论我国当前“人才大战 ”中需要关注的几个问题

童玉芬

（首都经济贸易大学 劳动经济学院，北京 100070）

自从2017年以来，国内一些新一线或二线城市如南京、武汉、成都、西安、长沙、杭州、郑州等纷纷出台了各种人才引进政策，其对引入人才界定的范围之广，门槛之低，待遇水平之高等等都前所未有。2018年第一季度开始，北京、上海等传统一线城市也相继出台了相应的人才新政，同时2018年以来陆续有更多二三线城市加入了人才大战。几乎在一瞬间这场人才争夺“大战”已经蔓延至全国大多数省区的省会城市。

随着人才争夺战的日益蔓延，理性的思考也逐渐增多。例如当前的人才大战能否持续？引进的人才能否更好发挥作用，能否留得住，效果怎样？甚至还有很多媒体质疑这些城市引进人才是不是从本地房地产考虑。另外，这些引进的人才是不是符合或满足当地社会发展需要？上述种种都需要学者们给出很好的研究与解答。

本文主要在对当前人才大战的现状和基本特征，人才大战产生的原因进行分析的基础上，重点对人才大战中可能面临的五个重要的关系和矛盾提出了理论思考，同时围绕这五个方面提出了相应的政策建议。

一、本轮人才大战的主要特点

人才作为一种特殊的人力资源，一般是指具备一定的专业知识或技能，并且能够进行创造性劳动，对社会有较一般人平均水平高的贡献的人。在当今知识经济时代，人才的创造性和突出贡献性，以及不可多得的稀缺性已经越来越受到人们的重视。

中国各省区城市对人才的争夺或者强力引进，并不是今天才有，实际上我国自改革开放以来，已经经历了多次的人才争夺，可以说从未中断。最近发生的这轮“人才战”备受关注，应该是从深圳首先打响，深圳2016年就开始大幅放松落户限制，并在全国第一个向本科毕业生发放补贴，把引进人才门槛降至本科生。武汉紧随其后，2017年2月提出未来五年留住百万大学生，正式拉开人才大战帷幕。从2017年开始的这场人才争夺战，与以往历次人才争夺战相比，有着很多新特征：

1.引才涉及城市主要是一、二线城市，从中东部开始蔓延

据不完全统计，2017年2月份武汉“双百万”计划实施以来，短短一年多时间内，已经有40余座城市先后启动了新的人才引进政策。截止2018年6月，不仅北京、上海、广州、深圳等传统一线城市，其他很多省会城市和副省级城市包括西安、南京、郑州、长沙、成都、杭州、济南、天津、呼和浩特、太原、青岛等均纷纷加入其中，甚至一些三线城市，如宁波、汕头、牡丹江、江苏海安市也纷纷加入。[1]

从区域来看，此次涉及到的城市主要集中在中部和东南部沿海，而广大的西部地区，包括西北部的新疆乌鲁木齐、银川、西宁，以及西南部的昆明、贵阳、拉萨以及东北的城市较少，即便出台一些人才政策，力度也比较小。这种分布趋势与中国整个社会经济发展趋势大体一致，反映出强者愈强的状态和势头，而那些偏远落后地区的城市，本身社会经济基础条件差，也没有能力争夺，因此容易陷入弱者愈弱的境地。

2.超大一线城市主要强调高层次和专业化，二三线城市体现低门槛和年轻化特点

虽然加入人才大战的二三线城市众多，同时一线城市北上广深也加入其中，但是总体来看，本次人才大战一个重要特点，是各城市对人才的要求有较明显的层次区分。其中一线城市北京和上海主要瞄准高层次人才。例如北京在《北京市引进人才管理办法(试行)》引进人才包括优秀创新创业团队、科技创新人才及科技创新服务人才、文化创意人才、体育人才、国际交往中心建设人才、金融人才、高技能人才，以及教育、科学研究和医疗卫生健康等专业人才等，对人才具体要求均为行业领先水平。[2]二线城市的人才谱普遍较宽，除了高端人才，还体现在学历和专业上都比较宽松。例如武汉、南京、长沙、济南、成都、郑州等均要求表明本科学历即享受人才引进的优惠政策。在年龄上也有所放宽，例如天津 “海河英才”行动计划, 大大放宽了人才落户天津的条件，条件放宽至本科学历，同时本科生不超过40岁、硕士研究生不超过45周岁，而博士研究生不受年龄限制，均可落户。其他二线城市也有类似特点。

3.落户优惠成为各城市最重要的手段，此外在住房、就业、生活等各方面的优惠政策力度也普遍较大

本次人才大战中，各城市均以符合一定学历的人才落户作为最重要的引人手段。例如，根据西安市2018年3月出台的最新政策，在校大学生仅凭学生证和身份证即可完成在线落户西安，这一举措已面向全国开放。成都早在2017年7月19日为招揽人才出台的《成都实施人才优先发展战略行动计划》规定，本科及以上学历的青年人才，凭毕业证来蓉即可申请办理落户手续。而内蒙古自治区呼和浩特市、辽宁省沈阳市、江西省南昌市更是将落户门槛降至中专学历。

这种优惠的落户状况对于当前我国城市化发展过程中的半城市化和伪城市化是一种回应，同时也是对一线城市很多大学毕业后就业的人，因为房价过高买不起房或者沦为房奴的现象的一种反应。因为我国特有的户籍制度，一线特大城市都有普遍的调控人口规模的压力，因此即便是大学毕业已经在北上广找到工作，很多人依然没有户籍，成为漂流在一线城市的“黑户”，这不仅影响到他们长期的职业发展，也影响到子女就业，甚至购房等等。与此同时，即便是已经千方百计落户的大学毕业生们，由于北上广深高企的房价，很多人也只能是望房兴叹，陷入购房的焦虑中。当前二三线城市对于符合条件的人大开落户之门，不仅解决了不少人希望在大城市落户成为真正城市户籍居民的愿望，而且也同时实现了在大城市买房的愿望，因此具有非常大的吸引力。

除了落户政策，很多城市还给符合条件的人员提供数额不等的住房折扣与补贴，以及就业补贴，创业补贴，各种奖励等等，所给与的待遇水平也比较高。例如郑州给具有博士学位的青年人才提供每人10万元的首次购房补贴，针对新引进落户、郑州户籍未迁出户口的全日制博士研究生、35岁以下的硕士研究生、“双一流”建设高校的本科毕业生，出台在郑州购买首套自住商品住宅，可免予提供社保或个税证明的政策。南京《人才安居办法》规定，对当地无房且5年内无住房登记信息和房屋交易记录的六类人才，给予每月最少600元的租房补贴，最大可提供150平方米的共有产权房。

二、人才大战爆发的主要原因分析

本次人才大战爆发和持续一年多，绝对不是偶然发生的，而是有深刻的原因和背景。分析起来，主要有以下几个方面原因：

1.国家的相关科技和人才政策背景

人才在国家发展战略中一直处于重要的地位。早在2014年7月，国务院就印发了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，这个文件的下发，使得不少大中城市开始陆续放宽落户条件，为后来陆续出台的“人才新政”的顺利实施创造了难得的政策机遇。

尤其是2017年党的十九大会议上，习近平总书记强调，要“坚定实施科教兴国战略、人才强国战略”，“培养造就一大批具有国际水平的战略科技人才、科技领军人才、青年科技人才和高水平创新团队”。进入新时代，如何引入领军人才，同时留得住关键人才，并培养出未来需要的各类人才，成为各地各部门重点探索和解决的问题。同时，2017的政府工作报告也提出要求，要深化人才发展体制改革，推动人力资源自由有序流动，支持企业提高技术工人待遇，加大高技能人才激励，鼓励海外留学人员回国创新创业，拓宽外国人才来华绿色通道。同时该报告还指出，我国拥有世界上规模最大的人力人才资源，这是创新发展的最大“富矿”。站在战略高位上对人才的重视以及相应指示，为各地深刻认识人才的重要性，加快产业结构升级等指明了重点和方向，因此各地纷纷出台大力引进人才的政策也就是情理之中了。

2.产业结构升级以及发展质量提升的要求，加剧了各地政府对于人才的迫切需求

中国当前的经济发展形势和要求也给各地政府提出了新的高要求。中国在经历了长达30多年的经济高速增长后，近年来进入了中高速稳态增长，国家顺应经济形势提出去产能和供给侧改革的发展思路，这给我国转变以速度和总量为追求目标的传统增长模式，向着转变增长模式，提高发展质量，促进经济和产业结构升级提出了新的要求。产业结构升级，必然带来对劳动力素质和技能的高要求，更是对各类人才提出的新要求和挑战。其中首要就是人才规模，其次人才的结构和层次都要求与产业结构相匹配，才能真正实现经济结构的转变与升级，提升发展的质量。随着中国经济从高速发展阶段转向高质量发展阶段，越来越多的城市和地方政府开始意识到人才要素的重要性。在粗放式发展下，资金、原材料、土地等要素分量较重，人才作用可能并不十分突出；在集约发展和产业结构转型升级下，海内外人才与创新成为了经济发展的重要驱动力已经逐步形成共识。因此，在这种背景下，各地区对人才的现实需求也随之加剧。

3.人口老龄化形势以及城市未来劳动力短缺的忧虑

众所周知，中国从21世纪初的2000年进入老龄化社会，目前老龄化正在以较快速度发展。2017年我国65岁及以上老年人口比重达到11.4%，比2000年已经上升了4.5个百分点。老龄化带来的一个重要变化，是劳动年龄人口的比重和规模相应下降，这种情况在全国范围内已经出现，2010年我国15-64岁劳动年龄人口比重开始出现下降，2013年开始劳动年龄人口的绝对规模开始下降。与此同时，很多城市近些年来频繁出现用工荒，招工难的情况。不少地方领导将此与人口老龄化导致的劳动力规模下降联系到一起，产生了一定的焦虑，担心本地出现劳动力人口的供给不足，担心人口红利消失给地区经济发展带来不利影响，因此纷纷开始加入抢人大战。

实际上，全国人口老龄化以及劳动力减少，并不意味着每个地区和城市劳动力的减少。中国正处于城市化发展的中期，农村劳动力还有大量未能城市化。据有学者估计，未来大约还有2亿多农村劳动力需要转为城镇非农劳动力，同时一个国家或者地区的劳动力是否出现短缺，不仅仅取决于劳动力人口的供给，还取决于已有技术经济构成决定下的劳动力需求，因此一些城市和地区出现的劳动力短缺，与全国的老龄化形势之间可能不是简单的直接关系，相反，由于产业结构调整和升级所产生的结构性失业，可能才是问题的根源。

三、当前人才大战中亟需注意的几方面关系

当前的人才大战依然处于白热化。在充分肯定各级地方政府当前在爱才惜才的意识以及重视程度方面，在政策良好的人才政策出台初衷以及令人惊叹的各地人才政策出台速度和执行力度的同时，本文认为也要防止当前人才大战所面临或产生的一些矛盾与问题，要注意处理好以下几个方面的关系与矛盾：

1.要注意处理好“抢人才“与“增人口”之间的关系和矛盾

随着城市落户门槛的标准降低，必然会在短时间增加一定数量规模的户籍人口和常住人口，而且这些人才的进入和落户，还会带动家庭成员的进入。这种状况可能会导致城市人口规模在短期内的迅速扩大，这与当前一些城市本身的城市承载能力以及国家控制特大城市人口规模的城市化发展战略是有矛盾的。以西安为例，2018年第1季度西安自市外迁入户籍人口就达到24.49万人，而2017年全年的人口机械增长也才25万人，2018年仅一个季度就是2017年全年的1.2倍，超过了去年全年迁入的总数。按此简单推算，2017年西安市常住人口968.7万人，2018年第一季度西安市常住人口已达993.2万人，按此推算很快将突破1000万人口。而武汉市2017年大学生留在武汉就业创业30.1万人，新落户14.2万人，分别是2016年的2倍和6倍。2018年第一季度大学毕业生留武汉创业就业热度不减，达近10万人，其中办理大学毕业生落户3.9万人。而天津推出人才新政的首日申请落户人数就达到30万人。

城市人口短期间内的迅速增加，不仅会使得很多城市的水资源、城市建设用地以及能源供给等自然资源压力迅速上升，而且还将增大城市住房、交通、幼儿园、小学等基础教育能力，以及医疗资源配置等城市基础设施和公共服务的压力。尤其是，新落户人才的子女能否如愿入学，将会在很大程度上考验人才新政后各城市政府的相关配套政策是否准备充分和调适能力的强弱。因此，各级政府在引人才上，切忌搞一窝蜂和学历一刀切，更不能仅仅以学历为借口，单纯追求人才的数量和规模。应当在充分认识和了解本区域本城市人口承载力和经济发展对劳动力需求的基础上，精心规划，有的放矢，做出更加细致的人才引入规划和措施，适当控制规模，切实吸引本区域经济发展需要的人才，在追求人才规模和人才集聚效益的同时，关注人才的结构和质量。以免造成需要的人才没有进来，相反吸引了大量所谓学历人口，不仅可能造成城市各方面压力过大，得不偿失，而且有可能产生户口空挂，甚至推高房地产价格。

2.处理好引进人才与留住人才，用好人才之间的关系

对城市而言，既要吸引人才落户，更要把这些人才留在当地，实实在在为当地经济发展做贡献，切忌人才引进后续工作不利而造成人才浪费和流失。目前各城市出台的各种待遇非常优惠和有吸引力，但是与普通劳动者和非经济活动人口相比，人才的价值主要是要通过职业过程和职业发展来实现的。没有合适的就业岗位和职业发展前景，即便待遇诱人，恐怕也不能长久。目前很多城市的学历落户，并不意味着同时提供了相应的就业岗位，如果城市的新增就业岗位数量与新落户人才数不能相互匹配，或者新增的就业岗位与新落户人才的专业特长不能对口，必然会引起人才的浪费，甚至人才的再次流失。因此,应该对于如何用好人才以及长久留住人才给与充分关注。而这个问题解决的关键点，就是要能够给人才提供充足的适合个人职业发展的岗位。

各城市应该在吸引人才的同时，按照区域经济发展战略定位和要求，尽可能预先进行各类人才的需求规划。同时，在人才引进后，要通过多种方式，创造更多的适合各类人才就业的岗位，同时帮助各类人才落实就业岗位和工作待遇。此外，在引进人才的政策环境和体制方面，也要加强优化，为人才干事和创业营造富有活力的体制机制和制度保障

3.处理好引进人才与本地人才培育和使用的关系

中国有一句话，叫做“招来了女婿，气走了儿子”。目前各地在引进人才政策上，对于外来人才的各项优惠政策非常到位，但是很多主要是针对外来人才的优惠政策，对于本地原有的人才而言，与他们并无多大关系。因为人才作为特殊的高端生产要素，对于激励的需求是更加敏感和迫切需要的。如果在引入人才等一系列工作中，本地原有人才得不到应有的激励，或者让他们感觉到不平等，不能够享受同等的待遇，其产生的副作用也是不容小觑的。这样不仅可能会导致本地人才或者原有的人力资源流失或者浪费，而且使地区人才投入的总效率发生损失。因此，除了落户政策，在后续的一些人才政策中，尤其是住房补贴和各类奖励政策，应该更广泛地涵盖本地做出贡献的优秀人才。例如住房补贴，对于优秀的本地人才应该同等纳入，对于创业和科研奖励，应当制定针对所有满足一定条件人才的普适条件，而不能把引进人才和本地人才区别对待。

4.必须注意处理好中东部人才集聚和西部人才进一步流失之间的关系和矛盾

全国发展是一盘棋，不能以某些地方的牺牲来换取另一些中东部地区的发展，这已经为中国改革开放以后的发展历史所证明。当前各地政府争相出台的人才优惠政策，对于引入人才的城市来说，可能在其发展水平和能力范围内，非常有吸引力。但是因为我国东中西部以及城乡之间经济社会发展目前仍然面临比较突出的发展不平衡等问题，尤其是中国的西北、西南的少数民族省区以及东北地区一些省份，受自身发展条件限制，打不起“人才战”。它们大多数本身就面临着比较严重的人才流失。以新疆为例，目前这种人才大战的局面下，只能处于更加劣势的地位，人才流失会加剧。例如一些研究显示，近20年来新疆人才流失达20多万人，其中高级教师、学术带头人、技术创新骨干、中青年专业技术人才达10万人。新疆近年每年考入内地院校4万多名学生，毕业后大概只有27%的人返回。[3]即便这些地区也想尽力抗衡，拿出一些优惠政策吸引或者留住人才，但是限于本身的经济社会发展水平和条件，可能在范围上、待遇水平上拿不出更好的政策，而且即便出台政策，也很难持续下去。如果任由这种人才大战继续，则西部和东北等地区人才流失将会越来越严重，我国区域经济发展不平衡还会进一步加剧。

因此，中央政府应该在更高层面上对中国人才空间格局进行顶层设计，以防止人才空间格局不平衡进一步加剧。落后地区想要获得人才、获得高素质劳动力，由中央政府给予强有力的关注、支援、帮扶。同时，对于挖边远地区人才墙角的所谓引才计划和做法，中央要有一定的限制政策。

5.注意处理好政府引导与市场调节的关系

人才的迁移和流动，从本质上讲是流动者个人在迁移过程中的成本和收益比较决定的。按照迁移经济学理论，当个人的迁移效益大于成本的时候，比较容易发生移动，而二者相等情况下，尤其当成本超过效益，迁移就很难发生。这些因为个人迁移流动产生的效益，既有经济上的获得，例如到新的区域所获得的薪资收益和其他可能的收入，也包括未来发展机会，以及所生活地区在基础设施、医疗、卫生、子女教育和个人升职空间上的可能性以及某些心理上的满足。而移动的成本，包括由于迁移过程中产生的交通、住房等搬迁和安置费用，也包括由于离开了原有区域产生的机会成本，此外还有离开原有熟悉环境和亲人等的心理成本等。一般而言，市场将会通过上述迁移收益和成本对人才流动迁移产生自动调节，使每个潜在迁移者最终实现利益最大化，作出迁移到某地或者留在当地的抉择。但是市场往往不是万能的，往往会出现失灵，在人才流动迁移中，主要可能会因为信息失灵等不能实现最优的迁移选择。

当政府出台各种优惠政策时候，实际上是对市场行为的一种补充或者干预。政府通过落户、住房、就业、创业、生活等各种待遇和补贴，增加人才流向某地的效益，同时减少流入的成本，促使人才向着某些特定区域迁移流动的发生。因此，政府的引才政策实际上是叠加在市场作用之上起作用的。如果政府出台的人才政策顺应当地经济社会发展战略目标要求和定位，符合市场对人才的需求，政府的政策就会进一步优化人才的空间结构，促进人才的合理配置和地区经济的健康发展。否则，如果政府盲目出台引才政策，不了解当地发展的需求和目标，就会过度干预市场对人才的自动调节，引进的人才如果一时间超出本地的需要，不仅会引起人才的浪费，进一步加剧人才空间不平衡，还会使这种违背市场机制规律的行为难以持续发展。

因此，政府的引才政策，应该是对市场进行的正向干预和补充，需要在认识了解和尊重市场规律的基础上，促进市场调节作用的充分发挥。通过促进地方产业经济发展，促进社会发展，来吸引人才，尤其是，政府在人才迁移中不能完全取替人才市场，对人才迁移流动切忌大包大揽，那样很容易脱离市场本身规律，难以实现政府本来的预期目标，效果也很难持续。总之，各地政府的引才政策，必须要与地方的经济社会发展需求相一致，顺应市场发展的要求，制定一系列切实可行的引才政策，才能将促进市场的完善，促进人才的空间均衡。