县级党委权力：来源·特点·内容

邓博于强

（中共云南省委党校 教务处，云南 昆明 650111）

马克思指出：“权力是社会关系的一种表现。在一定社会关系中，它表现为一方支配另一方的力量。在我们前面有两种权力：一种是财产权力，也就是所有者的权力，另一种是政治权力。”［1］“在政治权力对社会独立起来并且从公仆变为主人以后，它可以朝两个方面起作用。”［2］恩格斯指出：“政治权力不过是用来实现经济利益的手段。”［2］政治权力有效性的前提是受支配者的同意，“权威是政治权力获得应有效力的基础，而权威来自人们对权力的认同和遵从，所以任何政治统治都必须有相应的权威基础。”［4］政党的政治权力可分为党内权力和党外权力。作为执政党，中国共产党的党外权力主要表现为执政权，其基本内容是与国家的关系，主要包括与国家权力机关、行政机关、司法机关、监察机关的政治关系及其运作。本文所指的县级党委权力是作为执政党地方组织的执政权力，即对县域国家机关的政治动员权和政治干预力。

一、县级党委权力的来源

权力是迫使他人服从的力量。公共权力是管理公共事务的权力。而权力的行使，只有得到权力对象的同意才成为可能，也就是所谓的合法性。［5］合法性的关键因素在于权力来源的正当性。“为了达到这个目的，每一种统治制度必须提出一种知性，一旦市民分享了它，便会使他为一种道德义务的素养所支配。”［6］从理论上厘清执政权的来源和探讨权威的构成，进而揭示县级党委权力与依法执政的逻辑关联，对实践中正确行使权力，避免权力的异化具有重要意义。

（一）执政权力的观念来源

无论古今中外，对公共权力的知性，无外有二种看法，一是来自于神意，即超自然的力量。二是来自于公意，即人们的共同意志。马克思·韦伯将其分为魅力型统治、传统型统治和法律型统治三类方式，魅力型统治依靠具有超凡的智慧与品质的领导人个人魅力取得统治权，即人治；传统型统治依赖血缘承续或传统方式，指君位继承制与神治；法律型统治由依法选举产生，即法治。

魅力型统治要求君主或领袖必须由哲人、智者、圣贤、君子、先知先觉者、精英或英明、伟大的人物担任。例如，柏拉图就认为，上帝赋予人的灵魂时分别加入了黄金、白银与铜铁，所以，人们的秉性、理性、智慧、能力等各不相同；具有金魂的是哲人，银魂为军人，铜铁魂为工人农人，国王应由哲人担任，也就是“哲学王”。阿奎那也强调政权应由聪明正直的人执掌，认为“如果一个人比其他的人聪明和正直，那就不应当不让这种天赋为其余的人发挥作用”。［7］而什么人能够获得什么的天赋，则最终只能认为是“上天”的给予，也就是神的选定，代表神的意志。传统型统治强调的世袭制，实际上建构一种通过血缘而传承神意的知性。可见，魅力型和传统型两种权威均建立在权力来源超自然的力量——神的意志。

法理型权威则强调权力来源于法律的授权，只有依法通过选举而产生的统治者，才能够得到人民的服从。古今中外，人们对法律的定义纷繁复杂、不一而足。如果从法的本质的角度而言，较为典型的表述有几种。英国的奥斯丁认为，法是主权者的命令。法国的卢梭、孟德斯鸠指出，法是民众的共同利益或“公意”的记录。马克思主义认为，法是掌握国家政权的人们或阶级的共同意志的体现，其内容是由该社会的物质生活条件决定的。现代政治理论一般认为，通过公民投票产生的法律体现的是大部分群体的共同意志，这种意志可代表公共意志，对法律的服从就是服从公共意志。权力由法律所派生，因此，其最终来源于公共意志。

马克思、恩格斯明确指出：“在反对有产阶级联合权力的斗争中，无产阶级只有本身组织成为与有产阶级建立的一切旧政党对立的特殊政党，才能作为一个阶级来行动”，［8］“组成一个不同于其他所有政党并与它们对立的特殊政党，一个自觉的阶级政党。”［9］可见，马克思主义执政党代表无产阶级的利益和意志，其权力来源必然是来自于人民，属于人民。中国共产党自成立以来，就以“为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴”为“初心”，成为中华民族根本利益的代表。

（二）中国共产党执政权力的历史来源

现代意义的政党被视为“政党是社会和政府之间的核心中介组织”，［10］是介于国家和市民社会之间的政治组织。在西方发达国家，政党是伴随着代议民主制而出现的，是为了适应阶级和阶层利益的表达与综合，最大限度进行选票动员，进而获得组织政府的权力而存在，“在一个可识别的标签下追逐选票的团体。”［11］“政党的权利不过是宪法规定的公民权利的组织化的延伸”，［12］政党可以通过宪法和法律的选举程序，获得运用国家权力的资格。但从中国现代化进程看，“政党无法在体制内依靠既存的机制从事政治动员并由此获得国家权力，这迫使它不得不从体制外谋求社会改造和推动政治发展。20世纪的中国政治进程表明，政党最初是旧国家的敌人，经过规模、性质和暴烈程度不等的革命取得国家权力，进而变成新国家的支柱。”［13］

辛亥革命推翻了中国传统的君主专制统治，使帝国体系彻底瓦解，民主共和观念日益深入人心。1912年3月颁布的《临时约法》规定：“中华民国之主权，属于国民全体”，“中华民国人民，一律平等。”从此，中国告别帝国体系，走向现代国家。现代国家的政治活动需要政党，“在传统政体中没有政党；现代化中政体需要政党。”［14］辛亥革命之后，由于认识到政党对社会组织化有重要作用，社会各界兴起了组织政党的热潮，以至在当时的中国，几乎所有的西方政党类型都可以找到。然而，由于民族资本发展缓慢、专制势力强大、人民缺乏自主参政、政党缺乏政治妥协传统、内外危机深重，多党制缺乏发展的土壤，只有强大的政党才能对社会进行有效整合。只有中国共产党与中国国民党有这样的潜质。

中国共产党与中国国民党，都是为革命而建立的，但是，革命的目的和历史使命不同。中国共产党是作为工人阶级的先锋队而出现的，是代表劳动大众利益的政党，因而中国共产党所凝聚的是劳动阶级的力量，并且在组织上扎根于劳动大众和基层社会之中。同时，中国共产党在其建立后不久，就开始与现代军队的建设紧密结合，不仅确立了党领导军队的根本原则，而且将党的组织直接植入军队组织之中，把“支部建在连上”。凭借党对军队的有效领导，中国共产党锻造了一支高度组织化的人民军队；凭借党与劳动大众的紧密联系，中国共产党成功动员了劳动大众，凝聚起了强大的革命力量。组织化的军队和革命化的劳动大众，是中国共产党取得新民主主义革命胜利的根本保证。［15］中国革命的胜利，国家贏得了主权，人民获得了解放。因此，中国共产党获得政权是历史的选择，是人民的选择。毛泽东指出：“我们的权力是人民给的。”

1949年9月底，在解放战争即将取得全面胜利的时候，中国共产党邀请各民主党派、人民团体、人民解放军、各地区、各民族以及国外华侨等各方面的代表662人，召开了中国人民政治协商会议第一届全体会议，通过具有临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》。《共同纲领》明确提出“中国人民由被压迫的地位变成为新社会新国家的主人”“人民民主主义为中华人民共和国建国的政治基础”“中国人民政治协商会议代表全国人民的意志”“中华人民共和国的国家政权属于人民。”［16］在继承《共同纲领》的政治理想和总结五年建国实践经验的基础上，1954年，经过民主程序制定了“五四宪法”，确立了人民主权的原则，国家的一切权力属于人民。人民是国家和社会的主人，落实到国家政体制度上，就是坚持社会主义民主政治，实行人民代表大会制度。全体人民通过选举自己的代表进入人民代表大会，行使立法、选举和任免国家机构组成人员以及监督等职权。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人大产生，直接对人大负责，受人大监督，并通过人大对全体人民负责，受全体人民监督。

人民主权原则回答了国家政治权威和公权力来源的合法性问题。人民创造历史，推动社会前进，在中国共产党领导下通过新民主主义革命，夺得了自己应有的国家权力。人民主权，就是密尔说的“全体人民或一大部分人民通过由他们定期选出的代表行使最后的控制权”。［17］在社会主义条件下，人民主权意味着人民当家作主，成为国家、社会和自己的主人。这是马克思历史唯物主义的基本原理。由此决定了在社会主义国家中，“工人阶级政党——共产党的领导作用，社会主义国家政权的作用，最根本的，就是从政治上和组织上保证人民真正成为国家和社会的主人，保证人民真正掌握国家权力。”［18］就此，习近平强调：“马克思主义权力观概括起来是两句话：权为民所赋，权为民所用。”［19］“没有人民，就没有人民民主；而没有人民民主，就没有社会主义和共产党的执政掌权。人民主权作为社会主义政治文明的核心价值和政治文明的现代体现，构成人民当家作主和共产党执掌国家政权的合理性与合法性的逻辑起点。”［20］

（三）县级党委权力的制度来源

中国共产党是具有严密组织的政党，表现为组织结构与功能的高度体系化：中央组织、享有崇高权威的职业政治家和领袖人物组成，主持和主导党的全面工作。中央组织是全党的最高决策机关，按照党的纲领和任务，确立党的长期和近期目标。地方组织根据党中央的路线、方针和政策，制定实施方案，动员和组织社会政治资源，完成党的工作任务，并对下级组织进行领导和监督。基层组织则从实际出发，向党员和群众宣传党的决定，贯彻执行党的主张，同时反映群众要求，管理教育党员，是党和群众、党员和上级党组织联系的纽带。地方党组织按地方行政区域设置。

中国是单一制国家，国家结构决定了在中央与地方关系上，采取了中央集权体制。中华人民共和国成立后，地方行政建制的最初形态是四级制或五级制，即大区、省、县、乡四级制或大区、省、县、区、乡五级制。与后来的地方行政建制相比，最初的地方行政建制多了大区这级。1954年被取消。按现行宪法的规定，地方行政建制为四级，党的地方组织也依此设置。《中国共产党章程》规定，党的地方组织包括党的地方各级代表大会、党的地方各级委员会及其常务委员会、党的地方各级纪律检查委员会。

县级党委属于党的地方组织最基层，基于中国共产党整体的执政地位，其权力来自作为整个党的授权。具体而言，来自制度化的党内法规的授权。《中国共产党章程》第二十七条第六款规定：“党的地方各级委员会在代表大会闭会期间，执行上级党组织的指示和同级党代表大会的决议，领导本地方的工作，定期向上级党的委员会报告工作。”实际上就是授权地方党委对本地方行使领导权。《中国共产党地方委员会工作条例》第三条规定：“党的地方委员会在本地区发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用，按照协调推进‘四个全面’战略布局，对本地区经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设实行全面领导，对本地区党的建设全面负责。”从执政的角度而言，“各级党委对各级政权机关的领导，应经过在政权机关中工作的党员来实现。”［21］因此，县级党委的执政，要按《中国共产党地方委员会工作条例》第五条第四款所规定的，“按照干部管理权限任免和管理干部，向地方国家机关、政协组织、人民团体、国有企事业单位等推荐重要干部。”县级党委所推荐的人选，根据宪法和相关组织法的规定，经选举或决定成为县级国家机关领导人员，即获得行使国家权力的授权。

二、县级党委权力的特点

自秦朝首创郡县制以来，“县”在中国一直是一个独特而关键的行政区划。新中国成立以后，县级行政区划也保持相对稳定，县级党委也稳定存续。县级党委与县级国家机关构成县域公共权力核心，习近平总书记指出：“郡县治，天下安。在我们党的组织结构和国家政权结构中，县一级处在承上启下的关键环节，是发展经济、保障民生、维护稳定、促进我国长治久安的重要基础”［22］“县委是我们党执政兴国的‘一线指挥部’，县委书记就是‘一线总指挥’”［23］在党的权力体系中，县级党委权力有基础性、执行性和直接性的特点。

（一）县级党委权力的基础性

作为执政党，中国共产党对社会的作用，主要通过作为国家制度的实际操作者的党员和相关的党组织来实现。基于国家政治制度所形成的从中央到基层的各级国家机关的组织体系，而党通过建立与之相应的组织，渗透进各级国家机关及其部门以之中，进而影响政治生活、经济生活和社会生活。“党的组织网络在成为党和国家有效组织社会的网络机制的同时，也成为党和国家政治权力作用社会的组织基础和核心渠道。”［24］县级党委就是党的组织网络的基础环节。《地方党委工作条例》第二条规定：“本条例适用于党的省、自治区、直辖市，设区的市、自治州，县（旗）、自治县、不设区的市、市辖区委员会全体会议（简称全委会）及其常务委员会（简称常委会）。”可见，县级党委属于地方党委的最基层。同时，这种基础性更是由于县级国家机关的基础性而形成，表现在以下三个方面：

1.县级行政区划的稳定性。县作为一级行政单位，萌芽于西周，产生于春秋，发展于战国，定制于秦始皇。［25］在其后两千多年的历史演变中，县作为中国的一级行政建制，经历代行政层级结构的纷繁变化，依然稳固地存在，一直是中国的行政管理、民俗文化、祖籍认同等方面的基本归属单位。有学者指出，“县域，经过几千年的演进，已经成为在社会政治、经济、文化各个方面都具有团粒结构的稳定的社区，具有了某种不可分解的作用。”［26］

2.县级国家机关产生的底层性。人民代表大会制是我国的根本政治制度，体现了人民主权的原则。人民行使权力的地方是人民代表大会，人民通过选举出人大代表来行使权力，组建国家机关。对于人大代表的选举，我国采用的是直接选举和间接选举相结合的方式，县和乡的人大代表采取直接选举的方式。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五条规定：“省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会代表由下一级的人民代表大会选举；县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表由选民直接选举。”可见，与省、市人大代表相比，县级国家机关的产生与人民更为贴近。同时，县级人民代表大会又是整个人民代表大会的基础，是国家政权的底层。

3.县级国家机关体系的完整性。按宪法和相关组织法的规定，县级国家机关包括县人民代表大会及其常务委员会、县人民政府、县监察委员会、县人民法院、县人民检察院，可以说，“麻雀虽小，五脏俱全”。虽然乡镇国家机关更为基层，设有人民外代表大会和人民政府，但其没有设立人大常委会、监察委员会、人民法院和人民检察院，其权力体系是不完整的。

（二）县级党委权力的执行性

中国共产党是按民主集中制组织起来的政党。按《党章》的规定，民主集中制的第一原则是“四个服从”，即“党员个人服从党的组织，少数服从多数，下级组织服从上级组织，全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会。”按《中国共产党地方委员会工作条例》第八条第二款的规定：“党的地方各级委员会必须贯彻执行中央和上级组织的决定。”县级党委作为地方党委最基层，其执行性更为显著，不仅要执行党中央的决定，还要执行本省、本市（州）党委的决定。县级党委在党的组织系统中的地位，也决定了其权力的执行性。

就国家机构而言，县级虽有完整的权力结构，而执行性也很明确。按《宪法》和《立法法》的规定，除民族自治县外，县级人大没有立法权，不能制定地方性法规。而县级政府则受双重领导，既要向本级人大负责，又要向上一级政府负责，并服从国务院。从《行政许可法》《行政处罚法》《行政强制法》的规定看，只有法律、法规、规章可以设定行政许可、行政处罚法和行政强制，县级人大和政府均不能设定这些与公民、法人、其他组织密切相关的权力及其实施。县级监察委员会和县检察院受上级的领导。县法院虽然不受上级法院领导，但其审判功能的行使，也是依据法律法规，参照规章，并且受到上级法院的法律监督。

就实践而言，县级党委权力行使的目的往往是落实上级党委的意图。以云南省昆明区五华区为例，在《2015中共五华区委执政纪要》中列举了2015年的六件重要文件，分别是《关于全面深化财税体制改革的实施意见》《全面深化区属国有企业改革的实施意见》《深化党的建设制度改革实施方案》《从严从实监督管理干部实施细则（试行）》《进一步精简会议改进会风的规定》《建立纪检监察政法信访部门解决群众诉求“四级联动”工作机制实施方案》，其中，五件为“实施”上级党委的精神，一件为贯彻中央八项规定和“三严三实”要求。同时，六件文件制定的目的都明确表述为贯彻落实上级党委文件的精神。［27］

（三）县级党委执政的直接性

县级党委在党的组织体系中，属于地方组织的末端，同时又领导基层党组织，起到了承上启下的作用。一方面，中央、省、市党委的意志和主张，都需要通过县级党委到达社会基层。另一方面，基层社会的管理、整合、发展需要由县级党委规划、领导和实施。因此，县级党委权力会直接作用于社会基层，并通过县级国家机构对公民的权利义务产生实质性影响。

县级党委权力所涉及的重大事项，几乎包含了本地所有重要事务，从全局工作、经济发展规划、重要项目建设、大额度资金使用、社会稳定，到重要干部人事任免、党风廉政建设。虽然党内法规没有明确规定，各地也有所差别，但一般说来，与中央和省级、市级相比，县级党委所管事务要具体得多。事务越具体，与基层关系越密切，与群众的权利义务越直接。

人们对国家的认知往往基于对县级党委政府的认知。“相对于中央来说，县是最完整的微观国家，而相对于社会来说，县又是离其最近的现实国家。”［28］我国的县，既涵盖了城镇，又包括了农村社会，绝大多数人口生活在县域，发展所引发的矛盾以及不稳定的因素也往往集中于县域。一旦群众的多元利益诉求未得到真正重视和有效回应，将导致社会积怨。虽然社会积怨会通过信访上访等形式传导到省和地级市及至中央，但上级的意图又需要县级来实现，于是，压力和矛盾又反弹到县级，压力释放和矛盾的解决最终要县级承担。如果县级党委权力运行不当，不能有效处理压力和矛盾，往往会以危机形式爆发出来，从而引发群体性事件。

三、县级党委权力的基本内容

县级党委权力主要是通过对国家机关的领导而实现的。按照宪法的规定，县级国家机关包括县人民代表大会及其常务委员会、县人民政府、县人民法院、县人民检察院和县监察委。这些国家机关依据宪法和法律的规定，都具有法定隶属关系，也拥有法定的职权。中国共产党通过选举将本党的代表推荐进入国家机关，担任领导人，再由这些代表在国家事务中体现本党意志。

（一）构建县域共同愿景

美国著名的管理学家和组织行为学家彼得·圣吉在其著名的《第五项修炼》中提出“愿景”一词。从一般意义上说，所谓愿景，就是特定主体所渴求的未来状态，并具有可预见、可规划、可操作的特点。［29］愿景也可称为远景规划。执政党往往通过构建共同愿景，以凝聚各方力量，以引领国家、社会在未来所达成某种理想状态。党的十八大以来倡导的“实现民族复兴的伟大中国梦”，既是党的执政愿景，也是希望构建的整个国家和民族的共同愿景。党的十九提出的“两个一百年”奋斗目标，就是共同愿景实现的战略规则。党的共同愿景的实现，依赖于其地方组织将党的执政愿景细化。县级党委也就承担根据党的执政愿景，结合本县特定的历史、社会、经济、文化以及资源禀赋提出县域的执政愿景，形成县域共同愿景。

县域共同愿景是对县域中长期发展的构想，往往体现为县党代会报告、县委常委会工作报告、县政府工作报告和发展规划。虽然县党代会报告和县委常委会报告是县委和县委常委会工作的总结和部署，却也是对整个县域发展的愿景。县政府根据县党代会报告、县委常委会工作报告形成县政府工作报告并编制发展规划。县党代会报告、县委常委会报告、政府工作报告起草过程，虽然没有明确的法律法规，然而，长期之来，形成了相关的惯例。而发展规划的制定，则有法律、法规和规范性文件的要求。总体而言，这些文件均有起草、听取意见和建议、相应主体审查或审议、进行表决的程序，体现发扬民主、集中民智、反映民意、凝聚民心，构建共同愿景的过程。

（二）推荐县级国家机关重要干部

中国共产党执政的基本模式是推荐干部进入国家机关，按党的意志行使公共权力，县以上的各级党委执政都遵循这一模式。县委向本县级国家机关推荐重要干部，是实现对县级国家机关领导和控制的重要手段和组织保障，是将县委的组织意图传递到本县级国家机关的基本途径。所谓的“‘组织意图’实际上就是执政党的地方组织关于‘派出’什么样的执政代表出任地方国家政权机关的领导职务、担任地方国家政权机关重要领导人掌控国家政权机关的想法、计划、意见、建议等”。［30］

县委向本县级国家机关推荐重要干部，意味一种“建议”，是否接受推荐和任命权在本县级国家机关。可以说，由于《宪法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对于相关国家机关人事任免权的明确规定，受推荐机关具有法定“选择权”。这种权力行使需要两个条件：一是提供选举的机会和条件，候选人多于实际当选人；二是推荐者对候选人（或选择对象）情况提前进行了解和知晓。

县委向县级国家机关推荐重要干部是执政的重要行为，有严格的法定程序，主要体现在《党政领导干部选拔任用工作条例》。除了遵守动议、民主推荐、考察、讨论决定等要求外，还要遵守介绍推荐意见、民主协商的要求。

（三）决定县域重大事项

县级党委对县域重大事项进行决定，从而形成党“统领全局、协调各方”的基本格局。《中国共产党地方委员会工作条例》第三条规定：“党的地方委员会在本地区发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用，按照协调推进‘四个全面’战略布局，对本地区经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设实行全面领导，对本地区党的建设全面负责。”［31］党的十九届三中全会出台的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明确指出：“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。加强党对各领域各方面工作领导，是深化党和国家机构改革的首要任务。要优化党的组织机构，确保党的领导全覆盖，确保党的领导更加坚强有力”。

对县域重大事项的决策是县级党委权力的基本内容。县级党委通过民主集中制的制度设计，对县域重大事项进行决策，通过法定程序，转化为本级权力机关具有法律效力的行为，从而实现执政主张。《中国共产党地方委员会工作条例》第九条规定了地方党委全委会的九项职权、第十条规定了地方党委常委会的六项职权。

（四）监督县域公共权力

公共权力是公共关系中权力主体为夺取、制造、分配各类需要、利益和价值资源，依靠一定的公共强制力而拥有的对权力客体的控制能力和制约能力，在一定范围内对所有人都具有约束力。若依循我国政治体制与政治结构的内在逻辑看，县域政治行为主体所拥有的政治权力，即是县域公共关系中最强劲的公共权力。因为在县域中，政治行为主体所拥有的政治权力是由人民大众赋予的，是以国家暴力和国家法律作为后盾的，最具有强制性。而这些政治行为主体对政治权力的伸张，通常又都带有公共性，是建立在共同利益基础上的，是为了达成公共意志。

在县域政治生活中，公共权力的承载者，主要包括党委、狭义上的政府、人大、人民政协和若干党政职能部门，以及少量政治行为主体以外的组织。这些权力主体中，唯有党委是领导一切的，可以对其他所有的权力主体实施领导行为，故此，党委对除自身以外的权力主体，具有最有力的监督权。当然，党委自身也要接受监督和加强自我监督管理。

县级党委对县域公共权力的监督，包括党内监督与党外监督。党内监督以党委直接监督、派出巡察组监督和党的纪律检查委员会日常监督为主要形式。党外监督主要依靠同级人大、政府、监察机关、司法机关、社会团体及人民群众进行监督。