环境公益诉讼实践探索与思考——以京津冀首例大气污染公益诉讼调解案为例

文 窦淑霞

中国生物多样性保护与绿色发展基金会与河北大光明实业集团嘉晶玻璃有限公司（下称“嘉晶公司”）大气污染环境公益诉讼案，是京津冀地区首例大气污染环境公益诉讼案件。该案在邢台市中级人民法院进行审理，经当事人陈述、举证、鉴定等法定审理程序，最终以调解方式结案。被告嘉晶公司从一个多次因违法排污被行政机关罚款的玻璃生产企业，经过本次诉讼后，不仅积极缴纳罚款、对污染设施升级改造、按照鉴定的环境修复费进行赔付，且自愿拿出150万元用于公益，回报社会，是本案的一大亮点，有效发挥了公益诉讼的社会导向功能，在个案中达到了监督和预防双重效果，实现了环境保护和绿色发展的双重维护。

案情简介

环保部门多次罚款的事实均予认可，在进入诉讼后即停止生产、对排污设施升级改造，同意按照鉴定意见确定的环境修复费用进行赔偿，并在省级媒体公开赔礼道歉。2018年6月16日，在邢台市中级人民法院主持下，原被告双方自愿达成调解协议：被告嘉晶公司在停产后投资3000万元人民币用于排污设施的升级改造，改造完成后经相关部门验收合格、原告实地考察确认；被告嘉晶公司在依照鉴定意见赔付环境损害及功能修复费用共计22.74万元之外，自愿再出资150万元，用于环境生态治理；嘉晶公司支付原告代理律师费、差旅费、住宿费等共计12万元；嘉晶公司在省级以上媒体向社会公开赔礼道歉。邢台市中级人民法院在调解协议公告一个月后，作出民事调解书，该调解书已送达并生效。

2015年5月-12月期间，河北省沙河市环保部门多次发现嘉晶公司在生产过程中闲置污染物处理设施，导致超标排放污染物。为此，环保部门多次采取行政执法措施，责令被告达标排放，但被告仍然采取夜间停止环保设施运行的手段，向空气中偷排大量污染物，严重污染了大气环境。原告依照《中华人民共和国大气污染防治法》第七条和第一百二十五条之规定，向邢台市中级人民法院提起环境侵权诉讼，诉讼请求：1.立即停止超标排放污染物；2.在媒体上公开赔礼道歉；3.赔偿因违法排污造成的环境污染损害，并承担相应的惩罚性赔偿金；4.被告采取直接措施或者替代措施修复被污染损害的环境；5.判令被告承担原告为本次诉讼而支出的评估费、鉴定差旅费等一切必要的费用。

被告嘉晶公司对其闲置污染设施，超标排污并被

案件评析与思考

民事公益诉讼在个案中体现预防原则

环境损害波及面大，破坏程度严重，修复费用高昂。因此，环境司法在强调事后救济的同时，应兼顾预防原则。最高人民法院《关于审理环境公益诉讼若干问题的解释》规定，环境公益诉讼的功能事先预防和事后救济并重。但是由于法院司法权的被动性，人们往往觉得事先预防功能的实现具有一定难度，用之不慎，会突破司法权的基本属性，并对行政权进行干预。实质上，预防原则体现在环境审判的诸多方面，需要审判人员在实践中善于发现、予以重视并积极探索。笔者以大气污染民事公益诉讼为例，对预防原则在审判中的体现进行分析。

首先，环境侵权责任承担方式中包括“预防性责任承担方式”。在大气污染民事公益诉讼中，原告的第一项请求往往是停止侵害。这项请求的实现方式为：被告污染企业在进入诉讼后主动或被迫停止排放污染物或停产，并在原告和法院的监督下积极采取改进生产工艺、更换污染设备等措施，防止环境污染、生态破坏的进一步扩大，预防性地消除不良影响，体现了风险预防原则。本案被告嘉晶公司在应诉后停止生产，并投资3000万元更换污染设备。山东德州大气污染公益诉讼案件是在法院和政府的支持下，被告企业整体搬迁，重新选址建厂。这均在个案中体现了预防原则。

第二，公益诉讼判决的辐射效应具有预防功能。判决污染企业对造成的污染和环境侵害予以赔偿，并支付环境修复的费用、赔礼道歉等，不仅会对污染企业具有强大的震慑作用，对于周边其他同类企业也具有一定的影响，这种辐射效应实质上也是一种风险预防。因此，对于公益诉讼案件的审理和裁判，司法公开、公众参与、宣传报道等工作尤为重要，是实现公益诉讼判决辐射效应的重要环节。

第三，在案件执行阶段实现监督和预防双重效果。以本案为例：调解书主文中损害赔偿的款项分期一年给付，原因是企业正在升级改造过程中，尚未恢复生产，因此赔偿资金在时间上给予缓冲，体现对企业发展的支持。但是分期给付还可以产生另外一个效果，即，在赔偿金分期给付阶段，企业依然要接受原告、法院以及公众的继续监督。这种监督也同时实现了防止被告企业再次超标排污，甚至再次进入诉讼的预防功能。泰州水污染案件中，二审法院对一审判决的修复费用进行调整的方案是：如果污染企业对其造成的污染进行及时清理，并积极改进设备以及在之后的一段时间内没有违法污染行为，二审法院即会对一审判决的1.6亿余元环境修复费进行40%的折抵。这种促使污染企业积极清理污染、进行技术改造的判决方式，实现了法院在判决后的“监督”，以及“预防”企业再次实施污染行为的双重效果。

环境保护中行政权与司法权功能之比较

从行政权和司法权的属性来讲，对于生态环境保护和污染防治工作，行政权居于主要地位，司法权因其被动性以及事后监督的后置性，体现的是辅助和补充功能。但是如果行政机关在进行一次次行政处罚后，污染企业依然超标排污，那么行政机关的处罚实现了什么目的？这种处罚、排污、再处罚的循环状况，能否认定行政机关积极履行了法定职责？因为，行政处罚的后果并未使得污染企业停止违法排污，环境及公共利益仍然在持续遭受侵害。

本案中，被告嘉晶公司在被提起诉讼之前即出现上述状况，被行政机关多次处罚，但企业并未因行政处罚走上合法生产之路，而是在缴纳罚款后继续偷排。但在进入诉讼后，嘉晶公司在第一时间停止了生产，然后对污染设施进行升级改造。在诉讼中对超标排放污染物的行为均予认可，并表示会积极赔偿环境修复费用，且主动承担社会责任。从本案中行政处罚的后果与进行环境民事公益诉讼的效果来讲，显然公益诉讼更能制止企业违法排污、破坏环境的行为，并督促企业彻底改变生产方式，实现了环境保护与经济发展的统一。应该说，环境民事公益诉讼在防治污染、保护环境方面的作用更彻底，功能更完善。

行政学家认为，行政机关在环境公共事务上具有主导权，司法权介入最重要的功能是监督行政权依法行使，因此，环境行政公益诉讼应是环境公益诉讼的重点和发展方向。笔者认为，行政公益诉讼的主要功能是监督行政机关履行职责，因此一般发生在预防阶段或污染初始阶段。如果污染已经形成，且行政机关也已实施了行政处罚，在效果欠佳的情况下，民事公益诉讼即可登场。其不仅弥补行政处罚之不足，同时使得被污染的环境获得救济和修复，并且督促企业升级改造，为企业绿色发展发挥着重要作用。因此，环境公益诉讼的发展，应是环境行政公益诉讼与民事公益诉讼并重。目前，对于环境行政公益诉讼附带民事公益诉讼实践中已有案例，虽然在诉讼程序、主体地位等方面会有不少障碍，但是对于实现公益诉讼的目的来说，具有很好的发展空间。

被告自愿出资用于公益的行为能否写入判决书

对于公益诉讼案件的调解，与一般民事案件不同。第一，原告处分权在调解方面受到一定的限制。第二，法院应当对公益诉讼的调解实施职权性干预，调解方案同时要接受社会监督。第三，调解的数额一般不低于实际发生的损害赔偿数额。对于公益诉讼的被告来说，调解结案的主要目的是希望在案件中体现自己主动承担责任的态度，而不是在判决强制力下进行的赔偿。本案中，被告在调解方案中不仅积极承担了损害公共利益的责任，且自愿承担的社会责任希望通过调解的方式公布于社会。

在这个案件最终的结案方式上，法院实质是有争议的。一种观点认为，被告自愿承担的150万元社会公益费用，写入判决书障碍太多。首先，出资150万元是被告自愿行为，不是原告的诉讼请求，因此将被告的自愿行为写入判决超出了原告的诉讼请求，在诉讼程序上有障碍。其次，将调解内容以判决的形式作出,缺乏法律依据。最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第148条有明确规定，当事人自行和解或调解达成协议后，请求人民法院按照和解协议或者调解协议的内容制作判决书的，人民法院不予准许。最后，被告嘉晶公司自愿承担150万元服务社会，一定是希望法院突出自己自愿承担的意思表示，而写在判项中会降低当事人主动性和自愿性。

另一种意见认为，嘉晶公司自愿出资150万元以判决的方式作出，具有一定创新性，可以尝试。首先，法院不得超出诉讼请求进行裁判，是民诉法的一般规定，来源于处分权主义。但在公益诉讼中，原告处分权受限，法院职权性增强是其明显特征，因此对于150万元自愿承担的费用是判还是调，可以基于公益诉讼的特殊性进行探索，而不拘泥于民诉法的一般规定。其次，虽然民诉法司法解释第148条规定了对调解协议不得制作判决书的情形，但在涉外民事诉讼和再审程序中都有例外规定。因此，在公益诉讼中对于调解内容制作判决书，对于正在发展和不断完善的公益诉讼制度来说，探索和尝试必不可少。最后，相比较普通民事案件，公益诉讼案件更加强调社会评价和指引功能。尤其是在环境公益诉讼发展初期，通过判决确立规则，来评价、指引人们的环境生态行为，对潜在的污染行为起到震慑作用，提高民众保护环境的守法意识，也有利于提高司法权威。公益诉讼在我国是一项新的诉讼制度，必定要有一个创新发展的过程。江必新大法官言：“规则并非圆满自洽，不足以自成，亦不足以自行，需要人的因素介入和引导，使规则富有生命力并得以持续和兴旺。”

河北省邢台市中级人民法院这起环境公益诉讼案件，无论结案方式是调解还是判决，诉讼的功能和价值均得到了实现，法律效果和社会效果得到了统一。第一，被告污染企业在行政机关屡次处罚依然继续超标排污的情形下，在司法介入之后实现了企业由污染向积极治污并服务社会的转变；第二，被告自愿出资的公益行为，是本案最大亮点和创新点，对于发展环境审判理论、促进规则创新、完善环境公益诉讼制度等方面具有重大意义。