民主党派参政议政创新与国家治理现代化

石浩男

（中共中央党校，北京 100091）

一、民主党派参政议政创新的必要性

自党的十八大提出国家治理体系和治理能力现代化理念以来，我国逐步推进全面深化改革各项工作，这标志着我们的国家走入了一个新的历史时期。党的十八届三中全会提出了全面深化改革的总目标，规定了改革的根本方向是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化。五年后党的十九大中，习近平同志在报告中对此予以重申和充实。

党的十九届三中全会对党的十八大以来国家政治体制改革的途径及取得的成果作了充分肯定，并明确指出，以习近平同志为核心的党中央紧紧围绕完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化这个总目标全面深化改革，加强党的领导，坚持问题导向，突出重点领域，深化党和国家机构改革，在一些重要领域和关键环节取得重大进展，为党和国家事业取得历史性成就、发生历史性变革提供了有力保障。①《中国共产党第十九届中央委员会第三次全体会议公报》，2018年2月28日，http://www.guancha.cn/politics/2018_02_28_448430.shtml。再次重申了“深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革”②刘学军：《新历史起点上中国政治发展战略研究》，《北京行政学院学报》2015年第4期。，指出在决胜全面建成小康社会、夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利的历史进程中，“全党必须统一思想、坚定信心、抓住机遇，在全面深化改革进程中，下决心解决党和国家机构职能体系中存在的障碍和弊端，加快推进国家治理体系和治理能力现代化，更好发挥我国社会主义制度优越性”③《中国共产党第十九届中央委员会第三次全体会议公报》，2018年2月28日，http://www.guancha.cn/politics/2018_02_28_448430.shtml。。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化，对民主党派参政议政提出了新的要求。

在学习、宣传、传达党的十九大报告精神之外，各民主党派在2017年11月2日的座谈会上分别针对各自党派特点提出了实现新时代中华民族伟大复兴中国梦的看法。当前，中国政治发展战略的历史方位是“新的历史起点”。所谓“新的历史起点”，是指中国作为一个发展中的大国，在社会主义初级阶段的现代化进程中，总体上走出了早期阶段，进入了中期阶段。①刘学军：《新历史起点上中国政治发展战略研究》，《北京行政学院学报》2015年第4期。在新时代、新课题中，当前民主党派相对单一的参政议政模式正受到国家治理能力体系现代化进程的挑战。目前，民主党派参政议政面临的困境主要包括：参政议政的理论还未建立完整的体系；缺乏具体实施方式方法的刚性要求框架；民主党派自身建设力度不足；参政议政作用发挥的广度、深度尚余空间；参政议政作用在不同地区不同政府层级发挥不均衡，参政议政模式尚需进一步创新。困境破解之处就是机遇衍生之点，困境之中潜藏着很多理论与实践深入发展的机遇：当前，我国正处于政治经济发展的新常态下，经济改革步入深水区，体制改革进入攻坚期，社会改革进入克难期。统观全面深化改革，十分重要，甚至某种程度上的主线是积极推进国家治理现代化。而“一个国家的治理体系和治理能力，主要是制度体系及其执行力”②刘学军：《新历史起点上中国政治发展战略研究》，《北京行政学院学报》2015年第4期。，民主党派参政议政作为国家保障民主、集思广益治理国家的重要方式，在国家治理现代化的全面推进和探索中将大有可为。

党的十八大报告指出，“健全社会主义协商民主制度”，“推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设，更好协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局”③《中国共产党第十八次全国代表大会文件汇编》，北京：人民出版社，2012年。。习近平同志在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话中，对中国特色社会主义制度的优势和特点，民主党派代表性强、联系面广、包容性大的优势，广泛凝聚实现中华民族伟大复兴的正能量作用予以了充分肯定，对民主党派参政议政能力建设提出了新的要求。④习近平：《在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》，2014年9月21日，http://www.xinhuanet.com/politics/2014-09/21/c_1112564804.htm。

党的十九大报告指出，要发挥社会主义协商民主的重要作用，推动协商民主广泛、多层、制度化发展，统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商和社会组织协商；要保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利。这些都对民主党派参政议政提出了新的要求，也为民主党派参政议政方式的创新、推动基层民主党派的参与、协调带动民间组织参政议政，提供了理论依据。⑤《习近平在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，2017年10月28日，http://cpc.people.com.cn/n1/2017/1028/c64094-29613660.html。2018年全国两会期间，习近平同志在参加政协界别讨论时强调，要用好政党协商这个民主形式和制度渠道，有事多商量、有事好商量、有事会商量，通过协商凝聚共识、凝聚智慧、凝聚力量。⑥《习近平两会金句深读：高瞻远瞩 为新时代谋篇布局》，2018年3月10日， http://www.china.com.cn/lianghui/news/2018-03/10/content_50695175.shtml。“多”、“好”、“会”之“会”正是民主党派参政议政方式创新的核心指导思想。新时期，更应该不忘多党合作建立之初心，坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路，把我国社会主义政党制度坚持好、发展好、完善好。

面对越来越复杂的国际环境，面对越来越多的社会问题，面对民主意识觉醒的新一代，面对中国新的发展阶段，更需要多党合作，更需要民主党派的参政议政，更需要已经日益成熟的参政议政理论和实践发挥积极作用，以此提高国家决策、政府决策的实践效果，以此加强社会管理力度，促进国家经济、社会方方面面的建设与发展。正如习近平同志所说：“如果思维方式还停留在过去的老套路上，不仅难有出路，还会坐失良机。”国家整体政治改革的步伐，促使作为参政党的民主党派必须进一步创新参政议政方式，发挥自身优势，在国家整体发展中起到应有的作用。政治协商民主在国家政治民主建设当中至关重要，逐步丰富和完善多党合作和政治协商制度，将其作为我们的一个基本政治制度，大力丰富内涵、拓展外延，进一步建立健全和丰富发展中国特色社会主义政党制度，以适应新常态下对民主党派参政议政的新要求，建立民主党派参政议政的新方式、新机制，成为一个时代问题。

面对这些挑战与机遇，亟须构建丰富完善的参政议政框架，亟须融入国家、人民及各阶层对政府运行模式的新要求，研究民主党派参政议政趋势，探索和创新新形势下民主党派参政议政的新模式。作为党的十九大提出的决胜全面建成小康社会目标总战略的有机组成部分，国家治理现代化的重心必须放在政治制度的完善和发展方面，也就是推动人民代表大会制度与时俱进，推进协商民主广泛多层制度化发展，发展基层民主，完善民族区域自治制度等。①刘学军：《新历史起点上中国政治发展战略研究》，《北京行政学院学报》2015年第4期。民主党派如何应对环境变化和战略转型的重大任务，成为了一个可以深入研究的范畴。

二、民主党派参政议政创新的核心理念

（一）基于治理理念的民主党派参政议政创新

党的十八届三中全会提出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，这标志着中国进入了“治理时代”。党的十九届三中全会再次将实现国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化政治体制改革的重要抓手予以推进。“治理”概念的提出对于中国社会的影响是深刻而全面的，以至于有的学者认为“推进国家治理体系和治理能力现代化”是中央提出的“第五个现代化”②《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》2013年11月16日，第1版。。

党的十八届三中全会提出：“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平。”③《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》2013年11月16日，第1版。相较于之前经常提到的“社会管理”，“社会治理”仅一字之差，但体现的却是执政党执政理念的转变。

传统的民主党派参政议政遵循着进人大、进政协，提议案、提案等方式，在国家大政方针战略制定中采取从上至下的参与方式，提出了很多有益的意见和建议，发挥了一定的实效；在社会问题治理的参与中，也以跟踪式服务方式为主，普遍在地方政府的社会管理实践中发挥了积极作用。然而，随着国家政治体制改革，新公共管理理念的盛行以及国家治理主体多元化形势的日益凸显，民主党派作为与中国共产党亲密合作的友党，在推进社会治理的过程中，不能置身事外，必须承担起社会治理的参加者、推动者和监督者的角色，这是由民主党派的性质、地位、功能所决定的。民主党派作为国家治理体系的主体成员之一，在治理的结构体系、功能体系、制度体系、方法体系以及运行体系中应选取的途径，必然与传统的参政议政有所差别。在某种意义上，传统的参政议政产生的作用与国家治理能力体系现代化建设中民主党派参政议政的应然和理想状态还有一定的差距。正如2018年全国两会期间，习近平同志对政治协商制度所提的要求那样，完善政党政治协商制度决不是搞花架子，要做到言之有据、言之有理、言之有度、言之有物，真诚协商、务实协商，道实情、建良言，参政参到要点上，议政议到关键处，努力在会协商、善议政上取得实效。④《习近平两会金句深读：高瞻远瞩 为新时代谋篇布局》，2018年3月10日， http://www.china.com.cn/lianghui/news/2018-03/10/content_50695175.shtml。

（二）基于社会变迁和满足人民对美好生活期盼的民主党派参政议政创新

新常态下的中国处于知识经济时代、信息经济时代、全球一体化时代，社会转型和结构调整步伐进一步加快加大，这是一个融合、蜕变、再生的过程，也是一个各种利益互相冲突、各种矛盾相互交织的过程，民主党派的参政议政也进入了各种挑战并存、各种诉求群体同在的时代。将各种人群的政治诉求经过梳理整合，以民主党派参政议政的方式将之疏导到政治生活中，使其诉求得到有效表达，使其政治地位和表现也在参政议政的过程中得到体现，可能会是未来的重要趋势。

一是政治诉求上的群体。我国各民主党派的政治诉求主要通过其组织形式的合法存在、参政议政的制度化渠道、在各级人大政府政协和司法机关的任职等形式体现出来，但新时期我国经济社会和文化的多元化发展给各民主党派发挥参政议政职能并实现其政治诉求带来了全新的挑战。这就需要更有效地整合民主党派参政议政渠道，更积极地发挥民主党派的参政议政职能，更多角度地参与到国家治理能力和体系现代化的建设中，从而使国家治理能力更上一层楼。

二是利益分配诉求上的群体。针对各阶层、各群体利益分配上的新挑战，中国共产党需要摸索构建一种新的有效疏导利益分配诉求的表达方式，各民主党派也要发挥积极作用。就民主党派而言，需要通过参政议政带动不同阶层不同群体关于利益分配的合理诉求表达，带动民意与公共政策制定之间的互动，带动社会问题治理与利益诉求团体的互动，使民主党派参政议政在创新中推动社会利益诉求的合理表达，有效整合民意，从而更好地推动社会主义和谐社会的建设。

三是文化和意识形态诉求的群体。信息和速度不仅颠覆了人类传统的生存方式，也极大地冲击了人们传统的文化和意识形态。新时期所带来的最大挑战，莫过于对人们文化和意识形态上的挑战。民主党派作为参政党，不仅要在意识形态领域代表自身党派对中国共产党的拥护，对党和国家新时代社会主义理论的践行与支持，更应在意识形态领域主导权争夺、主阵地抢占中，在不同意识形态领域民心民意的疏导中发挥作用。民主党派参政议政的出发点应符合社会主义现代化基本要求并立足国家战略方针践行，同时，更应在国家道路自信、理论自信、制度自信、文化自信中，彰显民主党派自身的风采。

三、民主党派参政议政创新的路径与方式

（一）外延创新：整合阶层力量

第一，民主党派凝聚自身及所联系领域的共识。我国社会转型不仅带来社会结构、经济体制、分配方式的深刻变化，同时也引起社会利益格局的大调整，与此相伴随的是价值取向的多元、多样、多变。因此，社会治理首先要解决凝聚社会共识的问题。民主党派基于党派自身基层组织，通过系列参政议政途径，以凝聚共识为目标，整合所联系领域的力量，针对政治、经济、社会、文化、生态文明等各项重大问题与广大民主党派成员进行深入沟通，与涉及领域、阶层代表进行充分协商，深入群众，对国家战略布局、行业发展、推动政策等进行宣传动员，达成与国家利益、集体利益、大多数百姓利益方向一致的共识，进而发挥民主党派在国家方针战略实施、国家事务管理及社会问题治理方面的职能作用，推动国家社会的全方面发展。

第二，民主党派整合所联系领域的社会人士。改革开放以来，我国社会发生了并仍在发生着深刻变化，原来同一性、匀质性的社会正在被多样性、异质性的社会所代替，社会整合面临巨大压力。民主党派基于自身党派参政议政倾向，整合所联系领域的代表，以吸收精英入党派组织为形式，深入各领域实际与基层，通过各角度、多层次的资政询策方式，将治国治世理念集合在一起，这样凝聚的不仅是各领域精英的智慧、力量，也是各领域精英的人心。民主党派参政议政方式创新要注重党派力量的整合与吸收，要注重在党派参政议政履职过程中，发挥与借助精英的力量。

第三，民主党派协助调和、化解多层次社会矛盾。在社会转型期，因利益多元而导致利益冲突、形成社会矛盾不可避免，因此，协调社会矛盾成为社会治理的重中之重。由于政治参与渠道的限制，利益主体的利益诉求很难直接有效地输入政治系统，这就需要有一个纽带把利益冲突方和利益调处方联接起来。民主党派参政议政而协助调和多层次社会矛盾，需整合社会各领域力量，这既是矛盾冲突双方借助于党派成员对各种社会矛盾的了解和认知，以便将矛盾传达到党和国家行政机关，对矛盾进行梳理、整合、解决；也是党和国家管理机构借助民主党派深入矛盾实际，真正地畅通与疏导各种社会矛盾，缓解冲突，解决矛盾，达至社会和谐、民族和谐、国家和谐，进而整合社会力量，真正地在民主党派参政议政实践中，推动党和国家事业的发展与进步。

第四，民主党派履行多角度社会监督职能。有学者认为，社会治理的目标是实现共治和善治。所谓共治，是发挥和依靠各种社会力量共同治理社会；所谓善治，是实现社会公共利益最大化。无论是共治还是善治，都对监督有较高要求。民主党派参政议政发挥民主监督作用，既是对党和国家大政方针的协商，也是对各级行政机关执政、履职行为和效果的监督；既是整合各领域代表力量，以一双双党外源于基层的眼睛客观地审视党和国家各级机关“执国家之牛耳”的每一个动作，也是以一双双处于基层的眼睛，审视各级行政机关履行职能的过程；从而在源于基层的各项矛盾和冲突与国家各领域政策践行之间，发挥其民主监督的作用。

（二）内涵创新：融入治理理念

第一，优化公共政策路径。民主党派分布在社会各个阶层和领域，及时发现各自所属领域的问题，以参政议政的方式进行政策选题输出，进而输入到整个公共政策制定的流程中。民主党派参与公共政策，不仅在议题阶段，还包括制定、执行和评估各阶段。

民主党派在参与社会问题、公共问题纳入公共政策议程过程中，应在畅通民意、调和社会矛盾中发挥积极作用，通过关注公共问题，将深入各领域实际的调查研究与公共行政实践结合，关注社会民生、关注群众疾苦、关注社会问题，进而采取可选途径，将各类问题呈现于相关行政部门，引起相应层面的重视，进而对问题形成一定的理性认知，推动社会问题进入决策层面。

民主党派针对实际，提出建议方案，参与方案的原理、可行性分析，确定初步政策方案，以此保证民主党派参政议政的公共政策制定更加广泛化、民主化、科学化、程序化。民主党派参与公共政策制定，要充分发挥其自身党派作用，推动更加广泛的公众参与，在创新公众参与方式、拓展公众参与范围、增强公众参与实效方面推陈出新，借助当前公共管理领域较为常见的听证制度、行政程序制度、政务公开制度、协商谈判制度、民意调查制度等，充分利用自媒体、多媒体方式，组织党派内外政策相关客体参与公共政策意见征求及表达，推动政策方案的确定。民主党派参与到公共政策制定流程中，可以在政策制定的初始就引入征求意见环节，使整个公共政策的制定过程都带着与政策制定外部环境的能量交换和交流，使政策制定更加民主化、科学化，可操作性将更强。

第二，横向拓展参政领域。国家治理体系中主体多元化是今后公共管理实践的必然，民主党派参政议政的空间必然要与各主体分享。在这方面，第三方有其独特的优势存在。因此，可以借鉴其在社会治理层面的独有作用，以此给民主党派参政议政创新提供有益借鉴。

一是借鉴NGO/NPO模式。充分利用现有的行政化制度化利益保障渠道，深入不同领域与阶层，把握不同群体利益诉求，在利益协调机制层面为民间维权提供渠道，更有效地协助政府维护社会和谐与公正。NGO/NPO建立于社会各个阶层和领域，代表着不同领域的利益，在影响公共政策中发挥重要作用。因此，扶持民间群体代表组织，并充分尊重他们的意愿，将在和谐社会进程中发挥积极作用。民主党派应该充分借助自身专业背景，不仅代表自身所联系领域的权益，同时在社会服务和民间救助中，关注不同阶层不同群体的诉求和表达，在强化自身参政议政能力建设的前提下，协助做好不同阶层及其治理主体之间互动的桥梁纽带，在公共政策的制定中及时传输治理客体的需求，提高公共政策制定的实效性。

二是借鉴智库模式的部分经验。民主党派参政议政要在充分发挥自身专业所长的基础上，有选择地借鉴智库建设的成功经验，加强研究队伍的专业多样化，注重人员搭配的合理性和科学性，建立一套严格的人才选拔机制和激励机制。民主党派成员要重视跨学科、跨领域的研究，建立适合中国国情的方法学体系，加强方法学研究，拓宽研究范围，注重进行多学科交叉的合作研究、注重宏观与微观研究相结合，善于运用媒体向大众宣传自己的研究成果和观点。民主党派应逐步构建政策产品评估体系，通过一系列的指标进行分析研究，建立公正客观的机构运行和政策产品评价体系，建立紧密联系决策部门的政策反馈机制，促进政府决策与民主党派参政议政之间的良性互动。