政策工具视角下温哥华冬奥会大众身体活动促进政策分析及启示

吴 卅，郭 静



政策工具视角下温哥华冬奥会大众身体活动促进政策分析及启示

吴 卅1，郭 静2

1.国家体育总局体育科学研究所,北京 100061；2.北京体育大学,北京 100084

以大型综合性体育赛事为杠杆，促进大众体育活动参与，是赛事举办地目标任务之一。利用承办2010年冬奥会的契机，加拿大温哥华市出台了多项身体活动促进政策。通过对于温哥华市身体活动促进政策分析表明，政策工具结构单一，彼此间缺乏互动，未能聚焦目标问题。因此，温哥华市并没有通过举办冬奥会实现提高大众身体活动水平的既定目标。为此，我国借助2022年北京冬奥会实施大众冰雪运动促进政策，需注重3个方面问题：1）注重政策的系统性与前瞻性；2）注重政策工具结构；3）注重政策工具的连续性与统一性。

温哥华；冬奥会；大众身体活动；政策

1 前言

通过大型体育赛事促进大众体育活动参与是举办城市和国家的目标之一。举办奥运会等国际大型综合性体育赛事被认为是提高大众身体活动水平的催化剂，举办城市（国家）以赛事为杠杆，制定体育（身体活动）健康促进政策，以实现这一目标。例如，2004年雅典奥运会共颁布了10项健康促进政策，涉及身体活动、健康饮食及烟草使用等内容；借助北京成功申办2022年冬奥会，我国确立了“3亿人上冰雪”的目标，为繁荣我国冰雪运动，提高大众身体活动水平与助力健康中国建设创造了重要契机。

然而，事实表明，一些举办城市（国家）并没有实现既定的大众身体活动促进目标[5]。例如，相比较于1997年和1999年，2000年悉尼奥运会结束6周后，澳大利亚成人身体活动水平呈现下降趋势[6]；2012年伦敦奥运会后，伦敦市16岁以上健身人群每周参加至少30 min体育锻炼的人数锐减22万人； 2016年里约奥运会也未能实现大众身体活动促进目标。究其原因，主要因素归咎于缺乏行之有效的身体活动促进公共政策的支持[9]。公共政策是政府等公共组织管理社会公共事务的指导准则，不仅表达目标和问题阐述，还传递政府决策行动的优先领域，决定管理活动的方向和目标。

政府通过公共政策输出履行政府职责。公共政策是政府责任的有机载体，政府责任通过公共政策文本进行表达。根据哈罗德·拉斯韦尔和亚伯拉罕·卡普兰的观点，政策是“关于目标、价值和实践的可预测的计划”。因此，以“价值-目标-工具”为分析框架对表达政府责任的公共政策进行解读。政策价值体现出决策者的意识形态偏向，政策目标体现的是政府责任的方向和重点，政策工具体现的是实现政府责任的手段，如果政策工具未能聚焦问题，此项政策也就无法达成既定目标。图1展示出了政策价值、政策目标与政策工具三者之间层层相依的关系。根据Craig等人的研究，2010年冬奥会主办地温哥华并未实现提高大众身体活动水平的既定目标。为此，本研究以2010年温哥华冬奥会为例，以主办城市温哥华在筹办冬奥会期间实施的身体活动促进政策行动为分析对象，运用“价值-目标-工具”政策分析框架对温哥华冬奥会大众身体活动促进政策进行分析，总结其政策工具运用得失，以期为我国通过举办2022年北京冬奥会实现“3亿人上冰雪”的目标提供政策借鉴。

图1 本研究解读政府责任的“价值-目标-工具”路径

Figure 1. The Way of Analyzing the Path of Value, Target and Tool of Government’s Responsibility

2 温哥华冬奥会身体活动促进政策分析

自2003年温哥华市成功申办2010年冬奥会后，大众身体活动促进就被纳入进温哥华所在的哥伦比亚省的议事日程[7]，从2003年起，实施针对健康促进与慢性病预防的“健康2010（Healthy BC 2010）”战略（后称为“ActNow BC”）。2005年2月，哥伦比亚省宣告“黄金20年”的5大宏伟目标，第2个目标即为“哥伦比亚省成为健康生活与身体健康的标杆”。2005年9月，省娱乐与健康委员会实施“活力社区（Active Communities）”行动，由“ActNow BC”战略资助，旨在增加居民身体活动水平。2004年11月，温哥华市成为第1个接受“20 by 2010 挑战”的城市。温哥华公园与娱乐理事会实施“温哥华活力社区政策（Vancouver Active Communities Policy）”（简称“VAC policy”），以到2010年增加温哥华居民身体活动水平20%为目标。

政策是指导政府行动与公共资金投资流向的公开表态。温哥华市以冬奥会为杠杆实施“活力社区政策（VAC policy）”，通过身体活动政策行动提高主办城市居民的健康水平。从2004年至2010年温哥华冬奥会举办，温哥华市共颁布实施14项健康促进文件（表1），涵盖新闻发布、进展报告、行动计划、健身调查报告等[9]。

表1 2004—2010年温哥华市健康促进政策文件概览

2.1 政策聚焦：问题导向

温哥华市颁布了一系列身体促进政策是基于加拿大面临的十分严峻的静坐少动问题，以及由其引发的肥胖、慢性病等问题，而这些问题已占据加拿大死亡原因的2/3。静坐少动已与醉驾、吸烟问题一样，引起政府的高度重视。此外，源自静坐少动的危害已给个人和社会带来了沉重的经济负担，被视为威胁公共健康系统可持续发展的重要经济问题。据温哥华市政府2006年对300个市民做的电话访谈显示，30%的居民处于静坐少动的状态，而温哥华一向被喻为加拿大最具运动活力的城市，所以，这项调查数据引起了当地政府的高度重视[13]。

2.2 政策目标

“活力社区政策（VAC Policy）”勾勒出一般性目标以及政策性目标。

一般性目标是政府通过政策满足全体公民需求。例如，VAC Policy旨在满足温哥华居民健康生活方式的需求[8]，而一般性目标针对社区发展，包括声望、奥林匹克遗产及社区发展，即使温哥华成为所有奥运会举办城市中最健康、最宜居的城市；居民能够享受到这些行动计划的宝贵遗产，以新的公共娱乐设施为主要形式，如滑冰场、水上设施以及人工设施；实现积极健康的社区发展目标，提高生活质量[15]。

政策目标聚焦于具体的政策主题。VAC Policy目标在于提高居民身体活动参与水平，即“到2010年，增加20%温哥华市身体活动人口比例”，针对亟需通过政策保障提高身体活动水平的静坐少动人群[10]。然而，VAC Policy配套政策行动中，目标人口却千差万别。一些政策行动将目标人群广泛锁定为居民，一些行动只针对青年人，又有一些政策锁定某一群体，比如，青少年、某一少数民族、女性、低收入低教育层次人口、残疾人及老年人等。2005年加拿大社区健康调查显示，女性（65岁以上年龄组）、青少年、移民及低收入人群参加体育活动少，而2006年政策行动——身体活动水平电话调查，并没有按照性别、年龄、收入、种族及残疾类型对受访者的体育活动参与情况进行分析。再者，所有的政策行动并没有明确确立目标人群与运用政策工具满足目标人群体育活动需求的方法手段[12]。

2.3 政策工具

政策工具是政府解决政策问题所采取的方法手段。根据由豪利特和拉米什设计的政策工具图谱，按照政府或公众参与程度的高低，共有3种类型的政策工具（图2）：自愿性工具、混合型工具和强制性工具[14]。本研究所涉及的政策工具即政府为实现促进大众体育活动参与，提高大众身体活动水平的政策目标而采取的方式、方法和手段。

图2 政策工具图谱

Figure 2. Graph of Policy Tool

表2 温哥华活力社区政策工具

当政策目标需要通过公民个体和组织行为行动及通过信息或以支出为基础手段实现时，政府起到的是间接作用。尽管VAC Policy提出要实施新行动，但在实践中却只是对现有身体活动促进项目信息进行传播，或是借助代金券、基金及补贴等消费工具对大众参加身体活动行为进行干预（表2）[11]。

传播健康信息是VAC Policy改变居民身体活动行为的主要手段，主要借助广播、电视、报纸等媒介。大约1/3的预算用于广告费用，如，签约营销公司、网站开发与维护、印刷、促销措施、传播、媒体及公共交通宣传广告等。信息传播应用于新行动与新项目推广普及：前者代表为“Step Out Walks”（散步行动）项目，告知受众身边步行和跑步线路；后者代表为“Go Play”（动起来行动）项目，提醒公众可以利用的身体活动机会，如，游泳池、冰场、健身中心及高尔夫课程等[14]。

此外，消费工具是实施VAC policy的另一个主要政策工具。政府通过资金调控实际支出、收益或者经济资源，直接影响个体采取某项行为。VAC policy涉及代金券、基金及补贴等手段。“Fitness and Adventure Passport”（健身探索护照）和“Creative Promotional Incentives”（创新性促进手段）都为代金券项目，需在一定条件下才能赎回，并获得经济资助。然而，这些代金券仅适合一次使用，并不鼓励长期参与。儿童可以免费使用公共娱乐设施，但公共政策关于其家庭成员是否需要付费并没有明确规定。“Get Out”（青年人发展娱乐计划）和“Athletes in Vancouver”（运动员行动）为社区提供一次性活动或项目，如果基金项目没有更新，就无法形成一项长期行动。“Fit City”（健身城市行动）和“Athletes in Vancouver”都含有补助手段，前者针对上班一族雇员，后者针对已经非常活跃的高水平运动员。代金券、基金、补助等资助措施只鼓励一次性身体活动参与，并不鼓励长期行为习惯，而且，目标聚焦不准确，未能涉及政策目标群体——静坐少动人群[21]。

3 温哥华冬奥会身体活动促进政策反思

政策工具需与焦点问题、政策目标保持一致，即政策工具能够解决的问题与既定目标的合适性[14]。如果政策工具不明确、不合适，将会导致目标问题无法得到相应的政策支持。

3.1 政策工具未能聚焦政策目标

在实施活力社区政策（VAC Policy）时，健身意识不足、缺乏健康理念被认为是居民身体活动不足的主要因素。因此，在政策实施中，相关部门主要通过信息发布与劝诫政策工具，对于居民的健康意识进行改善。

2006年温哥华居民生活方式调查显示，居民体育活动参与障碍主要包括时间少、天气条件恶劣、工作负担重、懒惰以及费用高等因素。根据此项调查结果，VAC Policy发布了身体活动促进广告，内容涉及增强健身意识、明确身边体育活动机会、推广新项目等。例如：Step Out Walks（散步行动）提高大众对于居住地附近免费步道的熟悉程度，作为解决交通和费用障碍的新举措，但此举仅适用于有时间且行动方便人群，并不适用于所有人群。Fitness and Adventure Passports（健身探索护照行动）通过提供免费活动机会增强社区居民的健身活动意识，但此举仅对于儿童和老人实施免费，限制了低收入家庭其他家庭成员的参与机会，而且，此项行动并没有针对残疾人、女性及低收入群体提供免费体育活动机会。Athletes in Vancouver（运动员行动）鼓励高水平运动员参加社区活动，以此增加居民身体活动水平，但是，运动员的示范效应仅适用于身体活动水平已经非常活跃或者偶尔不活跃人群，对于长期静坐少动人群的作用非常小[20]。

3.2 政策工具手段单一

活力社区政策（VAC Policy）行动通过提高大众对于身边体育活动机会的认识程度或者提供一次性免费身体活动机会，试图对个体的生活方式进行改变，而并没有针对已存在的社会结构性障碍进行调整[16]。当社会环境条件不具备时，仅依靠广告信息传播的健康促进政策手段是无效的。健康促进部门需要协同合作，解决社会领域中存在的不公平及社会分化问题，解除各类人群身体活动参与障碍，身体活动促进行动才会产生效果。活力社区政策（VAC policy）并没有满足温哥华市静坐少动等目标群体的身体活动需求。据统计，2010年温哥华市居民身体活动水平为65%，而既定目标为76%[11]。建议未来大型赛事举办城市要将静坐少动等目标人群作为政策行动的重点。此外，举办大型赛事只是催化剂，健康促进行动需要进行长远细致的规划，温哥华活力社区政策实施的健康促进手段在冬奥会结束后全部都“销声匿迹”。

4 对2022年北京冬奥会冰雪运动发展政策的启示

近年来，我国冰雪运动快速发展，特别是2022年北京冬奥会的成功申办，为冰雪运动的繁荣发展带来了重大机遇。当前，我国正处在全面建成小康社会的决胜阶段，发展冰雪运动有利于满足群众多样化的体育文化需求、推动全民健身和全民健康深度融合，对于建设健康中国和体育强国、促进经济社会发展、实现中华民族伟大复兴的中国梦都具有重要意义。

尽管我国冰雪运动发展取得了一定成绩，具备一定的基础，但仍存在许多问题，例如：群众普及程度不高，参与冰雪运动人数较少；竞技项目发展不均衡，运动员后备力量基数小；冰雪产业规模不大，有效供给不足，缺少自主品牌；冰雪运动场地设施不足，建设运营标准和制度缺失；各类专业人才短缺，体制机制有待进一步完善等。我国冰雪运动软、硬件基础都还十分薄弱，在制订促进政策时需要准确聚焦问题，提出切实可行的发展目标，并有针对性地联合使用多类型政策工具，充分发挥政府、社会与市场组织合力。我国提出了“3亿人上冰雪”的发展目标，为此，结合国际大型赛事促进大众身体活动政策手段的经验教训，聚焦冰雪运动存在的问题瓶颈，根据我国实际情况，提出下列促进我国冰雪运动发展的路径政策。

4.1 注重政策的系统性、前瞻性、与相关政策的配套性

在制定冰雪运动发展政策时，要从战略的高度思考政策的系统性与前瞻性，并做到各政策行动的连续、统一，以问题为政策导向，政策目标与政策工具紧密围绕焦点问题，并对政策工具进行监督和评估。不同部门、不同层级间政策互为一体，相互补充。此外，注重大力普及冰雪运动与提高冰雪运动竞技水平、促进冰雪产业发展的协调推进，不可偏废。

4.2 注重政策工具结构

我国冰雪运动发展基础薄弱，需在政府主导下调动社会各方力量共同推进。政策的着眼点应该从政府直接提供向社会组织、市场组织、社区和家庭不断拓展和完善。伴随发展，不断优化调整政策工具内部结构，落实政策工具“策略性措施”。此外，要对政策工具“目标规划”、“信息与劝诫”、“经济补助”的重要作用给予重视。根据我国冰雪运动面临的困境，应在科技创新、部门协作机制、冰雪文化、与健康中国战略融合等方面加大政策的制定与实施力度。

4.2.1 加强科技创新，为推动冰雪运动发展提供科技支撑和保障

现代科技为冰雪运动项目走出东北，迈向西部和南方提供了充分的可能和保障。受气候条件制约，目前，我国冰雪运动主要集中在东北地区，借助举办冬奥会所拉动的“冰雪热”，冰雪运动要趁势走出山海关，真正把“北冰南展西扩”落到实处。比如，天然冰雪替代材料、模拟的雪山雪道及简单实用的装备工具等都蕴含着科技的力量。紧密围绕冰雪运动发展的科技需求，政府主导组织开展一系列“北冰南展西扩”重大科技问题研究，并加快科技成果转化；对于短时期内无法解决的科技难题，要持续跟踪国际冰雪运动科技前沿，引进国际先进技术和设备，并加强冰雪运动新技术宣传、培训和推广应用力度，使得我国冰雪运动行业科技含量显著提高；加强冰雪运动国际科技合作和人才培养，积极将我国自主研发的冰雪运动产品推向国际市场，将我国冰雪运动研发骨干人员送到国外培训，加强我国冰雪科技人才队伍建设；“冰雪热”为本土冰雪行业创造了崛起的契机，政府可引导和激发冰雪运动企业认识到冰雪运动市场的巨大潜力，加大对于冰雪运动研发的科技力量投入，生产提供方便、实用、安全的冰雪运动场地设施设备，形成我国自主研制冰雪运动产品品牌，降低冰雪运动参与门槛，满足不同地区公众对于冰雪运动的多层次需求，使更多人享受到冰雪运动的快乐。

4.2.2 建立部门协作机制，鼓励社会参与，形成各方合力推进冰雪运动

推进冰雪运动绝不仅是体育部门的职责，需要整合政府相关部门及社会各方力量协同推动。各级各地形成体育部门牵头，发展改革、教育、旅游、财政、住建、规划、文化等部门协同推进冰雪运动的工作协调机制，共同落实《冰雪运动发展规划（2016—2025年）》和《群众冬季运动推广普及计划（2016—2020年）》。加强沟通协调，密切协作配合，形成工作合力，研究推进冰雪运动发展的各项政策措施，认真落实冰雪运动发展相关任务要求。比如，在公共冰雪场地设施建设中，联合相关部门，将公共冰雪场地设施建设纳入新型城镇化发展进程，在南方和西部城市，因地制宜，建立满足冰雪运动爱好者需求的室内冰场和室外人造雪场。

此外，发挥政府、市场和社会组织合力，强化冰雪运动管理部门在冰雪运动健康促进中的规划引领、政策法规制定、专项资金和人才保障方面的政府职能，充分发挥冰雪运动市场组织、社团的能力与作用，构建冰雪运动全民参与的组织网络，满足冰雪运动爱好者不同层次的运动健康促进需求。比如，雪上项目对硬件设施要求更加苛刻，其建设和管理成本很难依靠简单的社会投资完成，要在更多地方普及冰雪项目，还需要政府与社会力量形成合力，支持学校与社会培训机构合作开展冰雪运动教学活动。进一步强化各级体育运动协会推动和服务冰雪运动的功能与作用，推动学校体育组织、健身俱乐部、单位体育组织、草根体育组织设置冰雪项目，引导不同人群有序加入各类冰雪运动组织，满足个人多样化冰雪运动需求。

4.2.3 加大冬季项目文化宣传，培养冰雪人口

加强冰雪运动宣传普及，加强群众冰雪运动知识指导培训，培养冬季项目文化。当前阻碍我国滑雪运动普及的重要因素，即大众普遍对于滑雪运动缺乏正确认知，且缺少技能储备，很多尝试的人存在一次性滑雪行为，将滑雪视为一项游玩活动，或因恐惧和摔跤等体验感不好，很难形成持久的运动习惯，这印证了我国包括滑雪在内的冬季项目知识文化普及不够的现实情况。为此，要深入发掘冬季运动文化价值及文化内涵，大力传播冬季运动文化，普及冬季运动知识，弘扬冰雪运动新风尚。创新冬季运动宣传的方式方法，利用新媒体和社交媒体的传播优势，加大对于冰雪体育文化、冰雪运动健康知识和赛事活动的新闻报道和信息传递的速度和力度。支持鼓励优秀运动员参加冬季运动项目推广活动和公益活动，充分展示冬季运动项目的文化魅力。加强冬季项目文化宣传人员的冰雪运动知识技能培训，提高冰雪运动知识宣传效率。

配合冰雪运动文化氛围的营造，针对已有和潜在的冰雪人口发展需要，满足其多元化冰雪运动需求。我国提出了“到2025年，直接参加冰雪运动的人数超过5 000万，并‘带动3亿人参与冰雪运动’”的发展目标。针对以运动竞技、健身休闲等为目的的冰雪运动人群——运动员、教练员、裁判员，冰雪运动爱好者，参加学校冰雪运动课程的学生等，要摸清各群体在参加冰雪运动中存在哪些困境与问题，并解决其冰雪运动需求。此外，针对冰雪运动的潜在参加群体，如一些冰雪运动的欣赏者，各级各地政府可通过政府补贴降低冰雪尤其是滑雪运动价格，激励普通民众参与到冰雪项目中来，降低冰雪运动参与门槛，扩大开展雪上运动的地域和人群，增加更多属于政府主导的中低端、公益性雪场。再者，大力开展冰雪运动进校园、进公园、进商业园等工程。推动大众冰雪运动的一大核心是动员青少年广泛参与，尤其是冰雪进校园，可以直接培养学生的冰雪情结，进而带动整个家庭参与，既能促进普及，又能发现并培养更多的冰雪体育人才。

4.2.4 将冰雪运动融入健康中国建设之中，提高国民健康水平

发展冰雪运动的根本目的是通过提高个体的身体活动水平，增强国民整体健康水平。当前，我国正在实施健康中国战略，健康3个维度的构成，即身体健康、心理健康和社会适应良好，与冰雪运动发展的目的相一致，冰雪运动发展直接服务于健康中国建设。因此，发展冰雪运动要积极融入进健康中国建设各项工作。按照实施大健康战略的要求，推动体医联动，构建冰雪运动场地与基层卫生医疗机构、基础运动健康促进中心的互联互通机制，给予冰雪运动爱好者运动健康促进指导，对需要专项冰雪运动健康干预的患者则由医疗机构向冰雪运动场所转介。按照全民健身与全民健康深度融合的战略要求，强化各级冰雪运动管理部门在冰雪运动健康促进中的规划引领、政策法规制定、专项资金和人才保障方面的政府职能，做好冰雪运动项目竞技体育高端运动健康促进技术“军转民”应用推广工作。

4.3 注重政策工具的连续性与统一性

建立冰雪运动发展的部门协同机制。应明确国家体育总局冬季运动管理中心为冰雪运动发展的归口管理部门，并建立部门间促进冰雪运动发展的协同机制，提高政策工具选择使用的必要性与可行性，提高政策工具的执行力与实施效力。此外，冰雪运动发展不是一项一朝一夕就能完成的工作，而是一项需要长远规划的事业。为2022年北京冬奥会营造浓厚的冰雪运动文化氛围，只是一项近期发展目标。从长远看，冰雪运动发展应融入我国健康中国建设之中，为我国经济社会发展不断发挥应有的作用。

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Analysis and Enlightenment of Physical Activity Promotion Policy of 2010 Vancouver Winter Olympic Games under the Perspective of Policy Instrument

WU Sa1, GUO Jing2

1.China Institute of Sport Science, Beijing 100061 China; 2.Beijing Sport University, Beijing 100084 China.

Promoting physical activity is one of aims for the host city to hold the sports events by making full use of large-scale complex sports events. Through 2010 Winter Olympic Games, Vancouver introduced several physical activity promotion policies. By analyzing Vancouver policies, the structure of policy instrument was single and there was a lack of interaction with each other, so the target problem was not accurately focused. Therefore, Vancouver has not realized the agreed targets. With the help of 2022 Beijing Winter Olympic Games, physical activity promotion policy should focus on such following key points as the systematic and foresight of policy, the structure of policy tools and the continuity and unity of policy tools.

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G80-05

Ａ

1002-9826(2018)01-0033-06

10.16470/j.csst.201801005

2017-03-17；

2017-09-30

国家体育总局体育科学研究所基本科研业务课题(基本17-32)。

吴卅,女,助理研究员,博士,主要研究方向公共体育服务,E-mail:wusa@ciss.cn。