河南省国企混改存在的问题分析

耿德建

河南省国企混改虽然取得了阶段性成效，但受观念认知、历史惯性、产业结构、改革成本等多重因素影响，混改动力不强，混改推进不顺利，效果明显低于预期，整体上滞后于央企及部分先进省市混改的步伐，滞后于河南省转型发展的客观要求。从调研中发现，当前混改推进过程中主要存在以下几方面的问题，需要引起关注。

一、存在“五怕”现象，混改动力不足

（一）怕担国资流失的责任

目前对于企业决策者来说，如果不进行混改，国企哪怕一步步成为僵尸企业，也不承担责任；但是一旦进行混改，稍有不慎，就可能造成损失，就要承担国资流失的责任。

（二）怕引发矛盾

国企改革是一个老话题，历史积累的问题千头万绪，一旦重新启动改革，原先掩藏的矛盾往往纷至沓来、集中爆发。调查中发现，许多国企决策层宁肯不改革，任由国企衰败僵死，也不愿触及矛盾。

（三）怕决策失控

混改前国资机构和企业高管在决策中一直处于主导地位，但是混改后就必须面对民资进入带来的一定程度上的股权制衡，尽管多数国企选择以绝对或相对控股的形式来保持自身的决策主导地位，但引入民资后必须面对决策机制的新变化。调研中了解到，一家大型国企为延伸产业链准备与处于产业链高端的央企合作，因央企规模大，合作后要取代其控股地位，国资机构因担心会丧失企业的控制权而将此事搁置。

（四）怕合作不畅

国企与民企毕竟分属于两种不同性质的经济成分，存在着明显的目标冲突、文化差异、决策经营机制不兼容等问题，国企对民企普遍抱不信任的态度，担心合作中出现各种各样的困难和问题。

（五）怕身份转变

企业员工担心因民营资本进入而改变国有企业性质，进而失去国企职工身份，失去长期以来对政府的依赖。调研中发现某公司从企业管理者、主管部门到当地政府都表现出较强的混改意愿，但企业职工却以群体上访相威胁反对混改，缘由竟然是作为国企职工，当企业经营状况不好时，职工的生活保障可通过到政府上访解决。

二、国资体量大股权集中，混改效果有限

（一）国资体量大，民资匹配难

河南省国有企业经过长期积累，业已形成庞大的存量资产，在混改过程中，若严格地按照股权结构分配话语权从而实现决策机制优化的话，就需要庞大的民资与之匹配，而具有这种匹配能量的民资十分有限。

（二）国有股权重，混改效果差

目前大型国有企业集团一般选择在二、三级公司开展混合所有制改革，绝大多数国企都保持绝对控股的地位，形成国有独资集团公司加N个混改子公司的局面。虽然从国企法人数量来看混改面不小、股权结构也有所变化，但实际上这些混合所有制子公司的运营一方面依然受制于国有独资集团公司，另一方面还处于控股地位，民资股东缺乏足够的话语权，企业的决策运营机制还是老一套，或者改动不大，混改效果十分有限。

（三）超股量让渡，可持续性弱

为了保障民资股东的话语权，一些地方采取超股权让渡的方式，硬性在企业董事会里给予民资代表一定的席位。如某市一个商贸国有企业资产规模4500万元，有3个自然人分别以200万元、300万元、300万元的资金入股参与混改，按照股权对应的原则，民资代表的话语权十分有限，为了解决这一问题，市政府出面通过国资部门干预该公司董事职位的分配，硬性给这3个民资代表各一个董事会席位。由于这种尝试并不符合市场原则，在利益冲突、人事变更、市场波动等方面的冲击和侵蚀下，能维系多久确實是一个问题。

三、国企内部改革不到位，混改磨合困难

（一）国资与民资目标冲突

国企往往以社会责任最大化为己任，而民企则以经济效益最大化为出发点，因而当企业面临重大变故需要作出决策时，政府习惯于让国企分担政府目标，这就必然与民资股东发生冲突。如在经济波动、经济效益不好的情况下，民企会优先选择裁减员工、停产停工，而国企则会在政府的要求下作出首先尽社会责任的选择，这让民企难以承受。

（二）国资代表难以参与到企业的实际经营管理中

国企普遍实行企业管理层任命制，由于国资委与企业这些国资代表之间没有建立起完善的委托—代理关系，现实中普遍存在以“职务晋升”替代市场化激励约束的问题，即这些国资代表的薪酬更多游离在市场化薪酬制度之外，难以真正以国资代表的身份在规范化法人治理结构的框架下，参与到企业的实际经营管理中。

（三）改革不同步造成的掣肘

尤其是在“国有独资母公司+N个混合所有制子公司”的模式下，混合所有制企业的工资、人事和重大决策权仍然集中在上一层的集团公司和国资机构手里，混改企业难以建立规范的法人治理结构，独立的生产经营权不能保障。

四、政策取向不开放，混改空间偏紧

（一）混改领域控制偏紧

河南省的国有企业主要分布于充分竞争性的传统二、三产业领域，占比近80%，而处于资源类等垄断行业和领域里的功能性企业占比不足5%。而且随着市场化程度的提高和市场作用的渗透，对于地方来说，关系国民经济命脉的“重要行业和关键领域”的范围还在缩小，相应对民资开放的领域应不断扩大。但囿于传统思维和谨慎心态，河南省自然垄断行业等领域的商业二类企业不减反增，由2014年的161户增加为2016年的182户。这种产业领域的不开放，在一定程度上压缩了民资进入的空间，限制了混合所有制改革的广度。

（二）混改程度控制偏紧

在《河南省国有企业功能界定与分类的指导意见》中，强调对商业一类、商业二类和公益类企业进行分类指导，在产权开放上尽管有些微松动，但总体上体现出较强的控制性。也就是说，在企业股权结构混改上，河南省是顶满格、高门槛，就严不就宽、就高不就低的。这种偏紧的分类政策不仅把民资阻断在部分产业领域之外，而且使得国有企业纠结在是否控股的杯葛中不能自拔，最终往往选择绝对或相对控股，使得混改效果大打折扣。

五、政策协同性不够，混改进程受阻

（一）现有的国资监管体制与混合所有制企业不兼容

调查发现，现行复杂、严密的监管体制，本来是针对国有独资企业而设立的，但由于新的“管资本”体制没有形成，现在“顺延”覆盖了混合所有制企业。国企混改中的“五怕”及民资、国企的种种顾虑，大体都归因于此。

（二）部分行业管理规则制度缺位

对民资新近将要开放的一些领域，尚未建立起相应的行业管理规则与制度，对混改后容易出现的价格、安全、生态等方面的问题，不在政府制定行业规则和法规上下功夫，寻求解决的办法，而以简单的产权控制定格，试图一控了之。

（三）相应的改革配套措施滞后

目前混改政策设计更多集中在股权结构和股量设置等层面，对国企职工的身份转变、就业、社会保障、原有管理者的安排以及改革成本的分担等问题，在宏观政策层面未作出应有的制度性安排。如果及早谋划这些方面的工作，就会在一定程度上化解混改过程中的阻力。

（四）容错试错机制缺失

既然改革是一个探索实践的过程，充满着很大的不确定性，就需要建立起细化的可操作的容错试错机制。而这种机制的缺失，在很大程度上加大了混改的风险，弱化了国企管理者、改革直接推动者推进混改的主动性、积极性。

【本文系2017河南省社会科学规划决策咨询项目“国企混改中的问题与对策研究”（2017JC10）的阶段性成果】

（作者单位：河南省人民政府发展研究中心）endprint