人才大战中的市场、政府与政策

赵 忠

（中国人民大学 劳动人事学院， 北京 100872）

2017年以来，全国50多个城市纷纷出台措施，以期吸引人才，促进本地的经济发展与升级。重视人才的价值、承认知识的力量，无疑是值得肯定的。但在这次人才争夺战中，也有一些值得讨论和注意的地方。目前各地出台的人才政策存在一些误区、用人主体缺位严重、政府主导的人才争夺战面临多重风险。给出的优惠条件当中，降低户籍门槛无疑是极具吸引力的。然而这种行政性手段的效果与持久性仍然值得商榷。

一、近期人才争夺战的基本特点

从目前情况看，近期各地上演的人才争夺战有如下特点：

第一，政府居于主导地位，市场未能成为人才合理流动与配置的决定性因素。这次各个城市的人才争夺战，更准确地说应该是各个城市政府之间的人才争夺战。户口、政府补贴等非市场力量成了主要的武器。这与中央倡导的“使市场在资源配置中起决定性作用”的改革方向并不完全吻合。

第二，用人主体缺位严重。作为经济发展主体的企业和其他用人单位，在这次战争中鲜见身影。人才市场的主体是用人单位，但它们没有成为人才争夺战的主体和排头兵，凸显了户籍制度等制度性的因素和孩子上学等公共服务不均等成了人才合理流动和配置的重要障碍。而改变这些因素，超出了用人单位的能力，只能依靠政府的力量来解决，导致了政府行为替代市场机制的现象。

第三，落户而不是职业生涯发展成了不少人选择城市的一项重要因素。我国户籍制度长期以来发挥着独特而且严格的人口管控功能。从2000年以来，户籍制度开始松动，从小城镇到中等城市、再到省会城市逐步放开。不可否认，截至目前我国劳动力的流动，在一定程度上还是受到户籍制度的影响，甚至构成一种制度性的障碍，导致劳动力市场被分割，没能形成全国范围内统一的劳动力市场。同时，也正是这种一方面有所松动，另一方面仍有限制的情况，为各个城市把户籍作为抢人的一大筹码创造了条件，落户也的确成为不少人选择城市的一项重要依据。

第四，用人单位与政府之间沟通不畅。很多城市在出台政策前，政府部门对当地企业的调研不足，不知道企业需要什么样的人才；企业也不知道吸引来的是什么样的人才，是否能满足自身的需求。导致人才的供给与需求不匹配。

第五，人才划分标准单一、各地人才政策趋同严重。文凭、学历、年龄等容易量化与衡量的指标成了划分人才的标准。这次人才争夺战的一个显著特点是政策趋同、对人才的认知趋同。人才标准与人才政策与当地的自然禀赋、经济结构、发展水平等不尽吻合。人才争夺战出现恶性竞争的情况，形成几家欢喜几家愁的局面，呈现零和博弈而不是共赢的趋势。

二、政府主导的人才争夺战面临多重风险、政策误区需避免

由政府主导的人才争夺战，规定什么样的人属于人才，面临多重风险。其一是信息不完全与不对称的风险。相对政府而言，用人单位更了解自己需要什么样的人才，知道什么样的人才结构最适合自己的发展。由政府代替市场的功能，会使人才供给与需求之间不匹配，导致资源不能最优配置。其二是要素市场扭曲的风险。采用户口、政府补贴等非市场力量配置人才资源，扭曲了要素的价格和要素市场，弱化了价格的信号功能，不利于资源的有效配置。其三是政策变化滞后于经济形势和市场变化的风险。我国当前正处于经济快速增长、经济结构不断转型与升级的过程，国内外市场瞬时千变万化。政府出台的人才政策、划定的人才范围难以及时准确地根据市场和用人单位的需求做出调整。这些风险很有可能导致政策结果的无效率。

对于人才新政下能够获得户籍的人来说，事实上也面临着抉择，因为一旦选择某个城市，就意味着放弃了在其他城市落户。由于连带着各类公共服务，再次迁移通常并不容易，因此这样的机会成本和迁移成本也是不容忽视的。而对于仍然无法获得户籍的人员来说，则意味着再次被拒于当地公共服务的门外。

同时，人口和人才是一个慢变量，不会突然间发生变化，从国家整体而言，劳动人口和人才的数量与质量短期内不可能发生大的变化，同质化的的竞争只能导致此消彼长。因此人才政策要着眼劳动人口和人才在全国范围内的合理和优化配置。

第一，人才政策要发挥比较优势。经济学中一个非常重要和历经检验的观点是各个地区（国家）在经济发展、经济交往（例如贸易）中要发挥比较优势，才能实行共赢。[1]各城市在制定和实施人才政策时，也要发挥当地的比较优势。具体说，吸引的人才要与当地的自然禀赋、经济结构、发展水平和发展目标相适应。熟练的技术工人和在世界科学前沿的科学家都是人才，关键是哪一类型的人才更适合本地的比较优势。一味追求引进高大上的顶级人才不一定是最优的策略。

我国疆域辽阔，各地区经济发展水平不同，产业结构和自然禀赋不尽相同，各地的比较优势很明显。在人才政策上注重发挥本地的比较优势，不仅可以使吸引来的人才更好地与当地的社会经济实际需要相契合，避免对同质人才需求形成的恶性竞争，而且各地在产业上可形成优势互补，营造多赢而非零和的局面。

当然，以政府为主导的人才争夺战可以理解为为相对应的产业政策服务，但偏离了比较优势的产业政策鲜有成功的例证，与其逆水行舟，不如顺势而为。[2]

第二，人才政策要有助于多元化的经济结构形成与发展。经济学中关于企业家精神、创业创新和城市经济学的大量研究表明，一个地区（城市）多元化的经济结构和大量中小型企业的存在有利于当地的创业创新活动，可以使当地的经济充满活力；而单一的经济结构、个别行业、大型甚至特大型企业占垄断地位的区域不利于创业创新活动，也会影响当地的经济活力。[3][4]同时，一个城市的经济活力还来自产业的聚集以及上下游产业的互补。[5]引进人才，也应该持包容、开放、多元的态度，充分发挥经济的聚集效应和外溢效应，不能仅仅局限于一个或几个特定的行业，以免从长期来看造成负面的后果。

同时，对人才的吸引不能只关注领军和高端人才，对非领军人才和辅助人员要足够重视。多层次的人才和不同技能水平的工人在劳动力市场上是互补的关系。只有优秀的各层次的人才队伍和强有力的辅助支撑系统，才能最大限度地发挥人才的作用。[6]

第三，近期的人才争夺战是治标不治本的措施。各地的人才争夺战，其背后深层次的原因是人口老龄化、人口流动导致的人口结构和区域分布不平衡，产业升级与经济转型产生的对高技能劳动力的需求，而人口数量、人口结构和人口质量在短期内都是难以改变的。区域性的政策短期可以改变部分劳动力的流动，但站在全国的角度，从长期来看，人才争夺战是治标不治本的措施。

第四，警惕地方性的人才政策造成劳动力流动的新障碍。统一的、自由流动的要素市场有利于经济的增长，有利于资源的最优配置。我国长期以来实行的户籍制度造成了劳动力流动的制度性障碍，影响了我国经济的集中程度，从而使经济的聚集效应未能达到最优水平。[7]同时，户籍制度也使大量外来务工人员无法融入当地社会，导致他们和雇主都缺乏稳定的预期，从而没有动力进行在职培训等人力资本投资，这成了我国高技能工人短缺的一个重要原因，直接影响了我国产业的升级换代。

现在各城市出台的人才政策，在一定程度上加强了劳动力市场的分割，是“逆向地方保护主义”；所采取的非市场化手段本质上不利于要素的自由流动，不利于全国统一的要素市场的形成，因此也就不利于我国经济的长期可持续发展。总之，政府当前最重要的作用是消除要素包括劳动力（含人才）流动的制度性障碍，而不是相反。巨大的市场是我国最大的优势之一，制度性障碍只会损害这种优势。

三、政府的作用与措施

人才政策，是我国人才强国战略的重要组成部分。人才争夺战中，需要厘清政府与市场的边界。对政府而言，创造良好的制度环境、提供均等化的公共服务、引导特定产业的发展、推动全国统一的要素市场的形成至关重要。具体而言：

第一，加强顶层设计，积极推动户籍制度改革、消除劳动力及人才合理流动和配置的制度性障碍，为我国统一的劳动力市场的形成与完善提供良好的制度环境。改进人口管理的手段，使户籍制度同与之挂钩的各种公共服务、福利待遇分离。

同时，要明确划分劳动力市场制度和人口流动管理中的中央事权和地方事权，避免和防范各种形式的地方保护主义和市场分割。

第二，进一步推动教育、医疗等公共服务的均等化；改革各省高考录取名额分配的不合理部分，制定高考录取名额分配的动态调整机制，让各省考生数量成为名额分配的一个重要因素。

第三，转变政府职能，做好服务，例如建立与用人单位沟通的常设机制；健全劳动力市场的数据收集发布工作，及时提供准确的劳动力供需信息，促进劳动力市场供需双方的匹配。

第四，引导劳动力市场中介和人力资源服务业的发展。让劳动力（人才）的配置由市场而不是政府决定，发挥用人主体在引人、选人、用人、留人方面的主导作用。使人才流动的目标不是为了户籍制度上附属的各种公共服务和福利待遇，而是为了合适的工作机会和职业生涯的发展。

第五，着眼于应对人口老龄化的措施和提高人力资本投资的公共政策是解决人口、劳动力和人才问题的根本性措施。也唯有如此，人才供需数量和结构上的矛盾才能得到根本解决。

什么样的城市才能吸引什么样的人才。以户籍制度这样的管理手段为切入点相对容易，但想长期发挥作用，并与经济社会发展程度相适应，还需要政府更快地从管理型职能向服务型职能转变，帮助产业良性发展，帮助居民安居乐业，这也是符合现代理念的改革路径。在这些方面，眼下有很多城市政府仍是缺位的。

要解决这一问题，短期来看，各个城市应当及时评估和反思已经出台政策的效果，总结经验教训。同时，要进一步明确政府的本质是提供服务，特别是在基础服务方面补齐短板。

长期来看，政府也要承担起更大范围的社会责任。地方政府不能只局限于考虑短期内一个城市的利益，要具备大局观。中央应致力于提供均等化的公共服务，打通和维护统一的要素市场。以欧盟一体化的经验来看，要素流动的重要作用之一就是能够缩小地区间差距，促进了欧盟各国的经济发展，尽管有些问题，但总体是利大于弊的。