凉山州地震 应急救援管理工作实践研究

袁远亮

凉山彝族自治州位于四川省西南部，是全国最大的彝族聚居区、四川民族类别和少数民族人口最多的地区，也是攀西国家战略资源创新开发试验区的核心区域，全国脱贫攻坚的主战场。凉山州地处我国南北地震带中南段，是全国少有的地震高烈度地区和地震灾害高发频发地区，历史上曾多次发生7级以上地震。1996年以来，连续被国务院确定为全国地震重点监视防御区和全国地震重点危险区，地震灾害风险高，受到国内外广泛关注。面对复杂的震情背景，严峻的震情形势，凉山州始终坚持以人民为中心的安全发展理念，将防震减灾作为最大的民生工程，立足“防大震、抢大险、救大灾”，狠抓依法治震，创新社会治理，推进地震灾害风险管理。特别是2008年汶川地震后，地震应急管理从无到有，不断实践探索，提高综合管理能力，夯实地震安全基础，全面推进民族和谐团结进步发展。

1 实践与探索

1.1 以预案体系建设促进地震应急救援管理，健全应急救援指挥体系

1.1.1 加强预案动态备案管理，健全地震应急预案体系

2002年，州政府发布《凉山州破坏性地震应急预案》。2008年以来，4次修订完善《凉山州地震应急预案》。州防震减灾局编印《凉山州中小学校地震应急预案编制指南》《凉山州县市医院地震应急预案编制指南》《凉山州乡镇地震应急预案编制指南》《凉山州社区地震应急预案编制指南》等预案规范，组织开展县级地震应急预案修订专家论证，以地震应急预案、重点危险区地震应急专项预案和地震应对工作方案“两预案一方案”为重点，建立政府预案、部门预案、基层组织预案、企事业单位预案和专项预案组成的地震应急预案体系，基本实现“横向到底，纵向到边”。2018年州政府印发《凉山州2018年地震应对工作方案》《凉山州2018年重点危险区地震应急专项预案》，州防震减灾局新增地震预案及演练方案的备案171件。

1.1.2 加强地震应急组织领导，健全应急救援指挥体系

1995年，凉山州在全省首次建立州防震减灾领导小组。1998年，建立州抗震救灾指挥部。2014年，州政府印发《关于进一步加强应急管理的通知》后，州县市政府成立应急委，将抗震救灾指挥部作为9个专项应急指挥机构之一。《凉山州地震应急预案》进一步健全地震应急组织指挥体系，明确指挥机构和工作机构组成及主要职责。州县市乡镇三级防震减灾领导小组健全，适时根据人员变化进行调整充实，领导小组成员单位实现专人负责应急管理工作。州防震减灾局增加6名编制，增设应急救援科和州地震灾害紧急救援队协调办公室。全州17县市防震减灾局全部独立建制，乡镇配备防震减灾助理员，村社配备地震安全员。

1.2 以法治建设促进地震应急救援管理，健全完善应急救援管理体系

1.2.1 开展风险评估，健全地震灾害风险防范评估体系

州政府每年制定印发年度重点危险区地震应急专项预案和地震应对工作方案，组织相关部门开展地震及次生灾害安全隐患排查，实施综合治理。2014年以来，每年协助中国地震局专家组深入实地调研，完成年度地震危险区灾害风险预评估工作。2018年州委制定了《凉山州防范化解较大以上地震灾害风险工作方案》，州政府将防范化解地震灾害风险纳入目标考核。

1.2.2 加强地震灾情监测预警，健全地震灾情速报体系

主要观测台点基本实现数字化观测传输，地震监测能力达ML2.0级。实施地震预警系统建设工程，与成都高新减灾研究所合作，在全州17个县市布设地震预警台点134个，在西昌、冕宁等10个县市防震减灾科普示范学校安装地震预警系统11台。实施国家地震烈度速报和预警工程建设项目，第一期建立预警台150个。实施四川省地震灾情速报工程，在全州防震减灾系统和17县市155个乡镇建立省级灾情速报点，配置灾情快速上报接收处理PDA系统232台。全州基本形成互联网门户网站、微信、短波电台、电话、传真、卫星通信、PDA系统和短信平台，以及地震行业网络等有线和无线通信相结合，多层次、多元化的地震灾情速报平台体系。

1.2.3 强化协作联动社会参与，健全应急救援队伍体系

2008年，州政府与州消防支队共同组建凉山州地震灾害紧急救援队。2012年，依托消防武警，州县市分别成立综合应急救援队。州防震减灾局成立地震现场工作队，其中4人被列为四川省地震现场工作队员。2016年，州防震减灾局、西昌市政府和森林武警凉山支队联合组建凉山地震灾害森林武警救援队。2017年，州防震减灾局与蓝豹应急救援中心共同成立凉山州蓝豹救援队。国际儿童救助会在西昌组建2支社区第一响应人队伍。

1.2.4 实施标准化战略，健全地震应急救援保障体系

认真落实《抗震救灾指挥机构技术平台建设规范》标准，建立凉山州防震减灾应急指挥中心技术系统，完善更新地震应急基础数据库。西昌、冕宁等10县市完成四川省防震减灾综合能力项目建设任务，实现点对点互联互通。认真贯彻《市县地震灾害紧急救援队伍建设》标准，全力推进凉山州地震灾害紧急救援队、凉山地震灾害森林武警救援队、州防震减灾局地震现场工作队和蓝豹救援队等专兼职队伍标准化建设，应急救援队伍综合素质技能和应急保障能力全面提高。狠抓避难场所、紧急疏散通道和直升机停机坪等基础设施标准化建设，全州建立应急避难场所499个，直升机停机坪60个。强化地震应急物资储备，建立州抗震救灾指挥部应急通讯物资储备库2个，修建救灾物资储备库17个。

1.3 以体制机制建设推进地震应急救援管理，健全完善制度规范

1.3.1 加强统筹协调机制建设，健全完善联防联动规范

建立州抗震救灾指挥部联络员制度，推进信息共享。狠抓军地联动，强化救援队伍培训演练，探索军队和武警部队参与抢险救灾的应急协调机制。与四川省冶金地质勘测局，云南昭通，四川攀枝花、甘孜等市州签署合作协议，有效开展川滇毗邻协作区、川西南协作区、攀凉协作区等地震区域协作应急联防联动。搭建州防震减灾协会、州蓝豹应急救援中心、州重型机构协会、国际救助儿童会等社会组织参与防震减灾服务平台。凉山州蓝豹救援队在“8.8”四川九寨沟7.0地震抢险救援中大显身手。

1.3.2 加强地震应急演练，健全完善地震应急演练制度

2008年模拟西昌6.9级地震州市联动地震演练，掀开凉山地震应急宣传演练新篇章。2012年州政府将地震应急演练纳入县市防震减灾目标任务考核，并组织开展凉山州模拟西昌7.9级地震防灾减灾综合实战大演练。全州中小学校实现地震应急演练活动常态化。2014年凉山州成功举办模拟冕宁7.0级地震省州县防震救灾综合演练。2017年州政府印发《凉山州县市地震应急演练制度》，每年开展州县市联动地震应急综合实战演练和县市地震应急综合实战演练，实现制度化、常态化管理。

1.3.3 加强督查督导，健全完善地震应急工作检查制度

2011年，州政府在全省率先开展地震应急工作专项检查，推动地震应急检查工作深入开展。2014年以来，国务院抗震救灾指挥部和省抗震救灾指挥检查组4次到凉山开展地震应急专项检查，总结经验。2018年州政府下发《凉山州地震应急工作检查制度》，每年开展地震应急工作检查有了制度保障。

1.3.4 科学处置地震灾害，健全完善地震应急处置规程

2008年以来，凉山州先后高效有序处置仁和-会理6.1级、宁蒗-盐源5.7级、永善-雷波5.3级、越西5.0级等系列地震灾害事件，并派员参加汶川8.0级、芦山7.0级、鲁甸6.5级、康定6.3级等重大地震现场处置和抢险救援工作，建立健全《地震应急工作流程》《地震应急管理制度》《地震信息速报制度》《应急指挥技术系统地震应急期间工作制度》等地震应急规章制度。

1.4 以地震应急救援管理振兴防震减灾事业，全面推进民族团结进步

1.4.1 深化地震应急准备执法大检查，推进依法治震

2014年，以大中型水库地震应急检查为重点，州县市联动，多部门组成联合执法检查组，深入溪洛渡、白鹤滩、乌东德等世界级巨型水电站，以及锦屏水电站、大桥水库等地，开展水库地震监测与应急准备工作执法检查，举办法制宣传教育活动，不断掀起执法大检查新高潮,形成依法治震的良好社会氛围。州政府每年召开全州工作会议，印发《关于开展防震减灾专项执法检查的通知》等文件，深化基层组织执法大检查大宣讲。州人大常委会召开贯彻落实《防震减灾法》座谈会，组织专项执法检查。四川省人大检查组深入凉山专题检查调研，推进依法治震。三峡公司、雅砻江公司和大桥水库公司等水电企业与州县市实现地震监测数据共享，将其地震应急资源纳入凉山州应急救援管理体系，先后组织开展地震应急演练5次。凉山州水库地震专项执法入选四川省典型案例。

1.4.2 以深化应急管理为基础，促进多点多县支撑发展

实施《国家地震烈度速报和预警工程建设》《凉山州地震应急救援系统研究》等国家地震科技专项及州级以上重点科技项目，完成《凉山州防震减灾多点多县支撑发展研究》等重大科技成果。2011年凉山州在全省率先开展县市防震减灾目标任务。2012年以来，州政府制定《关于进一步加强县市防震减灾工作的意见》《凉山州县市防震减灾年度目标考核实施办法》等政策文件，每年完善目标考核内容，强化工作措施，创新督查考核方式，召开全州防震减灾工作会，总结工作，表彰先进，与县市政府签订目标责任书，全面落实地震监测、震害防御、应急救援、科技创新等基础工作，培养典型，树立样板，促进多点多县支撑发展。

2 困难与问题

2.1 地震灾害风险加大，减轻地震灾害要求期望更高

一方面经济社会快速发展，新型城镇化加快推进，人财物集中度越来越高。“十二五”期间，凉山新增城镇建成区15平方公里，地区生产总值年均增长8.2%，2017年实现地区生产总值1480.9亿元，常住人口城镇化率33.04%，比上年提高1.5个百分点。另一方面，我国西部地区仍处于强烈地震活跃时段，凉山州位居全国地震重点危险区，地震灾害潜在风险日益加大。人民群众向往更加美好的生活、更加安全的生活空间的同时，对减轻地震灾害要求和期望越来越高。

2.2 防震减灾宣传普及不够，公众防灾减灾意识较差

凉山州幅员6.04万平方公里，辖17个县市，有彝、汉、藏等14个世居民族，总人口521万，其中彝族人口275.7万占52.92%。在地震灾区，部分农户将地震棚搭建在危房或土坯围墙边的现象不断呈现。2013年木里县系列有感地震，引发社会恐慌。2014年8月5日，受云南鲁甸6.5级地震涉及，金阳县发生地震谣言。“10.1”越西5.0级地震，1人处置不当受伤。

2.3 自救互救能力不足，社会资源投入严重缺失

凉山州17个市县，其中11个是国家级贫困县，人口占全州的53.8%，贫困程度最深的是农村。突发地震事件大多发生在山区，地震极易诱发泥石流、滑坡、崩塌等自然灾害，造成交通阻塞，通讯中断，抢险救援难度大。社区第一响应人队伍刚起步，乡村没有组建应急救援队伍，社会公众缺乏自救互救技能。乡镇综合应急救援队伍，人员分散，以镐铲为主完成救援任务。县级综合应急救援队普遍没有生命探测仪等专业抢险救援设施设备。州级财政每年投入专兼职地震应急救援队伍建设经费仅20万元。地震应急避难场所规划建设不足，卫生间或简易厕所等配套设施不全，实际需求保障率不高。乡镇救灾物资储备点规划尚未开展。

3 发展与思考

做好地震灾害风险管理，重点在城市，难点在农村，重心在基层。凉山州要始终坚持以人民为中心的发展思想，认真贯彻落实习近平总书记“两坚持”“三转变”新理念，全力深化改革，更加注重灾前预防、综合减灾、灾害风险管理，发挥市场机制和社会力量作用，大力推进新时代中国特色综合应急管理能力提升，以地震安全，保障人民群众生命财产安全。

3.1 着力体制机制改革，提升灾害统筹协调管理能力

3.1.1 健全灾害综合管理体制

认真贯彻落实《中共中央国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》，围绕地震是群灾之首，坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变，结合实际，深化机构改革，整合优化应急力量和资源，形成统一的应急管理体系，建立具有民族地区特色的应急管理体制。

3.1.2 健全属地管理体制

按照“分级负责、属地管理为主”原则，进一步明确各级党委、政府应对自然灾害的事权划分。地震灾害发生后，县市党委政府要承担主体责任，发挥主体作用，统筹灾害现场资源力量，统一指挥应急处置，科学高效组织抗震救灾工作。发生较大以上地震灾害,州委、州政府按照“属地管理，州上增援，州县联动”的原则，成立现场联合指挥部，发挥统筹指导和支持作用，组织领导抗震救灾工作。结合灾区实际编制或指导编制灾后恢复重建规划。恢复重建，实行州委政府统一领导，县市党委政府具体负责，灾区群众广泛参与。

3.1.3 健全军地协调联动机制

探索驻军和武警参与抢险救灾的应急协调机制，构建军地联合应急指挥体系，健全州县市党委、政府协调驻地部队参与抢险救灾的工作制度和程序。完善军地联合保障机制，组织军地联合演练，充分发挥军队、武警部队等参与抢险救灾的突击队作用。

3.1.4 健全社会力量和市场参与机制

研究制定社会组织、志愿者等社会力量参与防灾减灾救灾政策，落实税收优惠，建立装备保障、征用补偿、业务培训、政府购买服务等措施。搭建社会力量参与防灾减灾救灾协调服务平台和信息导向平台，完善政府与社会力量协同联动机制。充分发挥市场机制作用，建立健全应对灾害金融支持体系，落实财政补贴、自愿参加、保费合理分担制度，推进地震保险试点，不断扩大城乡地震灾害保险覆盖面。

3.1.5健全区域合作联动机制

结合精准扶贫，强化对外合作交流，深化川滇交界东侧、川西南、川滇毗邻等协作区域协作联防工作，构筑区域性防灾减灾救灾体系，健全防震减灾与抗震救灾联动工作机制，提高灾害联防联控和应急响应能力。

3.2 着力创新驱动，提升防灾减灾救灾综合保障能力

3.2.1 强化法制政策保障

认真清理落实防震减灾权力清单和责任清单，积极推进防灾减灾救灾工作地方立法，修订《关于进一步加强应急管理的通知》《凉山州建设工程抗震设防管理办法》等政策措施，建立健全防灾减灾救灾政策法制体系。严格执行《凉山州县市地震应急演练制度》《凉山州地震应急工作检查制度》等工作制度。

3.2.2 强化资金投入保障

拓宽资金投入渠道，加大政府投入力度，将防震减灾工作所需经费纳入本级财政年度预算，建立健全与经济社会发展水平和防灾减灾救灾需求相适应的投入增长机制。鼓励社会力量加大投入，提高社区和家庭综合防震减灾能力。

3.2.3 强化应急队伍保障

认真贯彻《市县地震灾害紧急救援队伍建设要求》，加强应急专业力量建设，不断提高县市综合应急救援队伍和乡镇民兵应急分队标准化配置，提高综合应急救援保障能力。推进凉山州地震灾害紧急救援队、凉山地震灾害森林武警救援队等专业救援队标准化建设，提升跨区域机动和多点救援作业综合能力。调整充实州地震现场工作队，培养一支能独立承担5.5级左右地震现场工作与应急处置能力的队伍。加强卫生、交通、电力、水务、国土、通信等行业抢险救援队伍建设，提升人员搜救、工程抢险、医疗救护等各类专业救援队伍的地震救援救助和抢险保通能力。发展壮大凉山蓝豹救援队、凉山州重型机构协会、社区（村）第一响应人队伍、志愿者等社会救援力量。

3.3 着力地震应急救援管理体系，提升综合服务能力

3.3.1 强化组织领导体系

继续加强州县市乡镇三级防震减灾领导小组和抗震救灾指挥机构建设，健全完善工作制度规程，加速推进防震减灾综合信息服务技术系统建设，力争每年增加一个省级防震减灾综合能力建设示范县，全面实现信息共享。

3.3.2 强化风险防范评估体系

继续开展每年地震危险区灾害风险预评估工作，不断完善《凉山州防范化解较大以上地震灾害风险工作方案》。狠抓地震及其次生灾害安全隐患排查治理。进一步推进城镇活动断层探测和地震小区划，完成四川省重大地震地质科研项目——地震活动断层普查任务。坚持把抗震设防要求纳入建设工程基本管理程序，大力推广减隔震等科技成果。加强自建房屋抗震设防指导,把农村村民住宅特别是农村“三房”改造、“彝家新寨建设”和“新农村百村示范”等项目、乡村公共设施纳入抗震设防管理。加强城乡抗震安保督查，全面提升学校、医院、居民住房和基础设施的设防水平和承灾能力。加强防灾减灾文化建设，狠抓科普宣传教育，提高公众危机意识和自救互救能力。

3.3.3 强化地震应急预案体系

建立健全预案动态备案管理制度，加强统筹指导，有效整合其他预案，以基层组织、企事业单位，特别是社区、村组、工矿等重点企业为重点，建立健全地震应急预案，组织开展地震应急培训演练，全面落实应急准备工作。

3.3.4 强化地震灾情速报体系

加强地震监测台网优化建设，夯实群测群防、监测预警和“三网一员”网络体系，力争作出有减灾实效的地震监测预测成果。运用人工智能、云计算和大数据等新技术，加强地震灾情速报平台体系建设，充分发挥地震灾情速报作用。

3.3.5 强化应急救援保障体系

建立凉山州地震灾害备灾仓库，健全以州县市救灾物资储备库为主体，专业应急救援物资储备库、多灾易灾和偏远乡村救灾物资储备点为补充的救灾物资储备网络体系。推广协议储备、依托企业代储、生产能力储备和家庭储备等多种方式，丰富物资储备种类，拓宽救灾物资供应渠道，保障应急救灾物资需求。加大避难场所、紧急疏散通道和直升机停机坪等基础设施标准化规划建设力度。建立凉山州应急专家智库，为政府的重要决策出谋划策。