改革开放四十年的法治变迁

王鲁豫

（中共洛阳市委党校 河南 洛阳 471000）

[内容提要]今年是改革开放的40周年，历经40年的法治建设，法治不仅是治国理政的基本方式，更是国家和人民的生活方式，从“以法治国”到“依法治国”再到“全面推进依法治国”，党对法的认识不断深化。

改革开放的四十年，是我国经济、政治、文化、社会、生态各方面取得前所未有巨大成就的四十年。经济发展进入了新阶段，我国已稳居世界第二大经济体；人民生活得到极大改善，整体小康指日可待；文化事业日渐兴盛、社会更加和谐稳定。习近平同志指出：“改革开放是当代中国发展进步的活力之源，是党和人民事业大踏步赶上时代的重要法宝”①任锦华.全面深化改革：实现民族复兴中国梦的强大动力［N］.哈尔滨日报，2015-04-16。。改革开放的四十年，我国的法制建设则从无到有，从简到繁，从粗疏到精细，从草率到系统。

一、“以法治国”开启了治国理念的新篇章

众所周知，我国是世界四大文明古国之一，但拥有五千年文明史的中国却未能孕育诸如“契约”、“自由”、“意思自治”等现代法律术语、法治理念。新中国的法制建设起步于1949年中华人民共和国的成立。随着经济的恢复和生产力的发展，1956年党的八大指出：“我们国内的主要矛盾，已经是人民对于建立先进的工业国的要求同落后的农业国的现实之间的矛盾，已经是人民对于经济文化迅速发展的需要同当前经济文化不能满足人民需要的状况之间的矛盾”②权恩奉.毛泽东对有中国特色社会主义建设道路的初步探索［J］.理论学刊，1993,（05）。这就需要集中力量进行经济建设，而经济的发展则需法律予以维护和保障，因此法制发展迎来短暂的春天。1950年，政务院颁布了《婚姻法》和《土地改革法》，1954年，第一届全国人民代表大会通过了《中华人民共和国宪法》，1956年，国务院起草了《刑法草案》和《民法草案》……但随着“匈牙利事件”的爆发和苏联修正主义的上台，我们对社会主要矛盾的认知出现了偏差，在治理国家上开始“以阶级斗争为纲”、“轻法制、重人治”，法治亦由此步入20年的低谷。

1978年十一届三中全会，党中央在拨乱反正的同时，不断审视历史，反思文革的深刻教训，重新认识到必须摈弃人治、厉行法治。党的第二代领导集体对法治问题进行了认真讨论，总结出一系列重要原则，开创了中国法治国家建设的先河，奠定了近四十年中国民主法治建设的基础。全会《决议》指出，“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种法律和制度不以领导人的改变而改变，不以领导人注意力的改变而改变”③《邓小平文选》，第2卷，北京：人民出版社，1994，第146页。。

当时国家百废待兴，法制建设的重点是立法，邓小平同志在中央工作会议闭幕会上的讲话指出，“现在的问题是法律很不完备，很多法律还没有制定出来。往往把领导人说的话当作‘法’，不赞成领导人说的话就叫作‘违法’，领导人说的话改变了，‘法’也就跟着改变。所以，应该集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律，真正做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。”①《邓小平文选》，第2卷，北京：人民出版社，1994，第147页。从此，立法成为全国人大及其常委会的重要工作。1982年制定了新宪法，五届、六届和七届人大及其常委会先后制定了138部法律，对10部法进行了修改，为我国社会主义法治建设奠定了基础②顾昂然.追寻新中国法制建设的脚步［N］.法制日报，2004-09-02。。

与此同时，学界对法制进行了大范围、深层次的讨论并取得了一定的共识。首先，关于人治与法治。人治将人的意志作为最高权威进行国家治理，法治则将法律作为治国理政的基本方式。传统的人治受个人意志的影响较重，当统治者为贤德之人时会带来国家兴盛，若非如此则势必带来国家动荡、政权更迭、民生涂炭。相较而言，法治建立在制度权威的基础上，其治理更为稳定和持久。第二，关于民主与法制。学者们一致认为：“社会主义民主与法制相互依存，相互渗透，相互促进，相互保障，共同为社会主义事业服务。在社会主义制度下，没有无民主的法制，也没有无法制的民主。离开民主的法制往往导致个人专制，离开法制的民主往往会导致无政府主义甚至出现动乱”③吴传毅.改革开放以来中国法治建设探索的三个阶段［N］.国家行政学院学报，2016-07-27。。

二、从“以法治国”到“依法治国”，法治发展出手得卢

1992年党的十四大不仅确立了市场经济体制改革的目标，而且按下了法治建设的快进键。

市场经济必需是法治经济，因为有市场就有竞争，有竞争就有维护公平交易的契约、维护自由竞争的规则，这样的契约和规则必须是当事人双方在意思自治的前提下所签订，不能存在任何欺骗、胁迫或引诱，我们必须先定规则后比赛，且在比赛过程中始终用这一规则规范各方的市场行为；因此市场经济首先要求法律明确交易主体、确认各方权利、保障各方权利的合法行使，与此同时市场经济又要求法律确定权利客体的种类和范围，更为重要的是市场经济不仅要求实体法律的明确，而且要求程序法律的严谨，它需要法律进行制度设计，进而确保行为人行使权利的原则、方法、手段，法律更是设计了当一方权利受不当侵害时可以申请的救济及侵犯权利的一方需要承担的罚则。

随着市场经济的不断发展，党的十五大将“依法治国，建设社会主义法治国家”上升为治理国家的基本方略；1999年宪法修改时，又将依法治国基本方略写入了宪法。

从“以法治国”到“依法治国”，这不是哪位学者一时兴起的文字游戏，也不是某个政治家心血来潮的用语发明。“以法治国”和“依法治国”看似一字之差，但文义相差甚远。“以法治国”中的“以”既可以指“运用”，又可指“依照”，是指运用和依照法律来治理国家。因此“以法治国”的本义就是用法律来治理国家，此时至多是把法律当作是与经济手段、行政手段、道德手段、教育手段、军事手段一样的一种手段，用它来治理国家，而并非一切都按法律来办④⑤王鲁豫.从法治看改革开放三十年的变迁［J］.改革与开放，2009，（05）。。而“依法治国”的意思是指一切都要“依据”法律来办。即使是使用经济的、政治的、道德的乃至是军事的手段来治理国家，这些手段也都必须纳入法治的轨道，必须依照法律来办理。在这里法律是高于其他任何手段的，具有最高的效力和至上的权威。任何手段不能与法律相抵触，抵触者一概无效。

此外，由于以法治国是运用法律治理国家，此时法律是治国的工具，法律治理的对象自然是人民群众；而依法治国，法治是国家和社会的生活方式。此时法律至上不仅仅是治理国家的行动口号，更是治国理政的价值准则，法律不仅高于权力的行使者，而且高于权力，因此法律行使的主体是人民，其治理的对象则是国家权力的行使者。可见，“以法治国”的实质是“以法治民”，而“依法治国”的实质是“依法治吏”。⑤

三、从“依法治国”到“全面推进依法治国”，法治理论更为成熟

改革开放四十年，伴随经济的发展，党和政府开始面临“中等收入陷阱”、“塔西佗陷阱”和“修昔底德陷阱”。我们用短短几十年走过了西方国家几百年甚至上千年发展路程，目前的中国矛盾多发和叠加，如何在这样的局势中进一步推动经济和社会的发展，就需要法律必须有所作为。

党的十八大做出了“全面推进依法治国”的重大决策，明确提出：“法治是治国理政的基本方式”。十八届三中全会做出了全面深化改革的重大决定，把全面深化改革与法治建设紧密结合起来，开创性地提出推进法治中国建设。十八届四中做出了全面推进依法治国的重大决定，绘就了全面依法治国具体的“路线图”、制定了全面依法治国的“时间表”。十八届五中全会提出法治是发展的可靠保障，必须把经济社会发展纳入法治轨道。党的十八届六中全会强调依规治党与依法治国的深度结合。党的十九大报告，对依法治国高度重视，习近平新时代中国特色社会主义思想由一个总任务、八个明确、十四个坚持所组成，其中都包含了全面依法治国。全面依法治国是新时代中国特色社会主义思想的重要内容，是新时代坚持和发展中国特色社会主义思想的基本方略。从“依法治国”到“全面推进依法治国”，我们党的法治理论更为成熟。

第一，“全面推进依法治国”不仅是范围的扩大更是制度的设计。“全面推进依法治国”的重点在于“依法治国”，难点在于“全面”，这一全面不仅仅是指在中国国土范围内推进依法治国，也不仅仅是指无论是中国人还是生活在中国的外国人都需要遵守中国的法律，更为重要的是要进行相应的制度设计，这就要求我们不能仅仅是“有法可依”，而更应是“科学立法”。如前文所述，改革开放初期，百废待兴，我们面临的重点问题是立法；而经历了40年的发展，我们已然建立了由250多部法律、700多部行政法规、9000多部地方性法规及11000多部行政规章组成的中国特色社会主义法律体系①袁曙宏.开启新时代全面依法治国新征程［N］.学习时报，2018-03-21。，立法的数量问题初步缓解，但立法的质量亟需提升，目前我国还有许多重点领域急需法律引导规范，个别领域尚存“立法真空”，这就需要我们继续加强经济领域的立法，推动我国的市场经济转型升级；积极进行民主政治的立法，平稳进行政治体制改革；重点进行社会领域的立法，从而增强人民的安全感、获得感和幸福感，保障和改善民生；加快进行科技领域立法，促进科技体制改革、加快自主创新步伐；持续进行生态文明领域立法，打造绿水青山、建设美丽中国。中国的立法任务还很艰巨，我们还有很长的路要走，在不断前行的过程中，我们不仅要制定“科学的”法，而且要“科学地”制定法，即为了提高立法质量，必须坚持民主立法，要在党的领导下，确保人大及其常委会在立法中的主导作用。要保障立法的公众参与，拓宽公众参与立法的途径和渠道，广泛听取各种利益群体的意见。要一步完善立法程序,健全程序运行机制，落实立法后评估机制及合宪审查机制，进而增强法律法规的系统性、针对性和有效性。唯有如此，我们才能以“良法”促“善治”。

第二，“全面推进依法治国”不仅是制度的设计更是总体的布局。制度设计是“全面推进依法治国”中容易衡量的一个环节，但新时代我们更需要对“依法治国”进行总体布局，也就是进行法治中国建设，这就要求“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”②李林.全面依法治国：坚持和发展中国特色社会主义的法治保障［J］.人民论坛，2017，（12）。。三者必须相辅相成、整体推进。习总书记强调：“全面推进依法治国是一项庞大的系统工程，必须统筹兼顾、把握重点、整体谋划，在共同推进上着力，在一体建设上用劲”③习近平.《加快建设社会主义法治国家》，《十八大以来重要文献选编》（中），北京：中央文献出版社，2016：第188页。。首先，依法执政是重点。党的十八大以来，党内法律法规不断完善，党的领导方式和执政方式不断改进。但一些党员领导干部“以权压法、以言代发、徇私枉法”的情况还或多或少的存在，这就需要党员干部养成法治思维，运用法治方式，提升依法办事的能力，从而深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定。其次，法治政府是关键。想要建成法治国家，必须建成法治政府。法治政府是法治国家的关键，这是由于目前我国80%的法律，90%的地方性法规和所有的行政法规都是由政府执行的，政府管理范围广、服务对象多、处理事务杂，但目前“有法不依、执法不严、违法不究现象在一些地方和部门依然存在”，所以我们要以建设法治政府为目标，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，积极推行政府法律顾问制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，推进各级政府事权规范化和法律化，全面推进政务公开，强化对行政权力的制约和监督④习近平.关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明，参见：http：//cpc.people.com.cn/n/2014/1029/c64094-25927958-2.html。最后，法治社会是前提。在法治社会中，不同身份的人能够分享法治的基本价值，在发生冲突时可以和平解决或以法律赋予的方式加以解决，每个人可以对自己的行为有最低限度的预期，对自己的财产有明确的预估，对自己的命运进行相应的把握。这样的社会中，公民的生活因法治而具有最基本的确定性，有序的社会运行则为法治国家和法治政府的建设提供基础。

第三，“全面推进依法治国”不仅是总体的布局更是理论的探索。习总书记在“全面推进依法治国”的制度设计和总体布局中，进行了深入的探索，明确了法治建设的道路。道路问题不是一个可以忽视的问题，不是一个微不足道的问题，而是一个关乎全局、关乎根本、关乎长远的问题，因为道路对才能方向对，方向对才能事半功倍。把依法治国、建设社会主义法治国家的做法和经验上升为道路，是习近平同志法治思想的突出贡献①杨小军.习近平法治思想研究［J］.行政管理改革，2015，（01）。。“走中国特色社会主义法治道路是一个重大的课题，有许多东西需要深入探索，但基本的东西必须长期坚持”②习近平.坚定不移走中国特色社会主义道路［J］.求是，2015，（01）。。首先，必须坚持中国共产党的领导。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度最大的优势。政党是一政治组织，法律是一行为规范，对于“党大”还是“法大”这一伪命题的争论，其实是因为有些党员干部尤其是重要领导干部“法治观念淡薄、决策不依程序”。对此，习总书记进行了明确回答：“中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，处在总揽全局、协调各方的地位。社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。法是党的主张和人民意愿的统一体现，党领导人民制定宪法法律，党领导人民实施宪法法律，党自身必须在宪法法律范围内活动，这就是党的领导力量的体现。党和法、党的领导和依法治国是高度统一的。”③习近平.省部级主要领导干部学习贯彻十八届四中全会精神专题研讨班开班式上的讲话［N］.人民日报，2015-02-03。其次，必须坚持法律面前人人平等。平等既是社会主义法律的基本属性，又是社会主义法治的基本要求。坚持法律面前人人平等，不仅体现在法律对人民权利的确认上，同时体现在公民违法时法律的一体惩处上。我国宪法明文规定：“凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民，中华人民共和国公民在法律面前一律平等”。一律平等就意味着人人平等，意味着所有公民不分民族、种族、性别、教育水平、文化程度都平等地享有法律权利，承担法律义务；意味着公民的同样行为同等处理，不同行为区别对待。最后，必须要借鉴古今中外优秀的法治成果。法治可以规范人们行为、调整社会关系、维护社会秩序，法治的基本价值放之四海而皆准，因此我们在坚持中国特色社会主义法治道路时不能夜郎自大，更不能目空一切，而应传承弘扬中华优秀的法律文化传统，参考借鉴世界各国一切有益的法治文化成果，并将其与中国现在的具体实际相结合，不断探索、不断总结、不断创新，从而为经济全球化服务、为新技术革命服务，更为新时代的经济社会发展服务。