高校非常规突发事件应急管理的决策困境与对策探析——以广西师范大学雁山校区为例

陆黎

2017年7月2日至3日，广西师范大学雁山校区发生了一起非常规的突发事件，这就是桂林市百年一遇的洪涝灾害，使位于桂林市的广西师范大学雁山校区部分路段因河水倒灌而受到水淹。学校为救援受困学生，配置了许多的救援物资，并安排各种交通工具运送受困学生到达安全地带。这些决策与行动的结果是最大限度地减少了受灾的严重情况，总的来看，面对此次灾情，学校的表现是良好的，但学校和相关部门在处理非常规突发事件中由于受决策困境所致，在许多方面还是有提高的空间。

笔者主要根据亲身经历将首先介绍此次事件的全部过程，总结出系列决策困境，然后从理论上分析解决困境的方法，以期给管理者一些新的启发，并在此基础上提出需要进一步研究的课题。

1 事件治理经过①事件经过涉及的时间主要为7月2日至7月3日。笔者主要经历的是雁山校区三期宿舍区发生洪涝灾害的全过程，对于雁山校区四期所发生的时间和事情动态，是通过部分四期的同学而得知。根据写作伦理对出现的人名进行匿名处理，并以字母A代表学生，字母B代表学校的领导和教师。

此次洪灾事件发生在广西师范大学雁山校区，从校区布局来看，若以雁山校区东门和西门的直线为校区的分界线，北面是教学区和生活区的混合，南面主要是生活区。事件主要发生在雁山校区南面，并以三期和四期宿舍区为主。从雁山校区地势基本情况来看，雁山校区北面地势较高，南面地势平坦，在其东部有河流由北向南经过。三期和四期宿舍之间也有一条较大的南北方向沟壑，此沟壑杂草丛生，凹凸不平，深浅不一，连接四期宿舍北面的湖，三期和四期宿舍就在此沟壑的左右两边。

1.1 被动响应阶段

自2017年6月以来，桂林市夏汛进入高发阶段，强降雨持续不断，广西师范大学雁山校区在经历了2017年7月1日晚上和前段时间持续的强降雨之后，雁山湖的水面出现了较大的涨幅，但在7月2日8时左右，湖水还没有漫上地面。

到了10时左右，广西师范大学雁山校区的部分路段已被洪水淹没。学校的相关部门发出防汛安全预警通知，提示学生减少外出，不要到危险地带围观逗留。此时，在部分同学的朋友圈出现了雁山校区被水淹没的图片，众多微博也出现了雁山校区部分河水上涨的图片和文字。事实上，预警的通知发出后不久，雁山校区的多处路段出现积水，并越来越严重，特别是柏康楼和李园食堂前面的路段。当日下午3时，学工部发布紧急通知，提示部分住一楼的同学将自己的财物转移至高层处。也在3时左右，雁山校区三期和四期宿舍实行了停电措施，以免发生意外事故。

河水开始倒灌至雁山校区的三期和四期宿舍区，在这两个宿舍区出现了部分学生将电动车和其他财物搬至楼上的情况。但仍有大部分学生来不及搬运，致使大量的电动车和其他财物遭受洪水浸泡，导致个人财产损失。学校财产也受到了损失，特别是校医院也处于三期宿舍附近，校医院机械设备和部分医药受损。不仅如此，还有部分学生担心学校无法正常提供饮食，大规模去附近的商店抢购饮用水和食品。得知此事的学校老师B1告知同学，饮食和用水由学校保障，不用去商店抢购。

另外，部分学生通过微信或者微博等新媒体发布了新的图片信息，在雁山校区部分路段集中出现了老鼠和蛇等危险动物，这些真假并未证实的信息给同学们带来了新的恐慌。在宿舍区的外面，也发生了新的情况，由于河水倒灌速度太快，还在理工楼等学校其他地方的同学，如果个人依靠行走的方式已经不能回到宿舍了。保卫处运用皮划艇对部分同学进行救助，教师B1要求在校园内其他地方的同学不要乱走，学校会统一接送大家回宿舍。从事后掌握的信息为，部分同学回到了宿舍区，部分同学由学校安排到了附近的宾馆居住。

可以看出此次洪灾发展迅速，事件的过程超乎管理者的预防范围，导致出现管理不善的情况，这给后续的治理带来了新的难题——不仅要治理自然灾害，还要治理舆情。

1.2 积极紧急应对阶段

在下午4时，学校发布紧急通知，最大的洪峰将在晚上9时来临，要求在三期和四期宿舍住一楼的同学马上收拾东西转移财物。下午5时，学校召开紧急会议，要求学生做好安全措施，并等待救援。此时正是同学需用晚餐的时间，很多同学要求学校解决食物的供应。在学生多次要求下，于晚上8时左右教师B2告知同学，学校正在调用冲锋舟和铲车运送食物，并答应同学们都会有吃的，学校会提供5000份盒饭、2800个手电筒和20000瓶饮用水。学校还实时播报了武警官兵投入救援的消息。

在晚上10时左右大部分学生都可以领到学校提供的物资，较大程度上解决了同学们的需要。但根据调查，据向参与到救援的A1同学了解，由于食堂的食物储备不足，向部分同学运送了八宝粥等食物替代品。虽然向三期宿舍的某些楼层进行了多次的物资运送，但还是未能保障学生完全的需要，直到当日凌晨12时还是有部分的同学因为学校运送的物资不足，没有获取到学校的援助。根据很多同学的反馈，在7月3日还有大量的救灾物资堆积在桃园食堂门口没有发放出去。

在7月3日早晨，学校通知对同学进行早餐的供应，但事实是很多的同学冒险涉水度过深水区，前往桃园等地就餐。同学们有了昨晚的经验，对于学校的行政效率表达了不安，学校安排运送的早上物资到7月3日10时还在运送中。在中午时分，学校通知由于防疫工作等需要对同学们提前放假，部分同学的期末考试将于下学期进行，要求同学当天必须搬离雁山校区前往育才校区，并告知学校安排了校车接送同学们前往火车站和育才校区。尽管这样，当晚仍有部分同学滞留在雁山校区，但绝大部分的同学已经转移至安全地带。享受该项决策服务的为居住在三期四期宿舍的同学，居住在一期和二期宿舍的同学并没有享受到该政策提供的便利，正常的教学依旧按计划进行。

7月3日晚7时左右运送车将最后一批学生运送至安全地带，雁山校区的主要积水路段积水大多已经退去，广西师范大学雁山校区的救灾工作告一段落。

1.3 消极的后续处理阶段

学校在7月3日发布的通知中要将学生运送至广西师范大学的育才校区，但并没有告知同学们食宿如何解决。事实情况是，学校将部分学生运送至育才校区之后，并没有安排住宿，也没有再安排物资进行救助。7月3日晚，部分学生自行居住在宾馆内。随学校安排到达育才校区的A2同学甚至抱怨到，如果学校不能安排住宿，还不如将他们运送至王城校区，那里的宾馆居住条件更好。

7月3日学校通知在7月4日将对三期四期宿舍进行防疫消毒的工作，根据在三期宿舍居住的A3同学反馈，从7月4日一直到7月7日学校并没有对宿舍区开展防疫消毒的工作，宿舍区还是可以自由进入的。

2 问题探析

在整个救灾期间，学校和政府对于学生的救援一直持续进行，并做出了多次效果显著的决策，为最大限度地保护学生生命及财产安全做出了卓越的贡献。但在此次救灾中，学校的救灾行动还是有值得改善的方面。

总的来说，学校的决策并没有过多的失误，但是学校的决策并没有主动的进行，这意味着，学校的决策是根据灾情一步一步发展进行的，没有发挥好主观能动性。对于灾情的发展没有做好预判工作，使得学校在组织安排救援时显得很是被动。正是由于被动的进行决策，使得很多决策在效果上看起来是好的，但就过程而言，缺少了效率和公平性以及应该有的人文关怀等问题，这些问题正是决策困境所衍生出来的。本文列出在此次事件中的主要决策困境以供讨论。

2.1 制定决策的效率和预判力不足

这次广西师范大学雁山校区的非常规应急突发事件，超过了人们的正常预见能力。在当时的极端情况下，面对时间和资源的紧张，决策者很难了解到事件的全部动态，对于决策效率要求过高就不能对行政效率做出客观评价。可是从纯决策效率而言，广西师范大学雁山校区的决策者在进行决策时的效率还是可以提高的。比如，自积水倒灌宿舍区开始，学校仅仅是提醒同学们转移财物，然后才是对学生财物转移做进一步的要求。其次，就学生们对于需要学校提供晚餐的要求，学校在晚上7时左右通知，学校正在提供食物，但这与绝大多数同学正常的就餐时间过了将近一个小时。可见，如能对灾情做出预判，决策的效率也会相应提高。

2.2 实现决策的利益分配不公

当决策者决定对于受灾的宿舍区的学生，考试将延至下学期进行。如果是同一时间进行考试，那么没有准备好的同学，在其他条件一致的情况下，成绩相对于准备好的同学会有一定的差距。这个决策对于部分没有准备好进行考试的同学就有了较大的福利，他们可以有较多的时间进行复习，在下学期可以取得更好的成绩。那么一个学期以来，好好学习的同学和不认真学习的同学，在取得的考试成绩上就没有相对的差距，这个决策并不利于激励认真学习的同学。在任何时候公平都需要得到保证，这是非常规突发事件中需要注意的。

2.3 决策的执行力须待加强

学校做出了许多的决策，可是决策并没有充分发挥出效益，主要原因在于决策的执行力度达不到满足需求的要求。

就以学校做出保障学生的饮水和食物的供应这个决定来说，学校提出对每位学生都有保障，但据调查显示，在7月2日当晚，仍有部分学生的基本需求没有得到满足。学校尽管尽最大努力组织力量进行救援，但由于参与救助的人员数量不足，运送的工具缺乏等等使决策的执行力不够，决策执行力需要提高确是不争的事实。

2.4 人文关怀精神还显缺失

在7月3日，当时几乎是以最快的速度将学生运送至安全的地带，尤其是学校决定用校车将学生运送至育才校区。但接下来的情况，并不是很乐观。到达育才校区之后，B2教师告知同学们，育才校区没有可以居住的宿舍提供，同学们只能自行解决居住问题。对于这项决策，一方面可以解决被困人员的安全问题，另一方面也带来了新的问题，即前往育才校区的同学没有得到学校提供的进一步的安全保障。缺少了人文关怀精神，使得部分学生只能居住在校外。

3 对策讨论

针对以上的决策问题，本文在提高决策执行力的基础上提出事前、事中和事后相应的对策。他们分别是事前注重创新决策效率的途径；事中注重决策的公平；事后注重体现人为关怀。

3.1 加强决策的执行力和预判力

决策是否有效取决于决策是否真的落实到位，加强决策的执行，需要选择对决策具有很好的理解和执行的人员。执行力的高低体现在，在规定的时间内是否按质按量完成了任务。特别在灾情时期对执行力的要求更加高的情况下，必须加强决策的执行力。加强决策执行力的难度主要是人力物力资源的不足，所以必须在平时就应该做好人员的训练以及物资的储备工作。

决策的预判力是指对于威胁生命财产安全的灾害事件，决策的预判力度要大，包括时间的前瞻性，物资的储备量。加强预判力可以给救援提供更充裕的时间，有利于发挥救援的主动性。

3.2 创新决策效率的途径

在非常规的突发事件中，效率始终是摆在第一位的。第一时间对于人民群众的生命安全和财产安全进行有效的保护，是决策者进行决策的第一出发点，这是在发生灾情时进行的一个决策价值追求。陈安提出从决策者、信息系统和部门合作三种方法来提高应急管理的临机决策效率[1]。在情况十分紧急的情况下，信息系统可能无法使用，但可以通过新媒体来代替信息系统的作用。

首先，可通过新媒体了解到学生的真正需求，尽管每个人的需求各异，不能一一满足。从事件的经过看来，7月2日学生们去超市抢购物品，当B1教师提醒同学们不要去抢购，也提到了学校会进行物资的供应，但没有一个具体的保障计划，如派送什么物品，什么时间到达。在当晚8时左右，学校公布出了物资的提供数量，但这时，已经过了满足需求的时间点。学校的决策出发点是保障学生的生命和财产安全，学校和学生的需求出现了矛盾，这种矛盾并不是不可调和的。学校应第一时间在网上公布救援的计划，以减少由于信息不对称而造成当事人的情绪激动[2]。

其次，缩减组织层级。学校相关部门和广大的学生通过新媒体建立一个可以沟通的模式，这便可以缩减组织的层级结构。广西师范大学雁山校区受灾当日的信息反馈机制，是学生反馈到辅导员，辅导员反馈到院级领导，院级领导到达上级机构，这个层级无法保证信息有效快速传递到决策者手中。可以在紧急情况下，取消辅导员甚至院级领导的层级，缩短信息反馈时间。

最后，审慎做出决策。对于此，要求管理者，做出的决策不能随时改变。做出的决策一定要实行到位，对于不能满足的决策，减少甚至不做出决策。

3.3 注重决策的公平

在公共决策中，公平与效率代表了两个不同的面向，它们常常呈现此消彼长的关系[3]，决策公平性是决策的另一个价值追求。

如何做到决策公平是学界一直探讨的问题，因为目前教育资源的总体性短缺与制度化倾斜分配等状况存在，必然会出现因利益分配不均所导致的多重冲突[4]。目前，我国基于国情，大多数的考试保证的是结果的公平性，比如高考。基于此，在高校中的决策应体现结果的公平，失去了结果的公平，过程的公平也会被破坏。此次雁山校区延期考试只针对部分学生，这是对结果不公平的一种表现，应该全体学生延期考试，以体现教育的公平性。

3.4 注重体现人文关怀

在前两个价值追求中，效率和公平是决策最需要保证的。对于决策的人文关怀，还需要从决策的后勤保障谈起。

在非常规的突发事件中，决策本身就具有人文关怀的精神，但人文关怀的缺乏是对于决策的支撑力量不足所致。此次广西师范大学雁山校区的学生按照学校的要求至育才校区，却没有得到后续的决策和后勤保障，脱离了学校的帮助，依靠自助解决生活上的困难，是校方缺乏人文关怀精神所致。学校在进行一项决策的同时，应该确保保障的物资力量充足，或者进行规范的管理，以免学生没有获得学校的援助而再次受困的情况发生。

4 结语

本文以广西师范大学雁山校区为例，对高校的非正常突发事件进行了一个问题分析，并在此基础上做了应对措施分析。本文的研究内容可能存在脱离实际的情况，但这并不意味着，不需要对其进行一个彻底的调查和分析。正是因为事件的特殊性，本文的研究才具有价值，在今后高校非常规突发事件发生时才能避免众多弊端，使应急管理向着更加规范的方向发展。