浅析安全管理与应急管理的协调合作

刘建华

安全管理与应急管理均属于企业管理的重要环节，和其它类别管理一同构成企业管理体系[1]，但在实际的安全生产领域中，两大管理职责交叉关联，导致部分企业管理者对其认识不清，使得两大管理活动相互缺位、越位的现象时有发生。所以，明确二者责任界限，进一步提升应急管理水平，加强安全管理与应急管理之间的协调合作，全面发挥企业的管理效能，保证安全生产有着重要的意义。

1 安全管理与应急管理关系分析

1.1 差异性分析

（1）主动、被动性上的差异：安全管理是指运用现代技术手段，辨析、评估及处理生产过程中的不安全因素，防止发生人身伤亡、财产损失和环境污染事故，侧重点为安全，着眼于不出事故，注重事前预防，消除其脆弱性，是主动的动态管理。应急管理指的是为了降低突发事故的危害程度，通过建立必要的应对机制，有效集成各方资源，采取一系列必要措施对突发事件进行有效地监测、控制和处理，保障公众生命、健康和财产安全的有关活动[2]，其侧重点为事故的处理，着眼于事后把损失降到最低，具有被动应对的特性。

（2）资源利用的开放性和封闭性：应急管理注重资源的有效利用，包括内部和外部应急资源，具有明显的开放性。安全管理则由于行业间的技术差异，管理对象主要为企业内部环节，因此，资源的利用更多集中在企业或行业内部，表现出相对封闭性。

（3）管理依据的差异：安全管理的依据是国家法律法规和企业规章制度，体系严密细致、健全，大多以条令的形式存在，需强制执行。应急管理的主线是应急预案，预案更多的还是依靠经验编制的，为提高其适用性和操作性，需定期开展演练、评估，因此，其内容除原则性条款外其余均有可能根据实际进行完善。

1.2 一致性分析

（1）应急管理与安全管理属平行层级，无隶属关系。从国家相继出台的《中华人民共和国突发事件应对法》等法律分析可知，二者应属同一层级，且都具有不可替代的功能和重要性，但现实中不少企业将应急管理作为安全管理的一个从属分支开展工作，限制了应急管理应有功效。

（2）二者在安全生产领域目的是一致的，无论侧重点是事前还是事后控制，或是采用各类规章制度及定期演练等不同管理方式，其根本落脚点都是为实现企业安全生产。

（3）强调全员参与，无论是安全管理还是应急管理，都不可能脱离具体的管理对象而独自开展工作，全员参与一直都是企业管理的主旋律。

1.3 职责交叉关联分析

（1）在事故防范阶段，安全管理以各种规章、制度为基准进行事故预防，对各类不安全因素逐一分析并制定管控措施，确保人的不安全行为、物的不安全状态及环境的不安全因素得以全面受控[3]；应急管理则是通过信息采集、分析预测、制定预案及演练评价，达到有备无患的效果。

（2）在事故救援处置阶段，安全管理主要是现场勘察、收集信息、事故初步原因分析；应急管理主要是根据事态状况启动不同等级的响应及其预案，及时上报信息，制定现场救援方案和开展应急救援，防止事态扩大。

（3）在事故处理阶段，安全管理主要是按照法律、法规进行事故原因分析及性质判定，给出相关责任人和责任单位的处理建议；应急管理主要是进行善后处置、结束响应、考核评价以及响应总结[4]。

上述分析可知，应急管理与安全管理最主要的交叉点在事故防范、救援处置和善后处理阶段，二者职责交叉关联，却不尽相同，应同时分步推进，相互协调合作，以降低事故损害。

2 安全管理与应急管理的配合协调

2.1 进一步加强企业应急管理建设

目前各大企业在安全管理领域均有一套成熟、完整的体系，而在应急管理方面，无论是管理机构、人员配置和资源投入方面都略显不足。近些年来，随着国家不断出台有关应急管理方面的法律，以及应急管理部的组建，都在传递着一个明确的信号，那就是要加强应急管理，提高企业应急处置能力，并将其升格为企业管理体系的一个重要环节。

2.2 科学分工、落实责任

企业内部管理机制及时跟进，完善内部规章制度，成立应急管理机构，将应急管理和安全管理的职责、权限划分清楚，便于二者同步开展工作，减少部门之间沟通协调的工作量，以提高应急处置能力。

2.3 综合协调配合

从近年的安全生产事故应急救援情况分析可知，事故发生的等级、范围及严重程度更多的取决于企业的应急处置能力。因此加强企业的应急处置能力建设，加大资源投入，充分发挥其开放特性的特点，广泛借鉴其它行业、企业在安全生产领域的应急处置经验，有效利用外部应急资源，提升预警监测科技水平，完善应急预案，加强应急演练及其效果，形成应急管理主动服务于安全生产的态势，克服其被动性。此外，要突出安全管理的主动性优势，充分发挥其事前管控作用，协同多方开展综合演练，以克服其封闭性，全面提升企业安全生产的应急处置能力，最终使得两大管理综合协调配合，最大限度地降低事故发生的可能性和严重性。

3 工程实例

3.1 工程概况

对澳输电第三通道220kV烟墩至北安双回电缆工程是南方电网对澳门供电的重点建设项目，是关系澳门供电可靠性、电力需求和社会经济发展的重点工程。线路全长约10kn，其中，珠海段5.75km，工程于2018年2月28日开工，要求在2019年6月30日前完成投产，属于典型的“政治工程”，建设规模大、难度高、工期短、危大风险点多。

3.2 主要风险点分析

工程需多次穿越航道和河道，其中1#工井至2#工井采用长距离隧道顶管穿越马骝洲水道（国家一级航道）、一次顶进1022m，两侧工井采用地连墙支护，井深-28m，施工难度及风险较大，对安全管理和应急管理提出了较高的要求。十字门水道为大陆与澳门之间的国家一级航道（460m），全线采用水平定向钻拖拉MPP管（Ф355）工艺，施工过程中澳门侧东亚运大马路存在冒浆及地面塌陷风险，由于体制间的差异，除不断完善技术方案外，现场应急处置能力亦显得尤为重要。

3.3 安全管理与应急管理协调配合推进工作

由于本工程政治意义大、工期短、施工风险高，因此项目部高度重视现场应急处置能力的建设，将安全管理和应急管理作为项目过程管理的两条主线，综合协调配合推进工作，充分发挥安全管理的事前管控作用和应急管理的事后处置能力，降低事故的损害，确保工程的安全生产。

（1）管理机构及人员设置：成立项目安委会，成员由珠海供电局、南网国际公司正处级领导以及各参建单位主要负责人组成，定期协调处理工程建设中的重大安全问题，以达到提级管控作用。安委会下设安全监督管理机构和应急管理机构两个部门，负责项目的日常安全生产工作，其中，安全监督管理机构成员由各参加单位项目负责人、专职安全员组成，应急管理机构成员由各参加单位项目负责人、后勤保障人员、专（兼）职应急管理人员组成。

（2）资金保障：为提高现场预警分析、现场应急处置和救援能力，项目部参照安全生产管理费单独列支、专款专用的模式，将应急物资采购、人员培训和应急演练等费用在项目成本管理中单独列支，提前预算和确定费用比例，为定期开展现场应急演练和加强应急处置能力提供了资金保障。

（3）同步开展工作：项目部已建立健全包括安全管理和应急管理的内部规章制度，定人、定岗、定责。两大管理机构在组成人员虽有交叉，却不尽相同，对应的职责、权限及分工具体明确，相互监督互补，均可向对方提出有利于己方的合理要求。在日常的工作中，两者协调合作推进工作，安全人员主要负责危险因素的辨识、评价及分析处理，确保不发生事故，而应急人员则负责危害信息采集、分析预测、外部资源协调、定期开展应急演练和预案完善，及时开展现场应急救援处置，一同确保工程的安全生产。

4 结语

安全管理与应急管理均属于企业管理的重要环节，具有不可替代的功能和重要性，不应将应急管理作为安全管理的一个从属分支来开展工作。此外，企业应完善内部规章制度，明确二者的职责界限，落实责任，进一步提升应进管理水平。最后，应加强安全管理与应急管理之间的协调合作，全面发挥企业的管理效能，确保工程建设的安全生产。