社会保障助力精准脱贫的机理、挑战与对策

杨 穗

改革开放40年，中国社会保障通过补制度短板、提保障水平，建立健全了以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充的具有中国特色的社会保障体系。中国城乡社会保障基本框架已搭建起来，实现了全覆盖、保基本的主要目标，不仅在保障和改善民生中发挥了基础性作用，也在缩小收入差距、保护人力资本、降低社会风险和保障基本需求等方面发挥着重要的反贫困作用。在中国的减贫进程中，随着经济发展政策“涓滴效应”的逐步减弱，社会保障作为国民收入再分配的重要工具和一项由政府主要担责的反贫困制度安排，在体系建设不断完善的同时，其减贫功能经历了从单一社会救助的救济式扶贫到以社会救助、社会保险和社会福利相结合的保护式扶贫的转变。

2014年精准扶贫实施以来，“两不愁三保障”的扶贫目标和“五个一批”的脱贫措施与社会保障制度密切相关，社会保障已成为中国精准扶贫体系的重要支柱。2015年《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》要求“坚持扶贫开发与社会保障有效衔接”，2016年《“十三五”脱贫规划》提出“促进扶贫开发与社会保障有效衔接”、“实现社会保障兜底”。2016年9月17日，国务院办公厅转发民政部等部门《关于做好农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接指导意见的通知》，要求通过农村低保制度与扶贫开发政策的有效衔接，形成政策合力，对符合低保标准的农村贫困人口实行政策性保障兜底，确保到2020年现行扶贫标准下农村贫困人口全部脱贫。2017年8月1日，《人力资源社会保障部、财政部、国务院扶贫办关于切实做好社会保险扶贫工作的意见》发布实施，明确社会保险扶贫的目标任务并且强化了措施保障。在此背景下，完善社会保障制度，加强社会保障政策与其他反贫困政策的有效衔接，增强社会保障的减贫功能对于消除绝对贫困、落实共享发展、实现全面小康具有重要的现实意义。

中国社会保障减贫的作用机理及其成效

从世界各国的实践来看，社会保障的减贫作用得到了肯定，但其减贫效果与制度设计、覆盖规模、支出水平和结构，以及运作管理方式等密切相关。社会救助、社会保险和社会福利，作为中国社会保障体系的三个核心组成部分，在保障基本生存、缓解贫困、分散风险和提升福利水平等方面发挥着重要作用，但由于制度设计的差异和保障对象的区别，其反贫困的作用机理也不同。

1.社会救助制度通过保障基本生存，产生最直接的减贫作用

改革开放以来，为适应社会主义市场经济体制的变迁，中国传统社会救助制度逐步发展为以最低生活保障、特困人员供养为核心，以医疗救助、住房救助、教育救助等专项救助为辅助，以临时救助、社会帮扶为补充的覆盖城乡的新型社会救助体系。社会救助主要依靠政府投入，通过现金或实物救助来保障困难群体的生活所需，由于直接针对贫困人口和弱势群体，救助对象不需要履行缴费或其他义务，符合相关条件通过审查审批后即可获得救助。因此，社会救助通过保障绝对贫困人口的基本生存、降低绝对贫困程度发挥最直接、最明显的减贫作用。

大量经验研究表明，最低生活保障制度在社会救济体系中发挥最主要的减贫作用。低保的减贫效果在中西部地区和民族地区更显著，而且低保对缩小贫困距、减轻贫困程度的影响大于对降低贫困发生率的影响。但是，低保的减贫效果受到政策瞄准误差和保障水平的约束。

2.社会保险制度通过降低致贫风险，发挥预防和消除贫困的作用

社会保险是中国社会保障体系的重要组成部分，主要包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险。社会保险通过责任分担、互助共济的方式保障社会成员生存和发展的需求，强调权利与义务的对等，即只有公民承担缴费义务时才能享受相应的保险待遇。养老保险通过为退出劳动岗位的群体提供收入保障的方式增强其抵御老年贫困的能力。医疗保险通过缓解医疗支出负担降低患者因病致贫的风险。失业保险通过提供失业保险金，保障失业者的基本生活需求，并促进再就业，使保障者摆脱贫困。工伤保险具有工伤预防、工伤补偿、工伤康复的作用，对于劳动者重返劳动力市场，避免因工伤引起收入中断或减少而陷入贫困具有一定的作用。生育保险则为职业妇女提供生育津贴、医疗服务和产假，帮助她们恢复劳动力，避免因女性生产和哺乳而陷入暂时贫困。

一些经验研究表明，养老保险和医疗保险均发挥了一定的减贫作用。中国的养老保险实现了从城市到农村，由劳动就业者向全民覆盖的重大发展，对保障老年人群基本生活、预防老年贫困具有重要意义。特别是，农村居民养老保险政策的实施显著减少了贫困发生率，但是较低的缴费水平限制了其政策效果。全民医保体系在中国已初步建成，新型农村合作医疗在建立之初的减贫效果尤为显著。但是农村医疗保险保障水平依然较低，贫困地区医疗资源仍然匮乏，贫困人口的健康问题日益突出，消除灾难性医疗支出的致贫风险对减贫工作具有重要意义。

3.社会福利制度通过提升福利水平和增强发展能力产生缓解贫困作用

中国的社会福利制度主要由残疾人福利、老年人福利和妇女儿童福利组成。政府通过福利津贴和实物供给等方式来提高政策对象的生活质量和发展能力，以此对这些群体产生较为直接的减贫效果，包括困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度，经济困难的高龄、失能等老年人补贴制度，长期护理保险制度等。但总体而言，目前中国社会福利制度的发展比较缓慢，是整个社会保障发展体系的短板，在减贫方面的效果并不显著。

当前社会保障制度在精准扶贫中面临的挑战

1.分割的制度安排阻碍反贫困效果的充分发挥

中国的社会保障改革，是伴随经济领域的渐进式改革而采取自下而上、试点先行、逐步扩展的方式来推进的，由于缺乏统筹安排造成了制度的分割和碎片化。分割的制度安排不仅不利于各类项目的合理定位与健康发展，也阻碍了制度的保障效果及其在脱贫攻坚中的作用发挥，主要表现为三个方面。首先，由于缺乏对整个社会保障体系的统筹安排和科学设计，社会救助、社会保险与社会福利三大基本制度的发展阶段不一致，社会救助和社会保险的发展较为迅速，且社会救助制度的兜底保障和减贫作用日益显著，而社会福利体系的发展仍然滞后，减贫作用微乎其微。其次，各项制度自成一体，独立运行，且制度整合存在巨大阻力，碎片化的制度造成社会保障“兜底”能力不强。第三，尽管中国的社会保障基本实现了全覆盖的目标，但由于制度分割和统筹层次低，一些保障项目不能及时适应人口流动和城镇化加速发展的需要，“福利缺位”的现象依然存在，如仍然欠缺对农民工、失地农民、失独老人、留守人员等群体的应有的保护。

2.总体保障水平的不高制约减贫能力的加强

在中国的社会保障支出中，地方政府承担了大部分社会保障财政责任。受制于地方财政能力的约束，为了实现社会保障全覆盖的基本目标，大部分地区的社会保障项目的保障水平都不高，尤其是在经济发展水平不高的中西部地区，而这些地区恰恰是脱贫攻坚的主战场。各级政府的社会保障财政责任不明确，是导致社会保障财政投入不规范的重要原因。尽管近年来中央政府不断加大转移支付，但是在中国经济发展进入新常态的背景下，随着社会保障体系的日益完善，社会保障实践面临着福利刚性增长与财力增速减缓的矛盾。因此，社会保障财政资金的不足和保障水平的低下将直接制约其减贫能力的加强。

3.与其他反贫困政策的衔接不足抑制政策减贫合力的形成

当前中国整个反贫困体系内容较多，涉及产业发展、金融扶持、生态保护、易地搬迁、教育就业、社会救助等多个领域，需要多个部门分工协作、共同完成。但由于不同部门之间管理体制的差异，社会保障政策与其他反贫困政策在实施过程中仍然缺乏有效衔接，多领域、多主体之间反贫困协作治理能力的薄弱，抑制了政策减贫合力的形成。如农村低保与扶贫开发两项制度的衔接中，由于制度设计和运行机制不同，两项制度在反贫困过程中的工作对象和具体措施各有侧重，各地的衔接程度主要取决于地方的贫困状况、财政能力、脱贫攻坚的整体规划等。因此，两项制度的覆盖人群存在差异，政策实施缺乏分工和协调，没有形成应有的政策合力。如在易地扶贫搬迁实施后，一些农村低保对象搬到城镇后，无法享受到城镇低保应有的待遇，在影响低保减贫功能的同时引发新的城镇贫困问题。

4.地区发展不平衡降低减贫作用的公平性

地区发展不平衡、公平性不足是中国社会保障制度改革和发展中面临的重要问题之一。各类社会保障项目在保障人群和保障水平等方面呈现巨大的城乡差异、地区差异、部门差异和群体差异。发展的不平衡给社会保障制度的统一性和公平性带来了巨大挑战。理论上讲，社会保障应当是缩小地区差距的重要制度安排，但现实中却成为拉大收入差距的负面因素。如发达地区的社会保险负担轻、待遇高，社会救助的标准也较高；而欠发达地区的社会保险负担重、待遇低，社会救助标准也较低。这样的格局无疑与地区间协调和均衡发展的目标相悖，不利于制度可持续发展。同样是在贫困地区，社会保障待遇的地区差别有损其减贫作用的公平性。

5.地方经办管理能力的薄弱限制减贫效率的提升

社会保障减贫效率的高低在很大程度上取决于基层社会保障的经办管理能力。但是在农村，特别是在落后地区，基层工作人员数量不足、专业素质不高、硬件设施条件差、工作经费有限，直接导致农村社会保障项目难以有效落实，也造成社会保障项目与其他扶贫政策难以有效衔接。以农村社会救助制度为例，由于缺乏核查和监督，农村低保的瞄准效率存在偏差，动态管理难以执行，轮流吃低保、平分低保金的现象依然存在。农村最低生活保障制度运行的扭曲使得其保障待遇的公平性和反贫困效果大打折扣。此外，贫困地区基层人员的工作积极性不高，对社会保障的参与和精准扶贫工作的宣传推广仍然不够，这也限制了社会保障减贫效率的提升。

促进社会保障助力精准脱贫的政策建议

1.通过进一步优化制度安排，增强社会保障反贫困的整体效应

全面认识中国社会保障制度的完整功能与综合效应，加强社会保障体系的统筹安排和科学设计，突出中央政府的主导地位，通过自下而上和自上而下相结合的改革方式推动社会保障制度进入优化整合阶段，着力改变目前多种制度各自为战的状态，提高统筹层次，全面建成多层次的社会保障体系。以全面脱贫攻坚为契机，建立健全社会保障反贫困机制，通过加强社会救助的瞄准有效性，进一步发挥其最为基础的兜底保障和减贫功能，通过扩大社会保险的覆盖面和待遇水平增强其预防和消除贫困的作用；通过社会福利事业的发展和完善，提升社会福利的可及性和减贫空间；通过提高统筹层次和加强多部门协调，促进社会救助、社会保险和社会福利政策的融合，适应人口流动和城镇化建设的需要，从而充分发挥社会保障制度的整体反贫困效果。

2.通过完善多级财政分担机制、提高保障水平来增强减贫能力

厘清政府与市场、中央政府与地方政府以及地方各级政府的社会保障责任，完善多级财政分担机制，增强社会保障制度的财政支持能力，提高保障水平，是增强社会保障减贫能力的重要举措。首先，通过深化税制改革提高地方政府的财政创收能力，是确保社会保障财政支持的有效途径。其次，中央政府要适当提高财政责任的分担比例，优化财政补贴结构，特别是加大中央财政对农村社会救助、农村养老和农村医疗的补贴标准和比例。最后，提高社会保障项目资金，特别是社会保险基金的保值增值能力，并且动员更多社会力量与市场资源参与社会保障体系建设，不断壮大社会保障的物质基础，也是增强社会保障制度内生财政支持能力的重要方面。

3.通过加强社会保障与其他反贫困政策的有效衔接，促进减贫合力的形成

社会保障制度反贫困效果的发挥，还需要其他经济社会政策的协同配合，以形成反贫困政策体系的合力。在农村，特别是深度贫困地区，贫困治理任务异常艰巨，更加需要政府各部门和社会各界力量统筹发力。在精准扶贫的思路下，以贫困对象的致贫原因和脱贫需求为导向，打通政策“梗阻”，构建多领域、多主体之间的反贫困协作治理体系，形成各方力量各司其职、各展其长、责任共担的机制，打出政策组合拳，发挥政策的减贫合力，确保社会保障兜底脱贫的可持续性。如在易地扶贫搬迁实施过程中，注重各项社会保障的转移续接，避免因保障不足而导致新的贫困。在基础设施薄弱、自然环境恶劣的深度贫困地区，加大社会保障脱贫力度的同时，加强基础设施建设以及教育扶贫和健康扶贫的协作力度，通过提升贫困者的自我发展能力来摆脱贫困，并且切断贫困的代际传递。

4.实现制度普惠性的同时，增强保障功能和减贫作用的公平性

在社会保障制度已基本实现城乡全覆盖的情况下，促进并实现社会保障制度的公平，是未来深化社会保障改革的首要任务。从守住底线公正入手，推动中国整个社会保障制度从普惠走向公平。在全面实施精准扶贫和乡村振兴战略的背景下，推进社会救助的城乡统筹改革，尽快消除因制度分割造成的养老、医疗保险等权益不平等，加快发展老年人、妇女儿童等福利事业，使不同群体获得相对公平的社会保障权益，真正共享国家发展成果。通过社会保障体系建设的成熟与稳定，增加其保障功能和减贫作用的公平性。

5.通过提高基层经办管理人员的业务能力来提升减贫效率

首先，针对人员不足的问题，建议增加民生事务领域的工作人员编制，并提升基层工作人员的待遇水平。其次，加强对乡镇干部和基层工作人员的知识、政策和工作技能培训，包括家计调查、动态管理、资金监督、政策解读等方面，提高其工作能力和专业素质。最后，保障必要的工作经费，避免因为经费不足导致工作无法开展的情况。通过提高基层经办管理人员的业务能力，来提高社会救助的瞄准有效性和社会保险的覆盖情况，进而提升社会保障的减贫效率。