中国政治体制改革的经验与启示

李景治

（中国人民大学，北京 100872）

政治体制改革是中国改革开放的重要组成部分，在完善中国根本政治制度和基本政治制度，改革党和国家领导制度，推动民主化进程和社会进步，巩固经济体制改革成果和促进经济发展等方面发挥了不可或缺的重大作用。中国政治体制改革取得了巨大成就，也积累了宝贵经验。其中最重要的是，坚持正确导向，合理调整国家权力结构，改革政府机构设置和职能配置，加强民主政治建设。

一、坚持正确导向

中国政治体制改革要朝哪个方向发展，要实现什么目标，是推进政治体制改革所必须解决的头等大事。一些人以维护社会主义制度为名阻碍改革，而有些人或明或暗主张以西方政治体制模式为改革的努力方向和奋斗目标。邓小平始终坚持社会主义基本制度，坚持四项基本原则，反对照搬西方发达国家的政治体制模式，他指出传统社会主义的诸多弊端，主张不断改革完善社会主义政治体制及其运行机制。为了引导政治体制改革，他提出评价一个国家政治体制的标准和政治体制改革的目标，从而为改革指明了方向。其思想可以概括为：政治体制改革要有利于巩固社会主义制度、保持国家政局稳定，有利于解放和发展生产力，有利于增强党和国家的活力，有利于调动人民群众积极性。①《邓小平文选》第3卷，北京：人民出版社，1993年，第176-180页、213-214页。

第一，有利于巩固社会主义制度、保持国家政局的稳定。政局稳定，是国家发展和人民安居乐业的基础和前提。政局混乱，国家贫弱，人民遭殃。“中国的问题，压倒一切的是需要稳定。没有稳定的环境，什么都搞不成，已取得的成果也会失掉。”②《邓小平文选》第3卷，第284页。因此，保持政局稳定是政治体制改革的重要导向，也是衡量政治体制改革成败的一个重要标准。改革必须实现社会稳定，而不能引起社会动荡混乱。改革也是革命，要革除旧体制的弊端，废除不合理的旧制度，建立健全新制度。要改革权力运行机制，提高工作效率。要精简机构，裁减冗员。这势必引发新旧体制的矛盾，打破原有的利益格局，影响一些人职务升迁和切身利益，甚至会影响党和国家领导体制的稳定以及各项工作的效率。因此，中国政治体制改革始终坚持积极稳妥原则，不急躁冒进、不急于求成；坚持先试点后推广，先局部后全局；既积极开拓，勇于创新，又充分考虑各种困难，正确处理各种矛盾和关系，稳步推进，时刻保持政局和社会稳定。

国家根本政治制度和基本政治制度的稳定是政局稳定的前提，也是政治体制改革的保障。皮之不存毛将焉附。根本政治制度和基本政治制度是政治体制的基础，政治体制是政治制度的具体形式和运行体制机制。政治制度动摇乃至崩溃，政治体制改革也就失去实际意义。中国政治体制改革的经验是，始终坚持和逐步完善人民代表大会制度这一根本政治制度，以及共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度等基本政治制度。政治体制改革的目的，不是根本改变这些政治制度，而是不断完善这些政治制度。中国政治制度的核心是中国共产党的领导。始终坚持共产党的领导，保证了国家和社会的稳定和改革开放的成功。

第二，有利于解放和发展生产力。改革与生产力发展不相适应的生产关系和上层建筑，是社会主义改革的根本目标。政治体制改革要有利于解放和发展生产力。不搞政治体制改革，经济体制改革也难以贯彻。改革是从农村开始的。在极“左”路线的影响下，我们在农村普遍建立了人民公社和政社合一的体制，用行政干预的方式发展农业生产，剥夺了农民的生产自主权，极大地挫伤了农民生产积极性，阻碍了农业生产力的发展，致使我们长期解决不了吃饭问题。随着农村土地家庭联产承包责任制在全国的迅速建立健全，中央作出改变人民公社政社合一体制决定，撤社建乡，在全国普遍建立乡镇政府作为基层政权，成立村民委员会作为群众性自治组织。政府不再干预农民的生产，农民的生产积极性极大提高，农产品特别是粮食迅速增加，短短几年就基本解决了广大农民吃饭问题。

众所周知，社会主义要实行生产资料公有制。但生产资料公有制的具体实现形式是什么却没有搞清楚，苏联实行过分单一的生产资料公有制，搞工商业全盘国有化和农业全盘集体化，认为这就是社会主义。结果是挫伤了劳动者的生产积极性，阻碍了生产力的发展，导致国民经济长期停滞。中国学苏联也搞全盘人民公社化，结果同苏联大同小异。事实证明，生产资料公有制具体实现形式必须与生产力发展相适应，必须与本国具体国情相适应。这是经济体制改革、也是政治体制改革的重要导向。中国在农村实行家庭联产承包责任制，容许中小企业个人承包，也容许大中型国有企业自主经营，实行股份制改造，逐步建立现代公司制度。同时，鼓励和支持个体工商户、民营企业的建立和发展。与上述改革相适应，政治体制、法律制度及时进行改革。宪法规定，我国在社会主义初级阶段，坚持以公有制为主体、多种经济共同发展的基本经济制度。这就为解放和发展生产力提供了法律依据和制度保障。

第三，有利于增强党和国家机构的活力。为了增强党和国家机构活力，我们不断深化机构改革，精简机构，裁减冗员，减少重叠的机构，合并职能相同和相近的机构，以保持党和国家机构充满活力。我们努力克服官僚主义和人浮于事、工作拖拉的作风，增强服务意识，提高工作效率。我们坚持下放权力，正确处理中央和地方的关系，调动地方的积极性。增强党和国家机构的活力，不是一蹴而就、一劳永逸的。我们坚持不懈地深化机构改革，推进简政放权。

为了增强党和国家机构活力，我们坚持推进干部制度、公务员制度的改革。实现干部的年轻化，是干部制度改革的第一步。“文革”后，我们通过建立顾问委员会的过渡性制度安排，使年事已高的老干部退居二线。在此基础上，建立起干部退休制度和任期制。党的十一届五中全会讨论、十二大通过的新党章明确提出，废除干部职务实际上存在的终身制。这都为青年干部的提拔任用创造了必要条件，为增强党和国家机构的活力奠定了基础。此后，我们坚持推进干部制度、公务员制度的改革，完善干部的选拔、培训、考核、推荐、任用的各项制度，不断提高干部队伍政治素质和业务素质，以保持干部队伍的廉政勤政和旺盛活力。中国特色社会主义干部管理制度，是中国政治体制的突出特点和明显优势，也是党和国家领导体制正常运转、充满活力的有力保障。

第四，有利于调动人民的积极性。人民是国家的主人，中国政治体制改革始终坚持人民当家作主。中国政局的稳定是建立在人民当家作主和广泛发扬人民民主基础之上的。我们支持和保证人民通过各级人民代表大会行使国家权力。各级人大代表的选举，充分体现公平、公正原则，直接选举人大代表的范围扩大到县一级。我们改变了等额选举制度和做法，实行差额选举，让选民有选择的余地，使选举真正体现选民意志。同时，党内选举、党和国家领导人的选举、各级党政领导干部的产生，都坚持差额推荐、差额选举。由长期实行的等额选举改变为差额选举，是政治体制改革的重要成果，也是中国民主化进程的显著标志。人民当家作主制度体系进一步完善。政治体制改革推动了中国特色社会主义法律体系建立和不断完善，进一步保证执政党尊重宪法，遵守法律，依法治国。政治体制改革坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。“党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质特征，依法治国是党领导人民治理国家的基本方式，三者统一于我国社会主义民主政治伟大实践。”①习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，北京：人民出版社，2017年，第36页。

中国政治体制改革坚持正确导向，取得了很大成就和进展。但也应当看到，中国政治体制改革任重道远，一些改革目标尚未实现，一些改革任务尚未完成，一些改革措施尚未落实到位，一些改革部署徘徊不前，一些新旧矛盾交织可能影响社会稳定和改革进程。个中原因，是一些领域改革难度大、不能急于求成，执行力和贯彻落实的督促检查尚待加强，还是一些干部跟不上中央精神和时代步伐，抑或他们不愿触及某些利益格局和深层次的问题？这值得研究。

二、合理调整国家权力结构

权力结构是国家政治体制的核心。西方发达国家普遍实行三权分立，建立了文官制度（公务员制度），形成多党制，构成了国家权力结构和政治体制的基本框架。说是三权分立，实际存在四种权力。第四种权力是政党，政党代表了社会权力。如果说三权分立的政治权力结构是一驾马车，那么政党则是驾驭马车的车夫。马克思、恩格斯曾批评资本主义国家的议会民主和多党轮流执政的制度，但并没有明确指出未来社会主义国家应具体建立怎样的国家权力结构和政治体制。直到巴黎公社革命，他们才对这个问题有了较为明确的认识。他们认为，巴黎公社就是无产阶级专政的国家，它由选民直接选举产生，实行“议行合一”。十月革命后，俄国根据列宁的主张，以巴黎公社为榜样，建立了“议行合一”的苏维埃政权。十月革命胜利之初，苏维埃俄国存在多个政党，但由于错综复杂的原因，最后只保留了执政的共产党。从此，与西方发达国家三权分立、议会民主、多党制相对立，以“议行合一”、一党制为特点的苏维埃制度，就成为社会主义国家政治体制的基本范式。这一体制到斯大林时期更加确定、固化，形成所谓苏联模式。苏联模式在运行中产生了诸多弊端。“议行合一”的结果，是强化了行政权力，弱化、虚化了苏维埃这一国家权力机关的地位和作用。共产党长期一党执政，权力过分集中。党与政府、党与苏维埃、党与司法部门的关系成为权力结构的中心，处理不好就成为政治体制产生弊端的主要根源。与此相联系，官僚主义、脱离群众乃至腐败问题越来越严重。党政不分、以党代政，造成机构重叠，人浮于事，效率低下。

中国共产党一直以苏联为学习借鉴的榜样，早在革命战争时期就在革命根据地建立了中华苏维埃共和国，但也感觉到这种体制的一些问题。毛泽东就曾批评过党政不分、以党代政的现象。新中国建立时，我们就没有完全照搬苏联模式：没有实行苏维埃制度，而是建立了人民代表大会制度；没有实行一党制，而是建立了共产党领导的多党合作和政治协商制度；没有实行联邦制，而是建立了民族区域自治制度。这无疑符合中国具体国情，是有中国特色的社会主义制度。但从国家权力结构、政治体制设置和运行方式来看，我们仍然深受苏联模式的影响，存在与苏联模式相同或相似的问题。中国政治体制改革，在很大程度上就是改革苏联模式，克服由此而产生的弊端。

第一，完善坚持党的全面领导的制度。中国共产党是国家的领导党、执政党。党的领导是国家权力结构的核心。党中央既是全党的领导机关，也是党领导国家、推动各项工作的中心。全国人大常委会委员长、国务院总理、全国政协主席，都是政治局常委。国家权力机关和政府各部门的主要领导人，都是政治局委员或中央委员。他们参与党中央的决策，服从党中央的领导，贯彻落实党中央的方针政策。这种组织结构和领导体制充分体现了党对人大、政府、政协等组织的领导地位。改革开放以来，我们一方面强调要坚持党的领导，另一方面积极推进党和国家领导制度的改革，努力克服旧体制的弊端，尽量减少党对人大、政府等各方面工作的直接干预，支持它们在党的统一领导下依法独立行使自己的职权。我们强调，党的领导主要体现在路线、方针政策的指导和党管干部上。也就是说，党主要通过各级党组织、人大、政府、政协等组织中的党组，以及党员贯彻落实自己的路线和方针政策，发挥领导作用。

不可否认，在一段时间内，我们在坚持党的领导的同时，对于如何处理党与人大、党与政府、党与企业的关系问题缺乏明确的认识。例如，如何看待党是领导核心、人大是最高权力机关的提法。又如，如何实行党政职责分开。再如，如何处理党企尤其是党与民营企业的关系。对于这些问题需要进一步探讨、明确。这种状况难免影响全面加强党的领导、正确处理党与各方的关系。随着改革开放的深入，党情国情发生了很大变化，党面临的执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验更加严峻，精神懈怠的危险、能力不足的危险、脱离群众的危险、消极腐败的危险更加严重。党情国情的变化，迫切要求加强和改善党的领导，巩固党的执政地位，提高党的领导水平和执政能力。党中央强调要进一步发挥党总揽全局、协调各方的作用。党的十九大更加明确地指出：“在我国政治生活中，党是居于领导地位的，加强党的集中统一领导，支持人大、政府、政协和法院、检察院依法依章程履行职能、开展工作、发挥作用，这两个方面是统一的。”①习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，第56-57页。党的十九届三中全会通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》（以下简称《决定》）和《深化党和国家机构改革方案》（以下简称《方案》）。《决定》强调，“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。加强党对各领域各方面工作领导，是深化党和国家机构改革的首要任务。要优化党的组织机构，确保党的领导全覆盖，确保党的领导更加坚强有力。”②《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，《人民日报》2018年3月5日，第3版。

为了完善坚持党的全面领导的制度，《决定》要求首先要加强对涉及党和国家事业全局的重大工作的集中统一领导。《方案》优化了“党中央决策议事协调机构”，规定它们在中央政治局及其常委会领导下开展工作，负责重大工作的顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进。《方案》决定将全面深化改革领导小组、中央网络安全和信息化领导小组、中央财经领导小组、中央外事工作领导小组改为委员会，另组建中央国家监察委员会、中央全面依法治国委员会、中央审计委员会等党中央决策议事协调机构。

《决定》强调，要强化党的组织在同级组织中的领导地位；要求理顺党的组织同其他组织的关系，更好发挥党总揽全局、协调各方的作用；强调在国家机关、事业单位、群体组织、社会组织、企业和其他组织中设立的党委（党组），要接受批准其成立的党委统一领导，确保党的方针政策和决策部署在同级组织中得到贯彻落实。

第二，坚持党政职责分工，统筹设置党政机构。如上所述，党政不分、以党代政导致机构重叠、人浮于事、效率低下，是苏联模式一个弊端。因此，邓小平在改革开放初期就指出：“党政要分开，这涉及政治体制改革。党委如何领导？应该只管大事，不管小事。党委不要设经济管理部门，那些部门的工作应该由政府去管。”③《邓小平文选》第3卷，第177页。但实际上，党政分开的工作推进缓慢。其原因是多方面的。客观上，我们以经济建设为中心，经济发展是头等大事，党政领导都要亲力亲为。党委书记作为一把手，更是要承担本地区经济发展的主要责任。与经济发展有关的重大决策、发展规划、重要工程、招商引资项目，实际上都是党委集体讨论决定，有时候是党委书记最后拍板，政府只扮演执行者角色。在这种情况下，党政分开的确有难度。主观上，我们对邓小平的主张缺乏全面正确的认识。邓小平讲党政分开，是指党和政府的职责分工，并不是要党政分家，更不是要政府脱离党的领导。一些人把邓小平的主张理解为后者，所以总感觉到党政分开工作力度不够、还不到位。同时，也确实有一些党的领导干部喜欢直接干预政府范围内的事情，甚至直接参与重要工程项目的招投标和具体实施。这也加深了人们对于党政职责不分的担忧。

不难发现，邓小平之后，我们很少使用“党政分开”的提法，关于党政关系的论述也较少。但事实上，我们始终坚持邓小平理论，在党政职责分开方面做了很多工作，进行了积极探索，逐步达成共识。大多数干部都认识到，党主要负责方针政策的制定和重大决策、党管干部、党要管党等“大事”，而政府在党的统一领导下负责经济发展、社会管理等方面的实际工作。在实际工作中，党政职责不分的现象也有所减少。

党的十八大以来，党政关系越来越规范化、制度化。党的十九大更加明确提出：“统筹考虑党政机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责。”①习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，第39页。这无疑是正确处理党政关系的新思路。党的十九届三中全会通过的《决定》，系统谋划和确定党政改革事项，提出要“完善党政机构布局”②《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，《人民日报》2018年3月5日，第3版。。《决定》要求正确理顺和落实党政职责分工，理顺党政机构职责关系，根据坚持党中央集中统一领导的要求，科学设定党和国家机构，准确定位、合理分工。党的有关机构可以同职能相近、联系紧密的其他部门统筹设置，实行合并设立或合署办公。其目的是形成统一高效的领导体制，既保证党实施集中统一领导，又保证其他机构相同联动、高效运行，能够整合优化力量，统筹调配资源，发挥综合效益，增强合力，防止机构重叠、职能重复。这可以最大限度地减少多头管理，减少职责分散交叉，使党政机构职能分工合理、责任明确、运转协调。深化党和国家机构改革，特别是正确处理党政关系，坚持党政职责分工，统筹设置党政机构的改革，标志着全面深化改革进入一个新阶段。

第三，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。中国是社会主义国家，人民是国家的主人，必须坚持人民当家作主。人民代表大会制度是人民当家作主的最主要形式，也是我国根本政治制度。加强人民代表大会的地位和作用，就是尊重和落实人民当家作主。但受苏联模式影响，人民代表大会在中国国家权力结构中的地位和作用相对弱化，甚至有人把人大称作有职无权的“橡皮图章”。政治体制改革的一项重要任务是加强人大的地位，充分发挥人大的作用。这需要正确处理党与人大、政府与人大的关系。

改革开放初期百废待兴，法制不健全，人大工作的重点是立法，其中包括修改宪法、制定各种专门法。事实上，人大在立法和我国的法制建设中发挥了重要作用，为中国特色社会主义法制体系建立和建设立下了汗马功劳，为执政党依法治国、政府依法行政提供了可靠的法律依据。但当时我们对人大的地位和作用，尚缺乏全面、充分认识，相关的制度建设也没有跟上。随着改革的深化，我们逐步认识到全国人大不仅是最高立法机关，而且是最高权力机关、最高监督机关和国家重大事项的最高决定机关，全面加强了人民代表大会制度建设。我们不断健全“一府两院”由人大产生、对人大负责、向人大报告工作的制度，实现了“一府两院”产生的民主化、制度化，以及“一府两院”向人大报告工作、接受质询的法定化。同时，我们加强了人大的“决定”功能。除了国家发展长远规划、五年计划和年度计划要由人大讨论通过才能生效、付诸实施，越来越多的重要事项交由人大讨论和决定，相关的制度也逐步健全。各级政府重大决策出台前向本级人大报告的制度逐渐完善。各级人大对本级政府进行监督，以保证人大的决议得到贯彻落实，保证政府依法行政的做法日益正常化、规范化。同时，我们加强了人大对预算决算审查监督、国有资产监督和审计监督。

党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质特征。人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排。党始终支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力，行使立法权、决定权、监督权、任免权。我们不断完善人大专门委员会设置，优化人大常委会和专门委员会组成人员知识和年龄结构，提高专职委员比例。

国家权力结构的调整，加强了党的集中统一领导，理顺了党、人大、政府的相互关系，增强了党和国家机关的活力，提高了工作效率，为实现国家治理制度和治理能力现代化创造了有利条件。但值得注意的是，加强党的领导和改善党的领导应相辅相成，在党和国家机构改革进程中，应着力改善党的执政方式、领导方式和相关的体制机制。党是领导一切的，但还是要抓大事、抓关键、抓要素，不因小事分散精力。要加强人大的决定和监督功能，凡国家和社会重要事项都应经过人大决定，由人大监督执行，要从制度安排和法律程序上保证人大的决定权和监督权。人大机构改革应加快推进、落到实处。党和国家机构改革仍在路上，应及时总结经验，作必要调整，使之更加完善，无论如何要吸取苏联模式党政不分、以党代政的教训。

三、积极推进行政体制改革

行政体制的机构设置、职能配置和运转机制是与国家经济体制密切联系在一起的。新中国的行政体制是建立在计划经济体制之上的。其主要特点是按经济领域设置机构，实行部门管理。这就导致一些弊端和问题。一是机构膨胀。按经济领域设置管理部门，而经济领域随着经济发展和科技进步不断扩展，机构设置也必然越来越多。最早设置机械制造、冶金、矿产、交通、纺织工业、农业、水利等管理部门，后来仅工业领域就增设了近十个机械工业部。二是管理机制僵化。经济管理根据计划、特别是指令性计划和行政命令方式进行，致使管理工作僵化，地方和基层的积极性、主动性和创造性调动不起来，同时也造成官僚主义盛行、效率低下。三是政企不分。计划经济体制下，企业是政府的附属。生产所需要的厂房、机器设备、电力能源、资金、原材料均由政府根据计划供应，产品的数量、品种、生产进度由政府安排，产品的价格也由政府决定。计划不周，往往导致供需矛盾突出。市场需要的产品供不应求乃至十分匮乏，不需要的产品仍然继续按计划生产，堆满库房。生产与销售、收益脱节，企业没有生产积极性。这无疑阻碍了经济发展、市场的繁荣和社会主义优越性的充分发挥。

为了克服计划经济体制的弊端，解放和发展生产力，我们积极推进经济体制改革，创造性地建立并不断完善中国特色社会主义市场经济体制。“科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求”，“行政体制改革是推动上层建筑适应经济基础的必然要求”。①《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，北京：人民出版社，2013年，第16页；胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗》，北京：人民出版社，2012年，第28页。从计划经济体制转向社会主义市场经济体制，对行政体制改革提出了新的要求。行政体制改革紧紧围绕正确处理政府与市场、政府与企业、政府与社会的关系推进，坚决铲除制约市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用的体制机制弊端。

第一，实行政企分开。“政企分开，是经济体制改革，也是政治体制改革。”②《邓小平文选》第3卷，第192页。从政治体制改革来说，我们推进政企分开的工作主要着力于两个方面：一方面，政府放权。过去由政府直接掌握和行使的权力，包括资金投入、设备更新、资源筹集、生产计划、经营管理、产品销售等权力都下放给企业。企业自主经营，自主制定产品价格。坚持以市场和企业需要为中心配置资源，逐步确立了企业投资主体地位，由企业依法依规自主决策投资项目。政府逐渐减少直至基本取消对企业投资项目的审批。当然，政企分开并不意味着政府放松乃至放弃对企业的宏观调控作用。政府以国家发展战略和规划为导向，以财政政策和货币政策为主要手段，加强了对企业发展的宏观调控，不断加强在资源消耗、环境保护、生态平衡、产能过剩、科技创新、安全生产、负债率和职工收入、社会保障等问题上对企业的引导。

另一方面，企业改革。政府放权面临的阻力一直都很大，始终贯穿于改革开放的全过程。政府部门不愿意放权可以理解，而一些企业也不愿意和政府分开似乎令人费解。这主要是由于这些企业长期依赖政府进行生产经营，尝到政府照顾的好处，一旦政企分开、利益链断裂，反而不习惯了。所以，我们在推进政企分开的进程中，积极促进企业改革，努力培育企业适应社会主义市场经济自主经营的能力。企业对政府的依赖需求和一些政府部门仍然希望从与企业的关系中进行权力寻租，造就了有政府背景的事业单位、中介组织一度十分兴旺。它们代行政府职权，为企业办事，收取好处费，与政府相关部门分成。这种做法既使政企关系“藕断丝连”，阻碍了政企分开的改革，也助长了以权谋私、腐败堕落的风气。因此，我们在强调政企分开的同时，还要求实行政资分开、政事分开、政社分开，坚决取缔各种具有官方背景的中介组织。政企分开改革的成功，解放了企业，使企业享有充分的经营自主权，这是改革开放以来我国经济快速发展的重要原因。

第二，转变政府职能。优化政府机构设置和职能配置的行政体制改革，是从精简机构、裁减冗员开始的。为此，我们下了不少工夫，也得罪了不少人，但是效果不佳。不久，人们就发现，政府机构及其人员就陷入“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。结果，机构膨胀不可阻挡，而精简机构往往成为权宜之计，难以持久。我们总结经验教训，认识到只有转变政府职能才能从根本上解决这个问题。也就是说，政府要从对国民经济、企业和社会进行直接部门管理转向为其服务。这种服务包括政策指导、信息分析、规划引导、金融支持、科技引领，以及与此相关的教育、文化、社会保障、就业、安全等工作。

转变政府职能，还要优化政府机构设置和职能配置。其方向是，科学设定宏观管理部门及其职责、权限，强化制定国家发展战略和统一规划的职能，创新调控方式，推进依法行政，加强和优化政府财税、金融监管、市场监管功能。积极稳妥实施大部门制，是政府机构改革的有益探索。我们撤销了多数针对具体经济领域的政府管理部门，组建更加便于宏观指导和综合服务的部门。例如，先后组建工业和信息化部、人力资源和社会保障部、住房和城乡建设部、自然资源部、生态环境部，农业农村部、国家卫生健康委员会等。在转变职能基础上进行的机构改革，也减少了政府部门。十九届三中全会后的国务院机构改革，正部级机构减少8个，副部级机构减少7个。经过多次机构改革，政府机构设置和职能配置越来越有利于提高工作效率和服务质量，有利于企业自主经营和社会主义市场经济的发展。

第三，简政放权，建设服务型政府。政府权力比较集中，干预的事情过多，始终是阻碍社会主义市场经济发展和企业自主经营的弊端。中央政府权力比较集中，影响了地方政府自主发展的积极性、创造性。因此，简政放权始终伴随着行政体制改革。改革的主导是，减少和下放各种审批权。从一定意义上说，简政放权就是深化行政审批制度的改革。审批权涉及资源资金分配、大规模项目立项、土地开发、交通基础设施建设，直接关系到相关地区、部门和单位的发展和相关领导干部的政绩。所以争取项目历来是各级领导的重要任务，掌握审批权的干部自然成为重点公关对象。权力可以带来利益，简政放权就是打破各种利益链，其阻力和干扰必然很大。但此项工作从来没有停止过。中央政府逐步减少对微观事务的管理，能下放的权力都下放给地方和基层。凡是市场机制能有效调节的经济活动，基本取消了审批。对必须保留的审批事项，也尽量减少程序，提高办事效率，方便大家。凡是直接面向基层和群众的、由地方管理方便有效的经济社会事项，都逐步下放地方或基层管理。我们逐渐优化行政层级，有条件的地方探索省直接管理县（市），深化乡镇行政体制改革。

行政体制改革的目标是，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。政府把主要工作放在创造良好发展环境、提供优质服务、维护社会公平正义上，着力创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力。凡是涉及群众切身利益的决策都尽量充分听取群众意见，凡是损害群众利益的做法都尽量及时防止和纠正。我们不断推进行政权力运行的公开化、规范化，完善政务公开和各领域办事公开制度，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职和罢免等制度。我们坚持全面从严治党、从严管理干部，不断改进干部工作作风，发扬全心全意为人民服务的精神。

行政体制改革，从政企分开、转变政府职能到简政放权，稳步推进，成效显著，有力地配合了经济体制改革，推动了经济发展和社会进步。但深化政企关系改革，必然遇到党企关系和干部制度改革问题，如何推进，需要探索。有令不行、有禁不止的问题依然突出，环境保护、去产能、转变增长方式仍不容乐观，都呼唤加强综合执法、督促检查的制度建设，不能头痛医头、脚痛医脚。机构改革较为频繁，一些机构缺乏稳定性，也要从制度设计上加以解决。

四、加强民主政治建设

人民是国家的主人，人民民主是社会主义的生命。坚持和改进人民民主是政治体制改革的重要组成部分。我们努力发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主，健全民主制度，丰富民主形式。加强民主政治建设的重点是，健全协商民主制度、完善基层民主制度、强化权力制约监督体制机制。

第一，健全协商民主制度。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，是我国基本政治制度。改革开放以来，我们始终坚持这一制度，坚持长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共的方针，加强人民政协建设，支持民主党派发展，健全协商民主制度，创新协商民主形式。社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式，发展人民民主必须健全协商民主制度。从协商内容看，我们着重就中国特色社会主义经济建设、政治建设、社会建设、文化建设，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，以及中央重大决策、党和国家重要方针政策，进行广泛民主协商。其中包括共产党历次代表大会报告的精神，重大发展战略和方针政策的调整，国家长远发展规划和五年计划、年度计划制定，重要人事安排，重要改革举措的出台。从民主协商的主体看，中共中央是核心主体，重要民主协商活动都是由中共中央召集、主持。全国人大、国务院、全国政协也是重要民主协商主体。各级党委、人大、政府、政协是该地方的民主协商主体。人民群众、民主党派、群团组织、社会组织和各界人士，是民主协商的积极参与者。从协商的形式看，以各种形式的座谈会为主。中共中央在每次代表大会召开前都召开各民主党派中央负责人、无党派人士代表的座谈会，就代表大会的精神、决议、决定征求意见。党中央、国务院还定期不定期召开座谈会，就改革开放重大问题听取各方面建议。全国政协定期举行双周座谈会，就重要经济社会发展问题和群众切身利益问题进行研讨、听取意见和建议，这是一个制度创新。党的十八大以来，我们统筹推进政党、人大、政府、政协协商，发展人民团体、社会组织协商，实现了民主协商的制度化、经常化，促进了人民民主的发展。协商民主制度是中国特色社会主义民主制度的特点和优势，具有广阔发展前景。

第二，完善基层民主制度。人民民主是社会主义的生命，没有民主就没有社会主义。但我们对人民民主曾存在一些模糊的认识和错误的做法。一是搞“有限”、“可控”民主，即“文革”前实行的那种过分强调集中、服从的民主。人民民主没有得到充分发扬。二是搞无序“大民主”，即“文化大革命”的那种无序的红卫兵运动式民主。这种民主不讲法制，没有制度约束，为所欲为、“无法无天”。显而易见，这两种所谓的民主都不是我们所需要的，也不是真正的人民民主。

改革开放以来，我们在民主建设上最重要的进步，就是弄懂了什么是民主，明确了人民民主就是人民当家作主，人民是国家和社会的主人。实行人民民主，就是让人民行使当家作主的权力。基于这一认识，我们积极推进政治体制改革，加强人民民主的制度建设和法律法规建设，切实保障人民知情权、参与权、选举权、监督权。我们规范了候选人产生的制度、程序和操作方法，严格执行无记名投票的规定，保护选民自主选举权。我们把民主与法制有机结合起来，强调民主与法制的辩证统一，选民依法依规行使知情权、参与权、选举权和监督权；强调党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，并不断完善相关的制度、法律法规。这就保障了人民民主有序发展，增强了人民的法制观念。

基层群众自治组织，包括村民自治组织和居民自治组织，是人民行使当家作主权力的重要形式。经过四十年的努力，基层自治组织不断健全，相关的制度不断完善，自主选举制度和程序更加规范。而今，群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，充分体现了人民当家作主。

第三，强化权力制约监督体制机制。民主监督是人民民主的重要组成部分，也是政治体制改革不可或缺的内容。权力过分集中，而民主监督不足，容易产生以权谋私、贪污腐败等弊端。因此，强化权力制约监督体制机制，一直是政治体制改革的重点。强化民主制约监督体制机制，是从加强党内监督开始的。完善了党的纪律检查委员会制度，充实了各级纪检队伍，强化了各项监督措施。坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。加强和改进对主要领导干部行使权力的制约监督，加强反腐败体制机制创新和制度保障。健全改进作风常态化制度，克服形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风。完善选人用人专项检查和责任追究，着力解决跑官要官、买官卖官和“带病提拔”问题。积极推进党的纪委体制、反腐败领导体制和工作机制的改革与创新。明确了党风廉政建设和反腐败斗争，党委负主体责任，纪委负监督责任。实现党的纪检工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委的领导。查办腐败案件以上级纪委为主，查办情况同时向同级党委和上级纪委报告。全面落实向党和国家机构派驻纪检机构。全面深入开展巡视工作，实现巡视工作的制度化、规范化。党内民主监督的加强，对于全面从严治党和反腐败斗争起了重要推动作用，得到了全党的拥护、人民的赞扬。

在党内监督的带动下，行政监察工作也得到加强。纪委和监察部门一直合署办公、联合办案，配合默契。但是，这种体制还没有做到监督工作的全覆盖。纪委管党员，监察部门作为行政体制中的监督机构只管政府工作人员，而对非党员、不在政府部门工作的公职人员，则无法进行常态化监督。随着国家监察委的产生，这个问题也得到解决。国家监察委，由人代会选举产生、对人大负责，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。过去，我们并不认可和支持舆论监督。媒体的功能仅限于“宣传”，公开批评党和国家机关及其工作人员，被认为是暴露阴暗面，很难进行。随着改革的深化和人们观念的转变，舆论监督不仅得到承认，而且发挥越来越大的作用。这就形成了权威高效、全面覆盖的监督体系，党内监督、国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督就贯通起来，增强了监督合力。

发扬人民民主、完善中国特色社会主义民主制度，是中国政治体制改革的重要组成部分。推进协商民主、基层民主和民主监督等方面的工作取得很大成就，但还要深入贯彻落实基层民主建设的各项制度，支持具体制度、体制机制的创新，切实保证人民群众的知情权、参与权、选举权和监督权。腐败问题依然突出，要坚持标本兼治，加强对权力运行的制约监督。要强化自下而上的监督、群众监督、舆论监督，也要创新和完善同级监督和对一把手的监督。