全球合作促进移民劳工社会保护——基于对东盟和南方共同市场的研究

■编译／吴孝芹

近年，区域移民治理成为热点问题，但目前对移民的权利界定仍很不充分。此外，全球化以及地域、经济、社会、文化的复杂性进一步阻碍了对诸如移民问题的有效治理。

目前国际上对移民缺乏统一的规范性法规，各国或地区为推动工人移徙而制定的法规千差万别。如欧盟和西非国家经济共同体制定的区域制度中，工人移徙的自由程度差异极大。移民人权问题特别报告员称，全球移民以合作区域内流动为主，区域一体化进程将有助于推动移民劳工的人权保护。

欧洲经济社会委员会（EESC）曾指出，移民劳工的社会保障问题亟需解决，但目前多数国家仍沿袭本区域或本国规定，导致部分移民劳工陷于无社会保护的境地。移民劳工加入社会保障制度的能力受其移民状态、就业状态、居民或公民身份的影响。若他们在东道国无法加入社会保障制度，或加入了东道国社会保障制度但返回母国时无法转移其已缴社保费用，则将身陷风险。此种情况表现为劳动力流动与权益不能流动之间的矛盾。无法或难以加入社保制度会对移民进程产生两方面影响：东道国社保长期待遇不易获得将导致移民劳工减少正规缴费；应得权益不便携将影响移民劳工的归国决定。

便携性问题日益重要，因为缺乏便携性违背社会政策的基本目标，侵犯个人人权。便携性问题事关移民劳工和母国的公平问题，事关东道国移民政策的效率。若因社保权益不便携导致移民劳工不得不滞留东道国，这既对工人不公，也不利于东道国发展。

本文首先对当前移民劳工社会保护制度演进进行探讨，然后以东南亚国家联盟（简称东盟）和南方共同市场（简称南共市）两个区域组织为例，探析区域协定的作用。最后对上述区域的区域协定要点和主要特征进行总结，识别社会保护、区域主义和移民相互作用的当代模式。

社会保护——人权之一

随着工人跨国流动日益增加，实现社会正义不再以国家为边界，“为全员提供社会保护”的社会团结理念从国家逐渐走向国际。作为人权之一的社会保护逐渐从国内保护转为通过提供国际法律环境实现各国协同配合。

能否参加东道国社会保护制度，成为移民劳工是否选择该国作为移徙目标国的重要参考依据。EESC指出，那些仅对特殊工种的移民劳工提供有限保护以及对跨国派遣劳务人员提供差别待遇的国家将导致用工单位社保成本增加从而竞争力下降。

社会保护权利作为经济、社会、文化权利的一部分，源于联合国1948年的《世界人权宣言》，在此基础上，进一步形成了1966年的《经济、社会、文化权利国际公约》和1990年的《移民劳工及其家庭成员权利保护国际公约》。联合国可持续发展目标中有两大目标涉及社会保护（目标1消除贫困；目标10降低不平等）。

国际劳工组织（ILO）自1919年建立伊始，就将实现全员社会保护作为其核心目标。有关移民劳工方面，ILO就形成了如下公约：《社会保障（最低标准）公约》（1952，第102号）；《平等待遇（事故赔偿）公约》（1925，第19号）；《平等待遇（社会保障）公约》（1962，第118号）。社保权益的便携性（保留、维护、转移应得权益的能力）是实现基本人权的必然要求。ILO的《维护社会保障权利公约》（1982，第157号）和《维护社会保障权利倡议书》（1983，第167号）强调通过双边和多边社保协定建立维护应得权益的国际制度。

但在实际执行上，各国采纳ILO公约的情况并不理想。第157号公约全球仅4国采纳，东盟国家中仅菲律宾采纳，南共市无一国采纳。第102号公约、第118号公约和第19号公约采纳的国家数量分别为52个、38个和121个。

关于“社会保护底线”（建立个人和家庭社会保护最低标准，确保全球公民应享有的基本权利、基本服务和基本设施）的倡议（2012，ILO第202号）是个特例，获得当时142个成员国一致通过，并成为成员国建立、维护和发展各国社会保护的指南。ILO指出，无需形成所谓全球通用的标准，而应当根据各国国情确定合适的待遇标准。

社会保护全球合作规范性框架

工人跨国流动要求建立法律框架，用于规范各国社保立法合作，避免受到国民和非国民的差别待遇。法律合作要求母国和东道国共同确定移民劳工的待遇水平，实现权益跨国便携。这有助于推动各国国内法律规定之间的合作，有助于消除国家间的制度障碍，有助于促进成员国之间的人员流动。

由于各国政府均负有保证个人获得广泛有效保护的义务，但各国的社会保护政策措施存在差异，要求不同制度之间进行协调合作。因此，若母国与东道国均有相应人权规范，则适用最有利于移民劳工的相关规定。若某国同时与多个国家签署了双边或多边协定，为免冲突，优选最惠国条款。

建立双边社保协定是最重要的社会保护合作措施，致力于保障移民劳工获得社会保护。合作协定源于19世纪的《贸易友好协定》中有关移民劳工的若干问题陈述。当时，社会保护水平非常有限，这类协定有利于提供最低水平保护。二战后，产生了独立的社保双边协定，就促进移民劳工获得公民平等待遇进行磋商。

2016年霍尔茨曼（Holzmann）对4个欧盟国家（奥地利、比利时、法国、德国）和2个非欧盟国家（摩洛哥、土耳其）之间签订的4个双边社保协定进行了研究，指出这些协定在促进移民劳工社会保护和保障养老金便携性方面有如下共同特征：（1）移民劳工与居民平等原则；（2）废除属地原则；（3）维护已获权益；（4）确保在同一时间按照同一法律提供保护——避免冲突原则。

上述协定也存在大量不同，如覆盖待遇范畴不同，有些仅包含长期待遇，如养老、伤残和遗属津贴，但不包含医疗及其他通过税收筹资的津贴；有些则包含更多社保项目，除养老、伤残、遗属津贴外，还包括医疗、生育、失业和工伤津贴等。就覆盖人群而言，从互惠逻辑逐渐转向全面平等原则，过去协定适用于缔约一方国民，现在则覆盖缔约双方受法律调节的所有人员。此外，税收在养老金便携性方面的扮演角色也有不同。目前缺乏对跨国养老金待遇征税的框架指南。

EESC指出，随着移民现象日益复杂，移徙去向日益多元，单凭双边协定难以解决问题。此外，各国社保政策差异较大，部分移民劳工净流入量很大的国家，如美国，很少与他国签订双边协定。即便签订了双边协定，移民劳工能否避免“双重缴费”还取决于双边协定措施执行是否到位。

区域法律框架与移民劳工社会保护

就区域移民治理而言，区域主义有助于推动跨国界合作。区域一体化主要采取自由流动协议，但在具体执行上，程度和做法存在碎片化。欧盟是最完善的区域一体化形式。为了防止各国社保政策不同阻碍人员自由流动，《欧盟运行条约》第48条要求制定统一的社保立法框架为移民劳工自由流动提供便利。这些措施替代了成员国签署的双边协定，但若双边协定的某些条款更有利于受益人，则适用该条款。

欧盟日益关注社会保护的全球合作，但目前欧盟仅为成员国提供社会保护，与其他区域之间尚未形成实际合作制度。2016年经济社会理事会欧洲地中海国家首脑会议就欧盟成员国与地中海国家之间的社保合作事宜进行了讨论。EESC指出，随着劳动力流动日益频繁，应当对南地中海国家来欧盟工作及欧盟国家出外工作的移民劳工的社保权益提供保障。应当形成统一的欧洲合作框架，促进欧盟和其他地区国家之间的社保合作，为在地中海国家工作的欧洲公民和在欧洲工作的他国公民提供社会保护。

欧盟与阿尔及利亚、摩洛哥、突尼斯签署的欧洲地中海协定，显示欧洲为扩大社会保护范围迈出了重要一步。EESC建议在所有贸易和合作协定中加入社保条款以实现平等和便携。早在2012年欧洲委员会就发表了题为《欧盟社会保障合作扩展》的倡议，重点强调制定规则对成员国和他国在社保权益方面的合作进行规范。

区域一体化进程如何推动移民劳工社会保护和人权立法，本文以东盟和南共市两个地区的相关政策为例，识别区域一体化对移民劳工社会保护的影响。重点讨论在当前人员自由流动背景下移民劳工社会保护面临的挑战，识别消除国民特权、降低公民和非公民权利差异的社会保护制度原则。

东盟经济共同体及社会文化背景。东盟于1976年建立之初即发表《曼谷宣言》，坚持不干涉他国内政和协商一致原则，推动区域经济稳定发展。2007年发布的《东盟宪章》对东盟的结构和职能进行规范，授予东盟国际法人资格，负责法律制定，但对人员流动涉及不多。2016年1月1日起，东盟开始关注高技术移民劳工的自由流动问题，以及东盟社会文化和政治体制对包括低技能及非正规流动的移民劳工的人权保护的影响。

移民劳工的社会保护问题已成为东盟共同体的首要任务。原因如下：（1）各国国情差异很大，且具体政策执行碎片化严重。各国对社会权利的法律界定不同，缺乏统一的制度框架和执行机制，导致移民劳工在获得社会保护方面存在法律障碍。（2）缺乏促进便携性的双边社保协定。仅个别国家与其他区域国家签署有双边协定（如菲律宾于2001年和2016年分别与瑞士和德国签署双边协定）。由于应得权益便携性不足导致移民劳工面临困境，影响他们的返国决策。（3）依据的国际标准不统一，严重阻碍区域一体化。各成员国实施的人权制度差异较大，一些国家，如柬埔寨和菲律宾规定国内法服从国际法，而马来西亚和新加坡则要求国内法优先。由于各国标准不统一，导致各国对国际法的遵循程度有所不同。

2009年东盟绘制的“东盟社会文化共同体蓝图”及2013年发布的《加强社会保护东盟宣言》均将促进社会保护作为核心问题，指出“所有人，包括穷人……移民劳工及其他弱势群体，均有平等获得社会保护的权利，这是基本人权” 。《东盟宣言行动计划》要求识别各国社会保护的区别及具体措施，确定东盟成员国的社会保护底线，形成综合性社保制度，达到ILO第202号倡议要求的四项保障：基本生活帮助，子女基本生活保障，失业、生育、伤残基本收入保障，老年基本收入保障。

此外，2007年《保护和促进移民劳工权利东盟宣言》亦强调采取措施保障移民劳工权利。上述规定尽管不具有法律效应，但为新规定的推出和实施铺平了道路。就像1948年联合国的《人权宣言》对推动全球和区域人权法规的制定产生了深远影响。尽管东盟国家在社会保护优先目标上存在差异，但不可否认，多边合作框架的推进强化了社会合作全球对话。区域性创新为促进国家间社会保护对话及提高对ILO标准的理解提供了便利，为提高养老和医疗待遇便携性提供了可能。

拉美国家社会保护进展。拉美国家移民基本在南共市或加勒比共同体内部流动，该区域内的移民劳工基本来自同一大陆。伊比利亚美洲社会保障组织（OISS）是致力于促进伊比利亚美洲国家间社会保障合作的组织。1958年签订的第一项伊比利亚美洲社保协定主要处理三大问题：医疗覆盖、维护既得权益、维护应获权利。

该协定推动了OISS国家间双边协定和多边协定的签订。为了确保各协定相互协调，OISS秘书处要求各国向其递交生效协定。尽管这一要求对各国的合作行为影响不大，但对各国双边协定的签订居功至伟。20世纪60年代中期以来，拉美国家通过签订双边协定为所有公民提供社会保障。据美洲国家组织（OAS）研究，1966—2014年签订了83项双边或多边协定，南共市多边社保协定和伊比利亚美洲多边社保协定为其中翘楚。1970—1980年和1986—2005年是拉美国家间社保协定签订的两个高峰期，2009—2014年受经济危机影响基本未签订新协定。

区域一体化进程推动了劳动力自由流动及相应社会保护的发展。《美洲国家组织和经合组织联合报告》（2015）称，随着经济一体化程度加深，移民流动发生率增加，多数移民表现为区域内流动。

关于经济一体化进程如何影响社会权利，南共市是个典范。由南共市各国劳工部组成的第10小组专门负责劳工事务、就业和社会保障。1995年首次会议就建立了如下委员会：劳动关系、就业、移民与技能培训、职业安全与健康、劳动监察和社会保障。成员国通过参考国际劳工公约及其他文书确定的标准，开启了各国国内法律法规的协调合作进程。劳动力自由流动取决于各国社会保护的合作充分性程度，南共市成员国之间通过双边协定发挥了较好作用，但如何完善多边协定仍在探索。1998年，南共市国家通过了强调社保权益便携性的《社会劳动宣言》，在此基础上，于2005年形成了《社会保障多边协定》，该协定扩大了国别范围和覆盖人群。首先，覆盖签约国所有移民劳工，社保权益不再存在特殊国民待遇；其次，覆盖就业于与某一签约国签署双边或多边协定的其他国家的人员。

2007年签署的《伊比利亚美洲多边社保协定》于2011年生效，标志着保护移民劳工及其家人权益的“洲际协定”开始实施，象征着区域协定不再为地理位置所限。该协定着重对国家间社保，特别是养老、伤残或遗属津贴方面的法律合作进行规范，并给出了“待遇对等、确定适用法规、维护应获权益及管理协助”等基本原则。该协定明确规定，洲际合作应确保受益人权益。若签约国之间没有签订双边或多边协定，则适用该协定；若签约国之间有双边或多边协定，则适用最有利于受益人的协定。上述规定为培育欧盟和拉美国家之间的社保合作奠定了基础。

总而言之，区域框架与全球框架的相互作用，有助于不同层级治理的相互融合，有助于建构相互补充的全球——区域社保治理制度。（文献来自《国际社会保障评论》Elisa Fornalé，“Global–regional interaction to extend access to social protection for migrant workers: Insights from ASEAN and MERCOSUR”）■