也使扶贫资源使用效益最大化。