华东地震应急救援军（警）地力量协同问题思考

张永春 林夏菲

地震灾害应急救援是在人民政府统一领导下，军（警）地多部门多力量的联合行动，尤其是重特大地震灾害的救援，往往需要军队、武警、消防救援队伍和以地震部门为主的地方相关应急部门协同实施。华东地区应急救援力量以军队、武警和消防专业队伍为主体，加强华东区军（警）应急救援力量与地震应急部门的协同研究，是适应当前形势任务要求、更好发挥地区救援力量整体效能、提升区域联合应对重大地震灾害体系能力的重要举措。

1 任务形势

华东地区为我国地理大区，2006年全国地震应急区域协作联动制度建立时将华东地区列为全国六个协作联动区之一，其地理范围包括江苏、安徽、浙江、江西、福建和上海五省一市。华东地区的苏皖和闽东南属于地震重点危险区，发生5.0级以上地震的可能性不能排除。

1.1 华东地区自然情况

华东地区地域广阔，北起江苏徐州、南至福建漳州，东起舟山群岛、西至江西萍乡，总面积64.12万平方公里。东部濒海，海岸线长达6700公里，许多岛屿远离大陆，南部多山，有罗霄山脉和武夷山脉阻隔，山地丘陵比例在75%以上，中北部平原河网密布、水系众多，应急救援行动样式多，兵力投送组织难度大；华东地区气候差异大，以淮河为界，北为温带季风气候，南为亚热带季风气候，跨越我国南北气候带，同一季节南北温差最高可达17度以上，应急救援行动气候情况复杂。

1.2 华东地区社会情况

华东地区经济繁荣，国内生产总值占全国30%以上，区域内的“长三角”经济圈是我国经济总量规模最大的经济圈，以上海为中心“1小时经济圈”内聚集着近100个年工业产值超过100亿元的产业园区，全国新规划的3个自贸区有2个位于区内，逢灾损失难以估量；华东地区人口稠密，人口占全国24%，城市人口高达1.2亿，潜在受灾人口多；华东地区城市化发展速度快，区内人口500万以上的城市有24个，城镇十分密集，其中沪宁杭城市群是我国城镇化程度最高的地区之一，生命线工程多，地震极易成灾，并且救灾难度大。

1.3 华东地区灾情研判

强震发生的可能性不能排除，华东地区毗邻地震频发的环太平洋地震带，地质构造背景复杂，我国23条主地震带中的2条经过区内，分别是郯城-营口地震带和东南沿海地震带，其中东南沿海地震带及周边区域还是我国五大地震活动区之一，历史上发生过多次中强破坏性地震。位于两条地震带上的安徽滁州，江苏宿迁、新沂，福建泉州、漳州、厦门等已被国务院列为地震重点监视防御区。引发重大次生事故的隐患始终存在，全国规划或已建的13个PX项目，有7个在华东地区，其中2个（福建泉州、福建漳州）位于重点监视防御区中。全国已投运的14个核电项目中，有6个在华东地区，其中2个（福建宁德、福建福州）位于重点监视防御区中。出现灾害叠加的情况必须考虑，地球上潮汐南北摆动是地壳运动的诱因之一，强震多发生于农历夏至前后，恰与华东沿海台风季节重叠，台风还可能带来大范围强降雨，多灾并发情况并非不会发生。海洋地震的威胁不容忽视，环太平洋地震带进入活跃期已成为科学界共识，位于该地震带上的琉球群岛附近海域是引发大型海啸的高危区，联合国国际减灾战略秘书处最新发布的《减灾全球评估报告》数据显示除台湾地区外，华东地区海岸线是中国唯一面临严重海啸威胁的地区，如发生特大海啸（500年一遇）杭州湾和长江口沿岸浪高将超过20米，需要引起重视。

2 力量情况

华东地震应急联动协作区内的应急救援力量情况如下：

2.1 消防救援队

消防救援队是我国应急救援的主力军，是历次地震救援过程中效率最高的救援队伍，华东五省一市6支省级地震紧急救援队均以各消防总队特勤分队为基干创建，大多数地市级地震紧急救援队也以当地消防分队为主要力量，2008年汶川地震救援中，华东五省一市地震紧急救援队全部赴川参战，具有较丰富的实战经验和其他队伍无法复制的快速响应机制。

2.2 武警救援队

武警救援队是我国应急救援力量的重要组成部分，华东地区共有8支武警应急救援队和9支武警应急医疗队作为武警地震灾害应急救援力量的主体，另有水电、交通部队和机动师工化营等专业力量，这些救援队伍不仅配有地震现场搜救所需的各类装备器材，还拥有推土机、挖掘机、装载机、吊车等大型工程机械和处理次生灾害事故所需的侦检、检测、洗消、水上救生等装备器材，具备多灾种、多要素、多领域的立体救援能力。

2.3 军队救援队

军队救援队是抢险救灾的突击力量，其在大力加强核心军事能力建设的同时，积极推进包括完成抢险救灾任务在内的非战争军事行动能力建设。华东地区共有3支军队救援队，另有南京军区组建的9类40支省级应急专业力量，包括工程、医疗、交通、核生化、通信等多个专业，装备了直升机、大型工程机械和野战医疗设备等器材设备。

2.4 其他救援队

华东地区还建立有其他一些救援队伍，如各地矿山、企业及志愿者救援队，其配有一定数量的专业装备，具备一定的专业救援能力，如蓝天救援队在上海、江西、浙江、福建均有分队，有的还参加过实战，部分队伍还被纳入各地市县应急救援力量体系，其将与军队、武警、消防救援队并肩应对地震灾害。

综上所述，华东地区各类地震应急救援队伍，已经形成平战结合、点面结合、专群结合的救援力量体系和片区联动、军地联动、部门联动的应急救援机制，加强军地救援力量协同，将确保进一步形成区域范围内体系合力。

3 制约因素

军（警）地协同一直是应对重特大自然灾害挑战的重大现实问题，华东地区也不例外，从国内最近的几场地震救援实战看，还存在以下一些瓶颈问题，制约了救援效率。

3.1 应急响应多为临机决策

当前，华东地区各省（市）地震灾害应急预案建设十分薄弱，通常是各单位自编自审、独立完成，多为系统内部预案，缺乏一个从区域全局高度出发的统一编审机构，因此在区域层面上远未形成衔接紧密、要素齐全的预案体系。这就导致在发生区域性重特大灾害时，一方面各救援队因为没有与区域、省（直辖市）地震灾害救援相衔接的预案而难以确定响应等级，只能凭经验做决策；而另一方面各级地震应急部门又很难第一时间精确掌握各支救援队的启动条件、配置资源和行动规模，各类出动方案多为临机制订，极易造成响应不足和过度响应，难以做到量灾用兵和科学救援，一定程度上影响了救援效率。

3.2 指挥机构多为临战组建

一是从指挥关系上看，由联合指挥机构实施统一指挥是共识，但联合行动的每支参战力量基本都要面临“双重多级”指挥，既要服从系统内部的垂直指挥，又要服从联指的横向指挥，指挥关系需要进一步理顺；二是从指挥机制上看，军队、武警兼有国家武装力量身份，地震应急部门对其使用时机、用兵规定和指挥程序的了解还不够深入，联合指挥时考虑过于简单，联合指挥机制还有待进一步磨合；三是从指挥效果上看，由于联合指挥部不是常设机构，人员多为临时抽调、变化频繁，没有明确具体权责，对所属救援力量形不成有力控制和约束，部分救援队对联合指挥机构的命令执行得还不够坚决，会出现落实迟缓和相互推诿现象，很多时候工作重心放在协调而非指挥上，联合指挥机构权威需进一步加强。

3.3 任务协同多为临场磨合

华东地区救援队伍虽各有优长，但由于平时缺乏协同训练，依靠临场磨合，协同水平难上层次，一定程度上将影响救援成效。一是指挥协同，由于平时没有隶属关系，所以到达现场后，救援队融入当地指挥机构的过程比较缓慢，救援队伍常常遇到与谁联络、归谁指挥的问题；二是信息协同，由于平时缺乏信息通报的制度和技术保障，救援队伍往往对任务区域内情况掌握十分有限，既不了解友邻队伍的特点优长，也不了解友邻队伍的资源情况，所以协同时很难做到优势互补、资源共享；三是力量协同，由于平时没有明确协同关系，救援队伍在协同动作时常常会出现谁在前谁在后、谁先上谁后上、以谁为主以谁为辅等具体问题，不加以明确就容易出现各自为战的现象。

3.4 保障事宜多为临时协调

一是情报保障，出于保密原因，军（警）地通信系统各自独立，通信体制各不相同，华东地区迄今尚未建立起统一的地震灾害信息共享网络，联合救援行动中也缺乏通用指挥平台，信息资源共享还不充分，军（警）救援队伍指挥员量灾用兵决策困难；二是装备保障，华东地区应急救援队伍携带装备器材各不相同，灾害发生地的地方部门要做到即耗即补、即损即补，确有不小难度；三是后勤保障，联合救援力量往往成分多元，由多支救援队组成，但由于缺乏高效统筹的专设保障机构，联保模式比较粗放，往往临时筹措物资物品，就近就便协调保障，难以实现资源优化和精确保障。

4 对策建议

针对上述问题和华东地区的实际情况，提如下对策建议：

4.1 完善预案

加强华东地区军（警）应急救援协同必须以预案建设为抓手，各救援力量只有先在预案层面上衔接成体系，才能在实际操作过程中变成协同。预案完善一是要突出系统性，各省（直辖市）制订预案时应面向全华东地区，各救援队伍的预案也要考虑相互协同、跨区驰援情况，建立统一的预案机构进行审定，确保将各级各单位预案捏合成一个整体，建立起“横向到边，纵向到底，覆盖全程”的震灾预案体系；二是要突出衔接性，军队和武警救援队伍预案制订时，不仅要考虑与本系统本部门的应急预案衔接，还要考虑与驻地省（直辖市）应急预案相衔接，将救援队伍无缝嵌入区域和省（直辖市）救援体系，做到真联实合；三是要突出针对性，要根据华东地区的实际情况和特点拟制预案，沪宁杭地区受灾如何处置，闽北山区受灾如何处置，舟山群岛受灾如何处置，确保遇有情况能依案而行；四是要突出操作性，当前《国家地震灾害紧急救援总体预案》（2013年）提出的为总体性、原则性的宽泛要求，需要军（警）各救援队伍逐级细化为可实施的具体举措，中震和强震、本地和跨区、城市和山区、空中输送和铁路输送、自主保障和属地保障，都需要明确清楚并加以论证，确保联合救援行动组织实施时依案可行。

4.2 融合指挥

针对地震灾害，优化指挥结构，一方面在机关指挥层面，华东各省(直辖市)地震应急部门牵头成立指挥机构，在指挥手段允许和人员相对精干情况下，军队、武警和消防部门指挥机构可直接并入联指，在省级指挥机构层面实现融合，平时设立联席会议，战时转为联合指挥机构，班子相对固定，权责更易明确。可参考《武警部队抢险救灾专业力量使用意见》专业主责、属地主责的原则，针对不同阶段不同处置重点，确定谁主责、谁协助，落实指挥问责制，使指挥更为高效；另一方面在分队指挥层面，适当扩大各省地震现场工作队和专家队伍规模，在发生灾情时，按预案将地震现场工作队和专家编配至各支救援队伍，实现专家随队指导，参与一线指挥决策，使军（警）地深度协同，指挥更加科学。

4.3 共享信息

努力做到军地共享、实时传递，保证第一时间获取准确信息，一方面建立平时信息共享网络，军队、武警和消防救援队可在本系统内网之外，适当建立一套适合民用的信息网络，拓宽信息获取渠道，综合利用手机、电脑、广播、电视网络等民用平台获取灾情速报，及时获取预警性、灾害性和动态性信息，增强救援队伍信息快速获取和灾情分析研判能力，使战备工作更有针对性；另一方面建立战时通用指挥平台，开发一个制式统一、军（警）地通用的指挥平台，在实施救援行动时，能将灾区地理信息、地震烈度区划、极震区范围、重灾区内主要交通干道破坏和各救援队伍情况等重要信息实时传送到该平台上，使各应急救援队指挥员充分感知灾区整体态势，为救援量灾用兵和专业用兵提供决策依据。

4.4 储征资源

应急救援现有保障体制通常为：机动途中各救援队伍自我保障为主，到达灾区后以属地保障为主，其中属地保障以地方保障为主，军队（武警、消防）保障为辅，在属地保障确有困难时，邻近省份实施支援保障，各省份可结合年度灾情预判及预案用兵规模提前计算装备器材和保障物资消耗量，改临时筹措为提前预储预征。 一方面重点方向预先储备，在易发生灾害的重点方向和附近区域设立存储点，华东地区可围绕“两个重点（闽东南、皖东苏北）一个中心（沪宁杭）”地区，提前预储救灾所需的各类保障物资，例如闽东南方向可有针对性地储备核化救援等装备器材，沿海地区可重点储备冲锋舟艇等装备器材；另一方面社会潜力预备征用，与地方企业签订相关协议，以实物预征和生产能力预征的方式，对不便存储或市场存量较大的通用型装备和供给品实行预征，例如不便远距离投送的大型工程机械等装备器材和不便长时间存储的食品及饮用水等供给，做到预有准备、未雨绸缪，形成应急救援力量自我保障和地方支援有机结合，华东全域覆盖与重点区域储备相互支撑的保障格局，确保一地发生震灾，全区联动，全域统筹。

4.5 落实机制

华东地区现已初步建立起地震应急救援联动协作机制，强化军（警）协同需要将建立的联合机制逐项落到实处。一是要落实联席会议。加强沟通协调，华东区各级地震部门与军（警）应急救援队伍定期召开联席会议，共同研究抗灾救灾力量建设和联合救援行动的重大现实问题，发挥会议平台作用，密切军（警）地合作交流。二是要定期联训联演。“联战必须联训”，华东区各级地震部门应将与军（警）救援队伍定期协同（作）训练作为一项重要制度长抓不懈，检验并提高联合救援力量应急准备、组织指挥和协同救援能力。三是要加大专家指导力度。华东区地震部门可以抽调各领域专家，定期组织对军（警）应急救援队伍进行防震减灾科普宣传教育，并在组织专业训练、场地建设、职业资格鉴定等工作时给予支持和帮助，以平时合作交流促进战时协同。四是要组织联检联考。地震应急部门要与军（警）协作单位上级训练部门组成联合检查组，定期对救援队伍能力建设和完成任务情况进行检查评估，共同分析问题，研究对策，不断提高协同救援能力。