浅谈公共政策形成中的机遇把握

孙若旸

在我国进入改革深水区和经济新常态的关键时期，经济社会发展中的不确定因素增多。在这种纷繁复杂的背景下，地方政府对于公共政策领域的探索创新思路能否成为上一级政府或国家层面的政策甚至战略，往往取决于能否及时抓住机遇、创造机遇。本文以郑州航空港经济综合实验区建设上升为国家战略为例，探讨公共政策形成过程中的机遇及其把握问题，以此为地方政府提升公共政策领域的创造力提供借鉴。

一、在更加广阔的视野中寻找机遇

（一）从本地的优势对比中寻找机遇

我国各区域之间客观存在着自然禀赋和经济发展水平的差异，这正是新时代中国社会主要矛盾的具体体现。要实现地方的超常规发展，就要在坚持以人为本的前提下，把发展重点放在符合国家和上级发展战略、符合本地实际的优势产业上，通过不斷探索创新，寻找形成更有利于地方快速发展的公共政策的决策机遇。郑州航空港经济综合实验区建设上升为国家战略的过程也证明了这一点。

河南是我国的经济大省和人口大省，也是重要的粮食生产基地和交通枢纽中心。但在相当长的时期内，无论是东部沿海地区对外开放，还是西部大开发、振兴东北老工业基地等优惠政策，河南均被排除在外，造成中部“凹陷”的不利局面。为寻求破解之道，20世纪90年代河南省委、省政府借鉴沿海发达省份快速发展的经验，提出通过工业化改变贫穷落后面貌的发展思路，制定了“以农兴工、以工促农、农工互动、协调发展”的发展战略。但终因地处内陆腹地的区位劣势，以及工业基础薄弱的禀赋缺陷，加之国家对河南作为粮食主产区的战略定位等，致使河南工业化发展被战略性忽视。进入新世纪后，河南省委、省政府提出“四化融合”发展战略，并在实施“促进中部地区崛起”和“建设中原经济区”等国家战略中，力图制定助推全省更快发展的公共政策。经过一番实践，河南省委、省政府决策者深感这些已有的发展战略中缺少一个得力的抓手和带动力强的经济增长极。通过对河南快速发展存在的主要问题和未来发展的战略思考，河南省委、省政府决定从高标准规划建设新郑机场枢纽和综合交通枢纽的探索做起，实现全国第一个航空与地面综合交通体系的垂直建设和有效衔接。事实证明，这一探索不仅找到了全省经济发展的战略突破口，而且在国家调整民航发展布局中抓住了重大机遇。

（二）从国家或上级政府的战略布局中寻找机遇

郑州航空港经济综合实验区建设上升为国家战略，首先得益于河南抓住了国家调整民航发展布局的机遇。长期以来，由于受沿海地区区位优势和优惠政策的虹吸效应，我国民航资源配置曾过度向沿海经济发达的大城市倾斜。一方面，满足了发达城市航空运输量迅速增长的需要，另一方面，也使人流、物流过度依赖大城市的机场，造成京、沪、广三大门户机场的职能不清和过分拥挤。进入21世纪，随着“促进中部地区崛起”和“西部大开发”战略的实施，经济发展重心逐步从沿海向内地辐射和梯次转移，加大内陆地区民航设施建设成为必须要补上的短板。2011年4月在贵阳召开的全国航空工作会议上，中国民航发出进行战略布局调整的号令。河南省委、省政府及时发现并抓住这一机遇，率先申报建设郑州航空港经济综合实验区，不仅主动为全国民航布局调整提供重要的中原支点，而且找到了实现中原崛起的战略突破口。

（三）从社会发展变化的大趋势中寻找机遇

改革开放30多年来，我国社会不断发展变化，机遇也在不断发展变化。这就要求公共政策的探索创新必须用发展的眼光看问题，认清事物发展变化的趋势，从顺应发展变化趋势中寻找机遇、发现机遇。

郑州航空港经济综合实验区建设就是如此。以决策的理性选择模型来看，公共政策的最终形成是对一系列备选方案之成本—收益进行比较择优的结果。那么备选方案之间的成本—收益状况，实际上已经决定了哪个方案失败、哪个方案胜出。换言之，成本最小、收益最大的方案最终一定会胜出。如此说来，中国的航空港经济综合实验区一定会落户在那些条件最好、与航空港经济耦合效应最大的城市（比如京、沪、广），而决非相对落后的郑州。但2011年国家提出对民航战略布局进行调整的要求后，2012年7月8日国务院出台了《关于促进民航业发展的若干意见》，提出发展航空经济、建设若干示范区；同年11月17日国务院批复《中原经济区规划（2012—2020）》，进一步明确支持规划建设航空港实验区。河南就是这样在国家区域发展平衡战略和民航战略调整的发展变化中，找到并抓住了机遇。

二、在卓有成效的作为中把握机遇

（一）解放思想，大胆设计弯道超车

河南省委、省政府在推动郑州航空港经济综合实验区建设上升为国家战略过程中，以思想解放开路，从河南航空业未来发展规划做起，营造机遇光顾的氛围。2009年，河南在郑州新郑国际机场年客运量尚不足500万人次的基础上，着眼于其处于内陆腹地和全国航线网络中心位置、绕航率低、经停中转率高、具备完善的地面交通系统、腹地开阔、市场容量大、陆空衔接高效等优势，大胆超前规划五条跑道，强力助推航空业发展，提升新郑机场的现代化水平，建设综合性零换乘的综合交通枢纽体系，使新郑机场进入国家重点建设的内陆地区八大枢纽机场规划，成为最具潜力的内陆机场之一和建设国内大型航空枢纽的最佳选择。

（二）主动作为，不断积累发展优势

2011年全国航空工作会议研讨民航业战略布局调整问题，提出在中部地区选择一家机场来分担京、沪、广三大门户机场剥离出的中转和门户等功能。中共河南省委、省政府立即组织专门力量钻研航空经济理论，开展相关论证和前期规划工作，并对爱尔兰香农，荷兰阿姆斯特丹，韩国仁川和美国的孟菲斯、亚特兰大、芝加哥等世界著名空港的发展经验进行深入研究和实地考察。同时，积极吸引富士康科技落户河南，抓紧申报并建成郑州综合保税区。经过反复讨论研究和统一思想后，2012年7月，河南省联合国家民航局共同向国家发改委正式申报建设航空港经济实验区。不久，河南又开通了郑州至欧洲的定期货运专列。随着郑州综合保税区、保税物流中心、出口加工区、铁路集装箱中心站等硬件设施的集中布局，航空、铁路、公路口岸功能不断完善，各类产业园区与航空港联动机制初步建立，实现了机场功能与国家建设航空港经济综合实验区要求的成功对接，这一国家重大公共政策的达成水到渠成。

（三）扬长避短，促成实现既定目标

马克思主义哲学告诉我们，量变在一定条件下会引发质变。地方政府在推动上级公共政策形成中，必须扬长避短，以量变的积累促成质变，推进可能性转化为现实性。

在争取国家批复郑州航空港经济综合试验区建设中，国内同时有27个省（区、市）的51个城市陆续提出了54个航空经济区的规划与设想，其中包括中西部地区的武汉、西安等城市。河南省顶着巨大的竞争压力，直面郑州新郑机场与其他大机场相比存在的巨大客运量差距问题，根据国内各大门户机场急需剥离货运中转功能的状况，及时调整发展方向，提出“货运优先、以货带客”的思路，积极发展货航业务，并致力于货运产品小型化、高端化，以发展智能终端为代表的高附加值货运为突破口，带来经济效益的显著提升，从而拉动人员集聚，提高客运量，补齐短板，创造条件促进国家战略的形成（这一重大思路转变也为今天建设郑州—卢森堡“空中丝绸之路”奠定了基础）。2012年新郑机场的货运量增长50%，绝对规模迅速达到国家有关要求。当年10月，国务院批复同意国家发改委的意见，并要求发改委牵头编制规划。2013年3月7日，国务院批复《郑州航空港经济综合实验区发展规划（2013—2025年）》，郑州航空港经济综合实验区建设正式上升为国家战略。

（作者单位：中山大学）endprint