云南地区抗震救灾指挥部联动机制构建初探

吕佳丽 张方浩

引言

近年来云南地区地震事件频繁发生，抗震救灾指挥部职能不断推进，应急协调联动机制的地位作用更加凸显，更好、更多、更有效地凝聚联动部门的权力及信息至关重要。合理的协调联动机制能规范整个抗震救灾过程，更大限度地维护公民的权益，最大限度地保障协调联动目标的实现。理清云南省抗震救灾指挥部协调联动机制的运行意义和发展现状，并基于前人积累的大量工作经验对传统的联动机制进行诊断，对现有协调联动机制存在的优势给予总结，指出协调联动机制在发展过程中存在的不足，分析成因并提出对策，为今后完善抗震救灾协调联动机制提供依据。

1 抗震救灾指挥部协调联动机制综述

“抗震救灾指挥部协调联动机制”是指在地震发生过程中能够有效构建政府层级间，政府内部各部门，政府与各级机构、部门、单位及社会组织之间的治理网格，通过有效的沟通与良好的信息交流，进行资源整合，协同行动，协同处理处置地震灾害的规律性运作模式[1]。云南地区现有的各市县抗震救灾指挥模式大体相同，总指挥通常是党委、政府主要领导，副总指挥通常为党委政府相关领导、所在军分区（武装部）主要领导、当地武警和消防部队主要领导、政府秘书长、地震局局长等，成员为民政局、住建局、卫计委、教育局、国土资源局、发改委、工业和信息化委、财政局、商务局、监察局等各成员单位主要负责同志。经过多次5级以上地震的应急磨合，整个协调联动过程由封闭式管理向开放性管理转变，由单向管理向协同管理转变，由大众化机制运行向特殊化、个性化机制过度。纵观整个发展过程是有序推进的，但从横向来看，问题也有显现，由于管理意识不足，各权利部门间协作意识淡薄加上协调联动技术平台建设的不完善，导致个性化的应急模式不能互通互融，只形成于理论，实际实践仍然采用老的模式。

2 协调联动机制的不足及成因

2.1 指挥部成员单位职能职责交叉

职能职责交叉是指两个或两个以上职权部门对同一行为都认为有相应的管辖权，或者都认为自己无管辖权，有时也指两个或两个以上的职权部门对于同一行为做出的互相矛盾的行政行为。例如在2012年昭通彝良地震中，有的志愿者队伍在民政部门登记，有的在当地团委登记，有的队伍则直接联系地震部门，还有的志愿者选择自行前往。政府对进入灾区的志愿者队伍的种类、人数及其他具体情况掌握不够详实，大量志愿者涌入灾区，导致现场混乱、交通拥堵，吃饭和住宿远远超过灾区对志愿者的承受能力。正是由于职能职责界限不明确，导致多重交叉管理，为后续工作增加不必要的工作负担。

从理论上来讲，指挥部的行政职权应等于指挥部成员单位所有职权的总和，且各个府际间纵向隶属，横向不交叉，各行政主体各司其职，行使的职权范围没有明显冲突，在行政管理领域也无留白。而现实的协调联动机制将本应以网型推进的抗震救灾工作，停留在预案或桌面推演上，而实际情况是以各自为原点的线型模式推进，存在部分重叠或者部分信息孤岛。

2.2 相应法律、法规、制度需进一步完善

在云南各抗震救灾指挥部成立初期，指挥部各个工作内容和环节都是有明确的规定、规范与行为规则的，这些要求并不具备正式的有法律效力的行政立法。随着时间的推移，社会的发展，抗震救灾所面对的情况逐步复杂与多样化，指挥部的各个成员单位原始的职责都在数量、范围、规模或多或少有所扩张，在扩张过程中难免又会发生交叉。例如政府层面制定的预案比较宏观，一些行业部门没有根据行业具体情况进行细化，而是照搬上级部门或者政府的预案内容，在实际地震应对中可操作性不强，不能有效地指导抗震救灾工作。

抗震救灾指挥联动机制的不断完善，可以在震后得到颇有效果的整合,调动各级和各种应急资源，使所有应急资源得到有效、合理的科学配置，提高资源的利用率，提升指挥部联动机制应对地震的能力。所以有必要建立抗震救灾协调联动立法，完善此类应急法制建设，明确各级政府和各类协调联动单位在应对地震时的职权范围，使专业队伍的调配和地震应急资源的使用流程在一个规范有序的条件下进行，保障指挥部指挥的顺畅性和决策的准确性。

2.3 各职能部门交流沟通不畅

云南地区各个城市的抗震救灾工作偏重不同，地震救援是一项不可能单靠政府某一部门或社会某一机构解决的问题，要想使抗震救灾达到最好的效果，政府层面需要打破传统的行政区划限制,联动多方政府部门协同工作。目前各部门之间的协同主要存在以下几个问题：一是各政府部门间在价值观、自身实力等因素影响下难以在共同目标上达成一致。二是抗震救灾是一项复杂的工作，政府间沟通、部门间的协同过程经常需要持续较长时间, 而各方可能会对初始目标产生偏离。目前各部门承担的工作任务和完成情况都是直接向指挥部报告，部门之间沟通交流较少。例如地震时国土、民政、地震等部门均会派出无人机对灾区进行航拍，如果将工作范围及内容进行分解，分区解决或者指定由某个部门负责该项工作，及时交流、共享成果，就可以避免多个部门重复劳动，提升应急工作效率。

2.4 灾情信息各自为主，信息得不到共享

在当前信息不断公开的环境下，各政府部门协同抗震救灾的有效性很大程度上取决于各主体之间良性的沟通协调和信息数据的公开和共享,目前的主要问题是各地方政府各自使用独立的信息系统,导致信息闭塞,例如，在某次抗震救灾工作中，有部门掌握了前方救援道路上大桥中断，将此信息直接汇报给了指挥部，交通部门没有及时获得这条信息，因此，导致其计划通过该座大桥打通滑坡体到达灾区的计划失败。

3 改进市县抗震救灾指挥部组成单位协调联动机制的对策

3.1 完善相应的法律法规，制定特色处置方式和流程

抗震救灾是一项涉及社会稳定和发展的重要事项，云南省目前的状况是2011年9月修订了《云南防震减灾条例》，2013年研究编制了《云南省特别重大地震灾害应急处置工作方案》，2014年省政府办公厅印发新修的《云南省地震应急预案》。

以上都是以省一级的名义形成的各项规章制度，在指导州市一级抗震救灾指挥部方面不具备可操作性，目前大部分州市均已制定了应急预案，但是所有的应急预案几乎都是将省一级别的预案搬用，没有根据当地的行政特点制定处置流程。各地县、乡人民政府、指挥部应依据当地的灾情特点和少数民族地区自治的行政特点，除了将普遍的部门纳入指挥部外，还可以建立村村寨寨自救互救响应小组，在第一时间实现第一响应自救互救，而不是一味地将上一级的规则和应急预案照搬，强行用于本一级别，只有这样才能使规章制度更具备可操作性。在应急管理部成立后，部分单位实现合并，相应的工作职责职能也有一定调整，后续还需要将原有的流程制度进行相应的划分、合并、完善，以便更好地服务于抗震救灾工作。

3.2 建立健全信息互通机制，实现信息共享

抗震救灾指挥部协调联动机制作为一种常规既定的工作机制，必然要使各个联动单位或机构间形成一种程序化的机制。信息交互系统在地震发生之后整个协调联动过程都应是可见的，全部的工作进程各个协调联动单位都是可以通过网络随时获取、了解和追踪的。在平台建立初期所有联动单位权限应有所区别，这样在实践操作中才会责任明确，不至于出现工作空白和重复工作的情况。有效的协调联动机制首先需要各组成单位树立牢固的信任感，遵守诚信的原则;其次协调联动方案要做到各组成单位全部参与，共同制定，不以职权大小论话语权；三是协调联动方案在具体的实施过程中严格依照先前的承诺和协议, 而不擅自主张, 对于应该公开的部分及时公开,不隐瞒关键信息;还要做到即使有机会得到, 也不会贪取其他参与者的利益。四是指挥部各单位只有形成互相依赖的伙伴关系, 才有可能通过彼此合作来实现共同目标。因此, 参与者必须去除本位主义,培养相互了解、相互信任的伙伴关系, 建立共同目标, 形成共同理念, 塑造共同使命, 以发挥统合协调的功能。

在现今的网络信息化时代，有条件的地区可构建一个抗震救灾协调联动网络平台，实现全面信息化。各组成部门及时把有关抗震救灾的有效信息通过平台公布，各成员单位及时掌握传达最新的信息，通过平台实现协调联动。联动单位必须能做到信息互通、资源共享，这样指挥部协调联动才能全面地利用社会信息为整个抗震救灾工作服务，从真正意义上形成齐抓共管、综合管理与救援的局面。在信息交互系统中，协调联动相关单位应遵循以需求为导向、权责分明、有效信息共享的原则进行信息共享，在此原则下各相关部门可在相对安全、可信任的环境下实现高质量信息共享。

4 结语

目前，在中华人民共和国应急管理部成立以及未来云南省应急管理厅成立的大背景下，抗震救灾指挥部成员单位职责职能会逐步实现融合，部分问题会得到改善，但在短期内存在的问题仍然会延续，希望本文所提及到的问题能为今后指挥部管理机制制定者提供一定的参考依据，使整个抗震救灾指挥部管理机制愈发顺畅，愈发快速有效应对破坏性地震。