美国油气资源监管主要做法研究与经验借鉴

文雅萍，刘启鹏，卜小平，郝江帆，黄梦曦

(国土资源部油气资源战略研究中心，北京 100034)

国土资源部成立以来，建立了油气资源勘查开采监管法规制度基本框架，开展了油气资源勘查开采监督管理工作，取得初步成效，但与我国油气资源勘查开采现状仍存在诸多不适应，尤其是在当前简政放权、放管结合和转变政府职能的工作目标下，转变油气资源领域监管观念，创新监管方式，提升监管效能，积极探索油气资源监管改革势在必行。

美国经过多年的实践与发展，建立了完善的油气资源监管制度，形成了有效的油气资源监管做法。美国土地管理局是美国联邦层级负责监管油气资源勘探开发活动的机构，联邦政府和州一级在油气资源监管上职能相对独立，各州设有专门的机构负责本州范围的油气资源监管，一般是设立公共事业管理委员会从事监管，在德克萨斯州负责油气资源监管的是德克萨斯州铁路委员会(德克萨斯州铁路委员会，The Railroad Commission of Texas，按照德克萨斯州的法律，德克萨斯州铁路委员会是德克萨斯州石油和天然气工业、管道运输、天然气和危险液体管道行业、天然气公用事业、天然气工业等行业的管理部门)。本文以美国土地管理局和德克萨斯州铁路委员为研究对象，分别对联邦层级和州级油气资源监管进行研究，通过研究其监管制度，尤其是具体的监管做法，对我国油气资源监管改革有重要的借鉴意义。

1 美国土地管理局油气资源监管

美国内政部是联邦政府负责陆上油气资源勘探开发和矿业权管理的政府机构[1]，内政部下属的土地管理局及其九个区域办公室是实施联邦油气资源勘探开发监管的具体执行部门。

1.1 监管目标

美国陆上油气资源勘探开发活动按照先后顺序包括区块招标租赁、环境审核和钻井许可、作业和生产、生产结束后实施复垦与恢复。土地管理局的监管活动贯穿整个勘探开发过程，在钻井许可前，监管主要目标是确保项目满足所有的环境法规和条例；在钻井许可后的施工过程中，监管目标是确保作业者能遵守法规和法定义务，包括减少对环境的破坏和排出物处理；在钻井施工项目停产后，监管目标是确保环境得到合理的治理与恢复。

1.2 监管依据

《联邦土地政策和管理法案》确立了美国公共土地政策，是管理联邦土地利用规划的依据，法案要求以坚持促进国土多用途和可持续发展为最基本原则[2-3]。《陆上油气条例》[注]Onshore Oil and Gas Orders and the Code of Federal Regulation implement and supplement the oil and gas regulations found at 43 CFR 3160 for conducting oil and gas operations on federal and Indian lands.https:∥www.blm.gov/programs/energy-and-minerals/oil-and-gas/operations-and-production/onshore-orders.是对《联邦土地政策和管理法案》的进一步补充，条例规定了在联邦和印第安陆上进行石油和天然气勘探、开发和后续服务的操作要求，包括运营批准、钻井作业、现场安全、石油产量测量、天然气产量测量、硫化氢的处置和污水处置等方面的操作要求。《金书》[注]The publication Surface Operating Standards and Guidelines for Oil and Gas Exploration and Development is commonly referred to as the Gold Book. https:∥www.blm.gov/programs/energy-and-minerals/oil-and-gas/operations-and-production/the-gold-book.是美国油气勘探开发作业标准和指南，是作业者从事勘探开发活动的工作指导。

1.3 监管内容和监管手段

1.3.1 物探阶段的授权通知和完成通知

作业者在公共土地上进行地球物理勘探工作前，必须向土地所属地区对应的土地管理局区域行政办公室提交一份完整的意向和授权通知书，并征得现场经理的批准。在地球物理勘探作业结束后，需再次向土地管理局区域行政办公室提交完成通知[4]。授权通知和完成通知有固定格式。

1.3.2 钻井前的钻探许可

作业者在开钻施工前需要到美国土地管理局区域办公室申请钻井许可。美国土地管理局利用在线钻探许可证处理系统进行钻探许可的网上审批，在线审批方式使审批时间加速了50%以上，同时也提高了钻井许可审批流程的效率和透明度[5]。

1.3.3 钻井施工和生产过程中的检查和执法

在钻井施工和生产过程中，土地管理局的检查和执行贯穿于整个活动的全过程。检查和执行由专门的检查员进行，检查员通常都是专业的石油工程技术人员和自然资源专家[6]。

生产检查：以确保设备、操作方法和程序按照规定和批准文件要求。生产检查期间，场地是否安全、是否环保、是否关注公众健康和安全、生产记录等都属于检查内容。检查可以采取实地考察和办公室评议相结合的方式进行。

钻孔检查：在钻井现场对操作中的钻井进行检查，以确保设备、操作方法和程序按照批准文件进行。

废弃检查：在石油和天然气钻井被堵塞封井的时候进行的检查。

油井维修检查：对正在生产的钻井、生产结束的钻井或者耗尽的干井的检查，以确保设备、操作方法和程序是按照批准文件进行的。

环境检查：通常由自然资源专家、环境科学家或其他资源计划专家进行。环境检查包括对复垦、土壤侵蚀、地表堆积物、道路、井的施工和使用、泄漏、污水处置、油罐区防护和地表危害，以确保被遗弃的废物是被正确回收的。

记录核查检查：检查核实生产记录，并将其与发送给管理机构的生产报表进行比较。这种类型的检查可能不需要进行现场访问。

不良事件检查：当发生泄漏或发生事故时，需要对不良事件进行现场检查。

涉嫌盗窃时进行检查：当有公众向土地管理局区域办事处报告作业者有涉嫌盗窃行为时，需实施检查。

1.3.4 封井复垦阶段的复垦检查和“最终废弃声明”审批

在复垦开始前，审查作业者是否合理制定了复垦计划；复垦中检查各项复垦作业是否正确合规，钻井是否正确回填和堵塞；复垦后检查地表是否恢复到了动土之前的状态，土地是否可以重新播种等。通过复垦检查，土地管理局将出具对该区域的“最终废弃声明”[7]。

2 德克萨斯州铁路委员会油气资源监管

在美国，联邦和州政府分别对各自权属土地上的油气资源勘探开发进行监管，联邦和州之间没有隶属关系，本文选取德克萨斯州铁路委员作为研究对象对州级油气资源监管的研究。德克萨斯州铁路委员会成立于1891年，是德克萨斯州历史最悠久的监管机构，也是全国历史最悠久的监管机构之一，根据宪法和立法授权，德克萨斯州成立铁路委员会最初职责是防止铁路运输收费混乱并确定合理的收费，1917年被赋予管理油气运输管道的功能，到1919年，又被赋予管理油气资源勘探开发活动，铁路委员在1919年下设了石油和天然气部门，管理德克萨斯州石油和天然气的勘探，生产和运输。

2.1 监管目标

德克萨斯州铁路委员会石油和天然气事业部总部设在德克萨斯州首府奥斯汀，有九个区域办事处，设立办事处旨在更便捷地进行现场监管，办事处设有多个办公场所，以方便委员会工作人员、作业者及行业代表之间进行相互协调[8]。监管涉及油气勘探、生产和运输过程。委员会法定职责包括：防止国家资源浪费、保护相关业主利益、防止污染、在突发事件中保障安全，该法定职责体现了德克萨斯州铁路委员总体监管目标[9]。

2.2 监管内容和监管手段

2.2.1 申请和许可

钻井许可：作业者在开工前需要进行钻井许可申请，申请通过线上填报系统进行，在填报系统中正常的申请是显示绿色，在出现异常或需要人工审核时会显示黄色高亮[10]。

环境许可：作业者进行施工废弃物的运输、储存和处理、排放和回收活动必须向铁路委员会申请，委员会对这些活动的程序和要求进行审核后授予环境许可[10]。申请材料需要详细描述处置方法和处置过程，配以必要的插图或者流程图，同时需要提交废物运输、储存和处置过程中使用的设备仪器清单、框图等。

地下水公告函:作业者需要提交钻探和物探对应的地下水公告函，公告函中需要描述这些活动过程中对地下水保护措施。

压裂许可:委员会管理若干个类型压裂许可，具体类型包括提高采收率压裂井，废物处理井和盐水开采井。

作业者在提交以上申请时，需向德克萨斯州铁路委员会缴纳相应的申请费用，并遵守相应的提交时限。

2.2.2 投诉调查

在钻井开发、生产和运输过程中，受到影响的企业和个人会向委员会提交投诉，委员会负责对受理的投诉进行调查，具体影响包括噪音干扰、灰尘、气味和空气污染物以及交通堵塞和不便等[11]。

2.2.3 产量控制

委员会每个月对油井和天然气井分配许可生产值，委员会每个月接收石油租约者和气井作业者的生产报告，委员会每个月负责审核作业者的油气流量，确保生产不超过许可生产值。许可生产值的分配根据容量测试值、储层力学、市场需求情况和过去生产情况等因素设定。

2.2.4 合规性检查和执法

合规性检查，委员会通过监测和检查进行合规性判断，对于满足合规性的作业者，委员会发布合规证书。在出现井喷和井孔问题时，出现原油和气井泄露时，有闲置25年以上的钻井时，闲置井地表设备移动以及封井审批时时，都会执行监测和检查[12]。

执法，委员会具有执法权力。委员会通过检查鉴别出作业者具有违法行为，严重者可以发出停产或者封闭命令。委员会每个季度会在网站公开执法的数据。作业者在收到停产或者封闭命令后，可以重新提交恢复生产的申请，委员会需要收取一定的费用来重新审核并通过申请。

2.2.5 环境清理程序

为了实现在突发事件中保障安全的监管目标，石油和天然气的监管和清理基金在2011年通过德克萨斯第八十二项立法获得成立。这个基金取代了以前的油田清理基金，该基金会允许铁路委员会堵塞废弃的石油和天然气钻井和清理废弃的油田现场平台。大部分不再生产的石油和天然气钻井，由负责的作业者进行堵塞，同时铁路委员会也会通过多种管理程序参与堵塞废弃钻井治理[13]。

3 美国油气资源监管特点

3.1 明确的监管依据和规范的监管标准

美国建立了油气资源基本法，并在基本法框架下建立专门监管单行法，同时配套制定了完备的油气资源勘查开采作业标准和技术规范，为监管机构行驶监管职责提供了制度依据和参照标准，为增强监管有效性和提高监管效力提供了保障。如美国批准的《陆上油气条例》规定的石油和天然气勘探、开发和后续服务的运营操作要求;《金书》制定的油气勘探开发作业标准和指南，是监管机构合规性审查的重要依据。

3.2 监管机构相对独立、拥有执法权限、专业化程度高

联邦和州分别设置监管机构，分级监管各自管辖范围内的油气资源，监管机构在各自职权范围内监管职能相对独立。监管机构可发出独立的监管命令，为监管结果的权威性以及监管结果的有效应用提供了保障[14]。监管机构依法拥有执法权，可根据问题的严重程度发出命令。监管机构一般都具有相当规模的人力和智力资源，拥有各方面的专业技术人员，专业化监管队伍为监管结果的准确性提供了保障。

3.3 勘探开发作业全过程监管

监管机构对作业者油气勘探开发全过程的活动和行为实施监管。在区块招标完成和租约生效后，钻井作业开工之前，监管机构审核并确保作业者提交的各项施工计划满足法规和环境要求后，批准钻井许可。在开发和生产过程中，监管通过合规性检查和执法手段，确保作业者活动满足各项作业施工标准和规范。作业结束后监管重点是作业区域复垦和恢复治理，减少未来发生潜在的环境和安全风险的可能性。

3.4 信息公开和社会化监管程度高

监管机构利用信息化技术，实现监管过程信息公开，公众和相关利益者可充分参与。在钻井许可审批阶段，作业者通过网上电子化提交钻井申请，申请过程实时可见。在钻井施工阶段，受到影响的企业和个人可以提交投诉，监管机构负责对投诉进行专项调查，根据调查取证情况作出相应的行政命令。此外，监管机构定期会对公众公开执法信息，接受社会监督。

4 经验借鉴

4.1 研究制定油气资源勘探开发作业标准规范，为油气监管提供依据

我国现有的油气资源法律法规相对滞后，尚没有建立专门的油气资源勘探开发作业标准规范。长期以来由于油气行业勘探开发主体相对集中，形成了油气企业以自身作业标准代替行业作业标准的局面，国家层面的油气资源勘探开发作业标准缺失，致使监管效率和效力不够，应加快研究制定国家层面统一的油气资源勘探开发作业标准规范，为油气资源监管提供依据。

4.2 研究出台油气资源监管工作规程和操作指南，明确监管目标，规范监管程序

我国现有油气资源监管方式主要包括油气督察和油气矿业权年度检查，已经取得初步成效，并且积累了一定的实践经验，应在现有工作基础上研究制定系统的油气资源勘查开采监管工作规程和操作指南，形成以作业标准规范为监管依据，以工作规程为监管行为指南的局面，不断提高油气资源监管的标准化和专业化程度[15-16]。

4.3 加强勘探开发作业事中和事后监管

目前我国油气行业仍处于重审批轻监管局面，在矿权审批过程中要求矿权人提供相关审批要件，比如探矿权要求提交的勘查实施方案和采矿权要求提交矿产资源开发利用方案，分别是矿权人实施勘查和开采作业的整体计划，但审批通过后，对方案实施过程的监管却流于形式。应逐步推动审批要件和审批程序精简化，加强审批后勘探开发作业事中和事后监管，督促矿业权人依法依规开展油气勘查开采作业，促进油气资源的合理使用，促进我国油气勘探开发。

4.4 加强信息公开，调动社会监督力量，建立诚信体系

在确保信息安全的前提下，充分利用信息化手段，探索实行矿权审批网上电子化公开操作，勘查开采作业过程关键信息对外公布，积极推进油气资源信息公开。2017年5月，国土资源部出台了《矿业权人勘查开采信息公示办法(试行)》，并于2017年在油气领域试运行，这一办法是是油气资源信息公开的积极尝试，后续应进一步健全社会监督机制，在信息公开的前提下，提供切实可操作的公众监督渠道，充分调动公众参与监督的积极性，发挥社会监督作用，建立诚信体系[15-16]。