京津冀一体化下的砂石矿产开发利用优化配置研究：基于第三轮矿产资源总体规划

郭冬艳，吴尚昆，侯华丽，聂宾汗

(中国国土资源经济研究院，北京 101149)

京津冀协同发展是重大国家战略，伴随着2015年4月《京津冀协同发展规划纲要》的颁布，进入全面推进重点突破的关键时期。核心是有序疏解北京非首都功能，在交通一体化、生态环境保护、产业转型升级等重点领域率先取得突破，大量基础设施项目纷纷投入建设。砂石矿产资源是基础设施建设的原材料，是重要的资源保障，包括建筑石料用灰岩、建筑用安山岩、砖瓦用黏土、水泥用石灰岩、建筑用花岗岩、建筑用砂、建筑用白云岩、建筑用大理岩、建筑用橄榄岩、建筑用辉绿岩、建筑用玄武岩、建筑用砂岩、建筑用闪长岩、建筑用石料(凝灰岩)、水泥用凝灰岩、水泥用黏土、陶粒用黏土、砖瓦用砂、砖瓦用砂岩、砖瓦用页岩等矿种。

程晓娜等[1]和孙婧等[2]从全国层面对砂石资源开发利用现状和对策研究展开了分析；薛军等[3]提出依托京津冀协同发展战略，通过资源化利用缓解北京砂石供需矛盾，但是并未从京津冀整体出发，考虑砂石矿产配置问题。笔者基于北京、天津、河北、辽宁、内蒙古、山西、河南、山东八个省(区、市)第三轮矿产资源总体规划，分析京津冀及其周边砂石开发导向，从总量、空间、行业角度进行了形势研判，提出京津冀一体化下的砂石矿产开发利用优化配置建议。

1 开发导向

1.1 开采总量减量化态势

从年产总量上看，截至2017年6月底，京津冀地区砂石矿山设计规模不足2亿t，其中北京0.01亿t，天津0.021亿t，河北1.6亿t以上。从规划期末目标来看，京津冀及周边省份矿山数量均有所降低，大中型矿山比例进一步提升。京津冀地区减量化态势显著，天津矿山全部关停，北京固体矿山仅保留17座，河北固体矿山减少约30%，矿山数量估算在1 000座左右。因砂石矿山占矿山数量的比重较高，且以小矿为主，减量化管控导向下，关闭小、散、乱的砂石矿山成为必然。

1.2 禁止开采空间进一步拓宽

各省均划定了禁止开采区，基本涵盖了自然保护区、风景名胜区、地质公园、文化遗产、饮用水水源保护地，以及重要城镇、重要基础设施和重要交通干道等区域，并提出了禁止在自然保护区、缓冲区内勘查，在自然保护区内禁止矿产资源开采等管控措施。除此之外，部分省市针对砂石资源禁止开采区域，在禁止开采区范围外进行了延展，尤以京津冀力度最大。例如，天津全域禁止开采，北京7个矿山范围外禁止开采，河北环首都圈禁止开采砂石资源，张家口市推进各类矿山关停整治。周边省份中，山东和山西管控力度较大，山东提出水泥用灰岩产出地所在区域为限制勘查区，在“三线三边”严禁开采建筑石料，山西将太原东、西山绿化带内的石灰岩区划定为限制开采区。

1.3 露天开采方式受到约束

由于砂石矿山矿以露天开采为主，因此，对于露天开采方式提出的调控措施，也会影响到砂石矿产的开发。例如，《承德市创建国家绿色矿业发展示范区的实施意见》中提到，全市范围内原则上不再新设露天矿采矿权。京津冀周边也是严格限制露天采矿，例如：山东省严格限制露天采石场投放；山西省提出禁止开采区内严禁新设采矿权、露天采矿；河南在“三区两线”及特定生态保护区域关闭已有露天矿山，到期不予延续，严禁新建露天开采矿山，其他区域严格控制新建露天开采矿山数量。

1.4 禁止(限制)部分矿种开采

除北京、天津基本全域全矿种压缩之外，其他地区将矿种调控上聚焦在水泥用灰岩、可耕地砖瓦用黏土上，亦有省份笼统的对砂石和小型非金属矿山提出调控思路。各省市明确提出禁止开采可耕地砖瓦用黏土。对于水泥用灰岩，河北、山东限制其勘查开采，山西提出有序开采水泥用灰岩，明确2020年年产量为2 500万t/a，严格水泥用灰岩准入条件为30万t/a。对于砂石资源总体而言，山东省提出新建砂石类和小型非金属矿山应具备规划规定的准入条件，山西禁止将优质石灰岩、白云岩等作为普通建筑石料开采，内蒙古限制开采资源利用效益不抵生态环境破坏赔偿的矿产和小矿。此外，辽宁省限制开采河砂(砾)海砂(砾)。

2 形势研判

2.1 总量供需缺口较大

京津冀一体化发展中，新型城镇化建设任务重点：河北补短板，提出明确城镇化率建设目标；京津调结构，以部分重点区域居民城镇化为主。城镇化建设影响着新增房屋面积，据不完全统计，2016年京津冀房屋施工面积为6.48亿km2。交通建设是一体化建设的基础，根据三地交通规划，据笔者不完全统计，“十三五”期间，新增城市轨道交通里程为662 km，新增铁路里程1 634 km，新增高速公路里程3 267 km，新增一般公路里程7 465 km。据此估算，“十三五”期间，京津冀地区砂石用量6.96亿t，这与北京科技大学倪文教授测算的6亿～8亿t基本吻合。但是，截至2017年6月底，京津冀砂石矿山设计规模不足2亿t，供需缺口高达5亿t左右。

2.2 环保空间约束趋紧

2016年2月，《“十三五”时期京津冀国民经济和社会发展规划》印发实施，明确了京津冀地区未来五年的发展目标，提出了“京津冀地区生态环境质量明显改善，生产方式和生活方式绿色，低碳水平上升”等总体目标，对生态环境保护提出了更高的要求。2017年5月，国土资源部印发《自然保护区内矿业权清理工作方案》的通知，以国家级自然保护区为重点，对各类保护区内的矿业权进行摸底排查，确保新设矿业权不再进入，已有矿业权逐步退出。此外，为应对雾霾，大气治理工作力度加大。2016年9月，《河北省露天矿山污染深度整治专项行动方案》印发，涉及露天采矿、扬尘的采矿场因环保不达标只能停产，甚至关闭，廊坊市已经关停市辖的三河、大厂、香河内的所有矿山。但是砂石矿产运输半径较短，普遍在150 km左右，开发对环保空间避让的形势，影响着砂石矿产的有效供给。

2.3 砂石行业迎来大时代发展

所谓大时代发展，包含三层含义：中国砂石骨料年消费量200亿t的“大需求”，与2013年100亿t左右的需求量相比增长了一倍[4]。随着各地落后产能淘汰步伐的加快，高达7 000万t/a的“大规模”生产线即将建设完成；砂石产品的供不应求，普遍上涨至20～170 元/t的高利润，吸引“大企业”纷纷入驻。在这个背景下，砂石行业发展对于供给有三个显著影响：①跨产业合作增加了供给渠道，表现在利用尾矿废石和建筑垃圾生产砂石产业的兴起，促进了固废资源化再利用，补充了产能；②煤炭产能下降转变了砂石运输方式，煤炭占铁路货运量一半以上，2016年关闭2 000多座煤矿，为砂石矿产通过铁路运输让出了空间，铁路运输污染少、价格低，将成为未来的趋势；③规划化、集约化生产延长了运输半径，产业的集聚发展和大型生产线的涌现，促进水运、汽运、火车运输的集散中心逐步形成，运输半径得以延长。

2.4 小结

京津冀协同发展过程中，砂石矿产供需缺口进一步加大，环保空间约束趋紧影响着有效供给。面对供过于求的市场现状，置之不问，继续采取只堵不疏的管理政策只能让市场被动寻求解决之道，砂石价格升高可能引发私挖盗采现象频发，加剧破坏生态环境，也不利于资源保护和管理。解决发展与环保的矛盾，应该结合大时代下砂石行业发展趋势，探索解决之道，做好砂石矿产对协同发展的保障之道。

3 优化配置

以砂石资源的优化配置做好京津冀协同发展的资源保障，从五个方面着手：以专项规划战略引导，以绿矿建设提高供给能力，以跨产业合作增加供给渠道，以“3+5”机制优化空间布局，以政府引导调动市场力量。

3.1 编制专项规划，加强战略引导，做好资源保障

为规范京津冀地区砂石资源开发和管理，从供给侧结构性改革角度谋划砂石产品供给，加快砂石产业转型升级，促进资源节约集约利用、经济发展和环境保护协调发展。建议由京津冀协同发展办公室牵头，充分调配多方力量，以京津冀及其周边砂石矿产为研究对象，尽快开展专项规划编制，做好协同开发资源保障工作。

3.2 抓住“大时代”契机，加快绿色矿山建设，提高矿山供给能力

在大市场需求、大生产规模、大企业集团的砂石行业“大时代”背景下，砂石行业建设绿色矿山的最好时机已经到来。原因有三：①行业利润高涨，企业积极性空前高涨；②只有达到绿色矿山要求，才能顺利生产经营；③大企业集团的涌入，资金、技术到位，有实力建设绿色矿山。建议相关部门应该以此为契机，结合砂石矿山特点，考虑从鼓励规划化生产、延长绿色产业链、鼓励跨产业合作、推进“矿山修复+产业综合体”等方面开展管理创新，鼓励绿色矿山建设[5]。对于绿色矿山，促进规模化、集约化生产，提高砂石供给能力，缩减供需缺口。

3.3 推广跨产业合作，探索多渠道供给，推进供给侧改革

跨产业合作是指利用其他矿山的尾矿废石或者建筑垃圾生产砂石产品，变废为宝，为其他产业的发展提供了解决方案。河北的承德、唐山、保定地区累计堆存着超过59.77亿t的尾矿废石，每年新产生废石仍有3亿t，这些尾矿废石如果能充分利用，将极大地缓解产能不足的现象[2]。建议严格固废利用标准，保证砂石产品质量，大力探索利用尾矿废石生产砂石产品，促进砂石矿产供给侧改革。

3.4 依托“3+5”机制，优化空间布局，建设砂石开发示范基地

未来，砂石的运输方式将从公路运输转变为铁路运输、水路运输为主。调研发现，河北承德的砂石可以销往山东，运输半径可从150 km延伸到300 km。京津冀的砂石供应不应仅局限于京津冀内部，而是放眼山东、山西、河南、辽宁、内蒙古等五个省(区)，充分调动内外部力量，建立砂石供应“3+5”机制，保障京津冀协同发展需要。建议根据砂石需求和有效供给辐射范围，以雄安新区、通州副中心、张家口、北京新机场等重点建设区域为核心，以资源禀赋为基础，避让生态保护区域，科学划定一批砂石资源集中开采区，建设砂石供应基地和砂石开发示范区。

3.5 政府主动引导，发挥市场力量

一是严格非法产品的市场准入，引导市场良性循环。非法产品多由滥挖盗采或低级加工而来，生产工艺落后，生产过程没有环保措施和质量控制，产品质量差，生产成本较低，市场销售价格往往也较低，影响正规企业的市场运营，如果进一步扩张，则有可能产生劣币驱除良币的现象，不利于砂石企业的健康发展。二是打击盗采盗挖的非法行为，保护生态环境。滥挖盗采的非法行为对生态环境造成恶劣的影响[3]。建议相关部门，采取有效措施，严查非盗采滥挖的非法行为，扩大监管范围，加大监管力度，注重非法行为结束后的环境治理，保护生态环境。